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（西南林業(yè)大學(xué) 云南昆明 650224）

一、研究背景

20世紀90年代以來，各高校積極落實國家高等教育擴招政策，招生大規(guī)模增加，在校生規(guī)?？焖僭鲩L，我國高等教育步入大眾化發(fā)展。在這個階段，許多高校為實現(xiàn)擴招后各項辦學(xué)條件和保障教學(xué)，進行了大規(guī)模建設(shè)。由于各級財政對高校建設(shè)資金投入不足，高校本身自籌資金進行建設(shè)能力有限，許多高校建設(shè)資金主要通過銀行貸款等方式解決。隨著高校還貸高峰的到來，一些高校債務(wù)風(fēng)險顯現(xiàn)，還本付息壓力巨大，嚴重制約著高校的持續(xù)健康發(fā)展；“高?；瘋眴栴}一度成為兩會熱詞，引起了國家的高度重視。從2009年起，財政部、教育部在中央高校實施了減輕債務(wù)負擔(dān)、化解債務(wù)風(fēng)險試點并取得成效。為鼓勵和支持省級財政及地方高校統(tǒng)籌資金，化解高校債務(wù)與債務(wù)風(fēng)險，財政部、教育部出臺《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險的意見》（財教[2010]568號），中央財政建立地方高校化債獎勵補助機制，積極引導(dǎo)地方有關(guān)部門和高?；鈧鶆?wù)風(fēng)險。廣東、浙江、江蘇等省份啟動的化解地方高校債務(wù)工作，為化解高校債務(wù)提供了經(jīng)驗和借鑒。

二、政府化解高校債務(wù)的做法與經(jīng)驗

為切實化解高校債務(wù)，減輕高校債務(wù)風(fēng)險，爭取中央財政獎補，包括湖北、山東、湖南等在內(nèi)的各省份，都采取了安排財政專項資金、土地置換、高校事業(yè)收入配套等有效措施，努力將高校債務(wù)負擔(dān)降至合理水平。政府化解高校債務(wù)的做法與經(jīng)驗，各有側(cè)重。

湖北省通過省級財政化解高校風(fēng)險獎補專項資金、各高校學(xué)費收入的25%、處置高校閑置或低效利用土地收入等；監(jiān)管配套措施到位，包括完善高校債務(wù)動態(tài)監(jiān)控機制，從嚴控制高校新增貸款，已達核定規(guī)模的高校原則上不再審批新建項目。山東省采取三級財政支持，激勵、控債組合措施，兩年化債127億，債務(wù)降到一個相對合理的范圍，省政府為高校“卸包袱”。湖南省采取省本級財政50億元、負債高校事業(yè)收入15%用于高?；瘋?，分配化債專項資金政策導(dǎo)向明確，堅持因素法原則，采取基礎(chǔ)獎勵加浮動獎勵方式，推動地方高校化債工作。過程管理嚴格，近兩年各高校原則上不上新建設(shè)項目。陜西省的省屬高校化債工作分兩個階段實施：2010-2012年省財政安排專項并統(tǒng)籌中央獎補資金和高校自籌資金，化解高校債務(wù)總額的70%左右，將高校債務(wù)風(fēng)險降至合理區(qū)間；2013-2015年高校統(tǒng)籌省財政化債獎補資金、事業(yè)收入、老校區(qū)置換資金等，自行化解剩余的各類債務(wù)本金及利息。

三、高校債務(wù)未有效化解造成的影響

一些省份，特別是西部省份，由于地方財政化債專項資金十分有限、土地置換籌資因政策及市場原因受限、高校開源節(jié)流籌資難度更非一般，高校化債進程緩慢，至2012年末政府和高校傾盡全力降低高校債務(wù)，中央獎補是否能達到預(yù)期（所降債務(wù)45%-55%）也未可知，高校債務(wù)及風(fēng)險未得到根本有效的化解。問題是，一些自身籌資能力有限的地方高校，苦等中央財政獎補，還面臨地方政府開源節(jié)流籌資化債目標，再背負巨大還本付息壓力，加上政府限制貸款的實際，必然要面臨重重壓力和更多問題。

（一）辦學(xué)積累少，財務(wù)運轉(zhuǎn)困難。一些高校經(jīng)歷了較長時期的辦學(xué)資金短缺，表現(xiàn)為招生和在校生規(guī)?？焖贁U大、基本辦學(xué)經(jīng)費財政投入不足，自籌經(jīng)費進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費不投入或投入很少，按期支付銀行貸款利息、還貸高峰到來信貸政策調(diào)整等，使得這些高校資金底子簿、歷史積累少、歷史欠賬多、財力及現(xiàn)金流有限，債務(wù)還本付息負擔(dān)重，出現(xiàn)財務(wù)現(xiàn)金流不足，財政狀況差，財務(wù)運轉(zhuǎn)困難。

（二）年度收入少，低于還本付息額。一些高校收入來源較單一，收入主要依靠財政撥款、非稅收入和科研收入等，年度收入規(guī)模較少；債務(wù)規(guī)模大且貸款期限短，年度債務(wù)還本付息規(guī)模遠高于高校年度收入規(guī)?；蚧境制?。高校為保障財務(wù)資金運轉(zhuǎn)，保障按期還本付息，只能依靠借新還舊、拆東墻補西墻等方式，保障學(xué)?；揪S持運轉(zhuǎn)。

（三）化債任務(wù)重，面臨辦學(xué)困難。一些省份的高校化債工作在2012年開始啟動和實施，為全力完成化債任務(wù)，學(xué)校經(jīng)歷了幾年的高負債運行，采取各種開源節(jié)流、勤儉辦學(xué)措施，保障化債任務(wù)完成，爭取中央財政和地方財政化債專項。學(xué)校在融資和還本付息過程中，遇到了前所未有的困難和挑戰(zhàn)，財務(wù)運行壓力和還本付息壓力巨大，學(xué)校保證教學(xué)科研基本運轉(zhuǎn)、職工福利待遇兌現(xiàn)、后勤設(shè)施正常運轉(zhuǎn)、維護教學(xué)秩序和隊伍穩(wěn)定等方面，資金保障都呈現(xiàn)階段性的困難。

（四）銀行再貸款難，貸款資金難使用。高?；瘋M程中，學(xué)校為保證良好的信譽，保證銀行征信系統(tǒng)不出信用記錄污點或異常信息，只能選擇拼盡全力如期歸還債務(wù)本金。化債政策給予了學(xué)校新的貸款機遇。然而學(xué)校即使爭取到了銀行貸款，隨著銀行信貸政策的調(diào)整，銀行不再審批和發(fā)放新貸款還舊貸款，學(xué)校需要申請實際的貸款資金用途，不論何種類型的貸款資金必須通過授權(quán)支付，學(xué)校直接利用新貸款歸還舊貸款難以實施，利用學(xué)校自有資金還貸款又不足，學(xué)校面臨籌措還貸資金困難、銀行再貸款難、貸款資金使用難等問題，面臨信用風(fēng)險和違規(guī)使用貸款資金風(fēng)險。

（五）資金流不足，高成本融資。一些省份為控制高校新增貸款，政府聯(lián)合省金融辦出臺了限制高校貸款的政策，包括高校貸款需經(jīng)主管部門審批、舊債務(wù)到期前15日審批、債務(wù)余額不得增加或下達余額控制數(shù)、收費權(quán)抵押審批等。這些規(guī)定，成為省內(nèi)各銀行發(fā)放貸款的必備條件，一些高校貸款在等待主管部門審批中，高校到期還本付息和運轉(zhuǎn)所需資金不足，迫于無奈采取新的融資方式，如利用資產(chǎn)售后回租賃、通過銀行發(fā)行理財產(chǎn)品等方式向職工集資等，這些融資方式，產(chǎn)生的利息、租息、手續(xù)費等財務(wù)成本遠高于銀行貸款融資成本。

（六）現(xiàn)金支付不足，限制辦理業(yè)務(wù)。一些高校一方面收入有限，另一方面?zhèn)鶆?wù)到期還款壓力巨大，直接表現(xiàn)是現(xiàn)金不足支付。為歸還債務(wù)本息，除依靠國家和省政府支持、再融資等方式，還采取開源節(jié)流措施、將維持教學(xué)科研正常運轉(zhuǎn)降至維持基本運轉(zhuǎn)，采取限制辦理業(yè)務(wù)，如財務(wù)階段性地非正常辦理經(jīng)濟業(yè)務(wù)、推遲支付教學(xué)科研經(jīng)費和管理經(jīng)費、校區(qū)簡單維修款項不能按合同履行支付、職工辦理經(jīng)濟業(yè)務(wù)先墊款排隊等待支付、學(xué)生規(guī)模增長相應(yīng)經(jīng)費預(yù)算不增長或有預(yù)算增長指標實際不能使用、職工待遇在同地區(qū)偏低或不能按時兌現(xiàn)、食堂后勤保障資金不能按時撥付、正常營業(yè)和后勤保障經(jīng)費連連告急等。學(xué)校內(nèi)部挖潛、內(nèi)部開源節(jié)流、內(nèi)部限制辦理業(yè)務(wù)暫時保障的現(xiàn)金規(guī)模有限，短期內(nèi)或可緩解財務(wù)困難，但解決不了長期問題，還隱藏著許多不穩(wěn)定因素。

（七）借用專項資金，實施項目異常。為歸還到期債務(wù)本息，緩解財務(wù)資金困難，緩解現(xiàn)金支付不足，一些高校不得不借用財政專項資金、科研專項資金。財政專項資金借用，表現(xiàn)為當(dāng)年項目財政資金到賬，當(dāng)年推遲實施，先行用于以往年度項目支付，或用于相近其他資金項目支付，或財政專項資金轉(zhuǎn)換為自有資金支付債務(wù)本息等，導(dǎo)致項目實施異常。科研項目資金借用，表現(xiàn)為直接用于支付到期債務(wù)本息、推遲協(xié)作費撥付、科研人員墊支差旅費等費用，項目實施不正常，導(dǎo)致科研項目任務(wù)完成受到影響，項目不能如期開展、不能如期中期檢查、不能如期結(jié)題驗收，影響后續(xù)項目申請和項目合作。

（八）內(nèi)外債務(wù)催賬，風(fēng)險難控制。一些高校內(nèi)外賬催款不斷，包括職工墊款要求支付、職工待遇要求兌現(xiàn)、外單位欠款上門要賬、貨物已驗收合同約定付款期限已到逼迫付款、經(jīng)濟業(yè)務(wù)開展不斷產(chǎn)生內(nèi)外新債等，學(xué)校和財務(wù)忙于處理各類催款要款，影響了職工隊伍的發(fā)展和穩(wěn)定，影響了教學(xué)和科研質(zhì)量，影響了學(xué)校的社會聲譽。顯性和隱性債務(wù)風(fēng)險，包括財務(wù)風(fēng)險、資金風(fēng)險、穩(wěn)定風(fēng)險和信用風(fēng)險，影響教學(xué)科研工作開展，影響職工教學(xué)科研的主動性，影響師生工作、學(xué)習(xí)和生活秩序。高校由于資信下降，信用等級不高，內(nèi)外風(fēng)險大，爭取銀行支持更難。

高負債運行的高校，師資、校舍、教研資源緊張，辦學(xué)投入不足，師資流失嚴重，學(xué)校發(fā)展受限；教學(xué)質(zhì)量下滑，學(xué)生就業(yè)形勢艱難，這成為高等教育發(fā)展過程中引起國家和高校深思的問題。

四、高校債務(wù)繼續(xù)化解措施

（一）政府主導(dǎo)促化債。

1.財政拿大頭。高校債務(wù)化解，通過政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，保障各項措施的落實，統(tǒng)籌和調(diào)控債務(wù)化解專項資金；高校債務(wù)化解后，規(guī)范債務(wù)舉借，控制債務(wù)規(guī)模增長，管控債務(wù)風(fēng)險。地方財政和高校通過各種措施，2012年底前高校債務(wù)本金已經(jīng)下降的部分，中央財政應(yīng)按照確定的比例及時撥付基礎(chǔ)獎勵和浮動獎勵；地方財政收到中央財政撥付的專項獎勵后，及時將專項獎勵分配撥付到各高校；各高校用專項獎勵再進一步化解債務(wù)本金，切實有效化解高校債務(wù)，降低債務(wù)風(fēng)險。

2.土地置換還債。高校所有的閑置或低效利用土地，在2010-2012年高校債務(wù)化解期間，受政策調(diào)控、市場因素、城市規(guī)劃等因素，還沒有置換取得收入還債的，由政府或相關(guān)主管部門，統(tǒng)一將土地收儲或收歸政府，財政安排與評估價等額資金統(tǒng)籌用于高校化債。高校主動利用閑置土地置換還債的，給予政策鼓勵和優(yōu)惠。高校間能夠通過資源整合解決的校區(qū)和校舍問題，政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)解決土地、校舍轉(zhuǎn)讓作價和債務(wù)化解問題，避免資源浪費和重復(fù)建設(shè)。

3.合理調(diào)控債務(wù)。部分籌資能力弱、無土地置換、債務(wù)規(guī)模巨大的高校，盡管政府和高校采取各種有效措施，債務(wù)規(guī)模有明顯下降，但債務(wù)仍然沉重、債務(wù)本息超過高校自身承受能力，且影響高校正常辦學(xué)和運轉(zhuǎn)的，由政府、政府金融部門、高校主管部門和高校，通過認真分析評估，制定切實可行的償債計劃和方案，由高校債務(wù)主辦銀行落實，合理調(diào)整高校債務(wù)還款期限和分期還債本金。中央財政化債專項資金未撥付高校前，為防止高校資金鏈斷裂，審批高校周轉(zhuǎn)資金融入，從政策、法律和資源方面給予高校扶持。

4.嚴格債務(wù)管理。政府必須加強高校債務(wù)管理，高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，需要新增基本建設(shè)，由政府核定建設(shè)規(guī)模和貸款規(guī)模，嚴格控制新增貸款及債務(wù)。

（二）高校主動化債。

1.努力控制債務(wù)規(guī)模。高校作為債務(wù)主體，應(yīng)正確認識建設(shè)項目的受益期較長、投資回收期長、貸款償還期相對短的特性，學(xué)校收入來源有限，財政撥款和非稅收入僅夠維持學(xué)校的正常教學(xué)科研活動及人員經(jīng)費，靠自身的能力在短期內(nèi)解決高額債務(wù)幾乎不可能，長時間的現(xiàn)金流不足和短期債務(wù)到期償還依靠債務(wù)再融資，信貸機構(gòu)一旦停止放貸，流動性就會陷入困境。學(xué)校在不同的發(fā)展階段，現(xiàn)金流峰值與債務(wù)還款峰值難以對應(yīng)，采取有效措施保持低水平的債務(wù)還款，現(xiàn)金流充足才能保證學(xué)校的生存和正常發(fā)展。債務(wù)規(guī)模適度，加強信用管理，學(xué)校保持良好的現(xiàn)金流動性，現(xiàn)金的使用效率得以提高，學(xué)校資金才能轉(zhuǎn)化為提升教育教學(xué)質(zhì)量和科研社會服務(wù)水平的核心競爭力。

2.積極落實化債政策。高校在債務(wù)化解中，必須破除高校是政府的、資產(chǎn)是政府的、債務(wù)也是政府的、債務(wù)化解是政府的事等觀念，積極落實政府化債政策，主動采取開源節(jié)流、控制債務(wù)規(guī)模新增等措施，努力實現(xiàn)債務(wù)化解和風(fēng)險降低。

3.響應(yīng)土地置換還債。土地置換還債，是與財政專項補助同等重要的還債方式。債務(wù)化解中，高校應(yīng)舍得置換老校區(qū)、舍得老校區(qū)沉淀的歷史和凝聚的文化、舍得賣出閑置的家底、舍得處置房產(chǎn)和地上地下設(shè)施、樹木花草等。利用政府給予的支持和優(yōu)惠，通過土地置換、房產(chǎn)置換，取得收入降低債務(wù)、減輕包袱，促進學(xué)校一身輕松健康發(fā)展。

4.吸引社會投入補充資金。面對巨額負債，高校充分利用優(yōu)勢多方籌資融資，通過“校園一卡通”建設(shè)、校園寬帶網(wǎng)建設(shè)，為社會提供投資機會和學(xué)校市場，引入社會資本、節(jié)約學(xué)校投資，引入合作機制、增加融資機會。通過提升教育質(zhì)量，穩(wěn)定和擴大生源，提供社會服務(wù)和教育資源有效利用，增加自身辦學(xué)收入，促進減輕債務(wù)和化解債務(wù)；債務(wù)利息相應(yīng)降低，促進逐步解決借用專項資金、職工墊款未支付、外單位債務(wù)催賬等問題。

高校債務(wù)化解成效，取決于政府引導(dǎo)、財政投入和高?；I資。高校的沉重債務(wù)未得到根本有效的化解，必然會帶來現(xiàn)金流不足、到期債務(wù)不能償還等問題，影響學(xué)校發(fā)展和社會聲譽。繼續(xù)有效化解高校債務(wù)，措施包括政府主導(dǎo)化債、中央財政獎補兌現(xiàn)、土地置換有效實施、高校自身籌資等。高校債務(wù)減輕和化解，相關(guān)問題也能得到解決，高校包袱減輕，才能提高教育質(zhì)量、增強競爭合力，步入內(nèi)涵發(fā)展、健康發(fā)展之路。