財(cái)政授權(quán)支付是國(guó)庫(kù)集中支付的一種重要形式，是目前財(cái)政制度改革的一項(xiàng)重要措施，永勝縣自2011年底以來，通過建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將財(cái)政資金直接撥付給用款單位，改變了財(cái)政資金層層撥付的傳統(tǒng)做法，實(shí)現(xiàn)了庫(kù)款撥付的“直達(dá)”。從整體效果來看，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高了財(cái)政資金使用效率，增加了預(yù)算執(zhí)行的透明度，許多不規(guī)范操作和違規(guī)問題都得到了有效遏制。但是由于財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)范圍日益擴(kuò)大，資金涵蓋面越來越廣，財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)也出現(xiàn)了諸多不容忽視的問題，亟待予以解決。

一、財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)的特點(diǎn)及永勝縣財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)庫(kù)集中支付根據(jù)支付主體和資金使用性質(zhì)的不同可以分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種。財(cái)政授權(quán)支付是指預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和用款計(jì)劃，經(jīng)財(cái)政部門授權(quán)，在批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)自行向代理銀行簽發(fā)支付令，代理銀行根據(jù)預(yù)算單位支付令，在財(cái)政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的單位零余額賬戶將財(cái)政資金支付給用款單位，代理銀行再與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行辦理匯總清算，實(shí)行的是“先付款后報(bào)賬”的模式。財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)是相對(duì)于直接支付業(yè)務(wù)而言的，它主要適用于除工資、工程采購(gòu)、大宗物品和服務(wù)采購(gòu)、轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政直接支付管理范圍外的購(gòu)買支出和零星支出。采用財(cái)政授權(quán)支付方式將每日大量發(fā)生的小額支付由財(cái)政授權(quán)預(yù)算單位自行支付，不需要逐筆向財(cái)政部門申請(qǐng)。

永勝縣財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的不斷深入也得到了一定的發(fā)展。永勝縣的財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)改革從2011年底開始，試點(diǎn)的預(yù)算單位有33家，建立的財(cái)政授權(quán)業(yè)務(wù)支付代理銀行3家（中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司永勝縣支行、中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司永勝支行、永勝縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社），分別在其縣城3個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)，2011年發(fā)生支付業(yè)務(wù)70筆。其后，向9家鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)推廣，至2013年底，永勝縣財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)12個(gè)，參與財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)的預(yù)算單位129個(gè)，占全縣預(yù)算單位的92.81%，2013年發(fā)生授權(quán)支付業(yè)務(wù)2184筆，占全年財(cái)政支付業(yè)務(wù)72.07%；支付資金53706萬元，占全年預(yù)算支出的30.01%（詳見表1）。由此可看，財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)由于財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)范圍日益擴(kuò)大，資金也涵蓋了各個(gè)方面，業(yè)務(wù)得到迅速的發(fā)展。

二、永勝縣財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)存在的主要問題

（一）國(guó)庫(kù)監(jiān)管作用缺失

《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)管理?xiàng)l例》總則第二條規(guī)定國(guó)家金庫(kù)負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收入和支出，在執(zhí)行任務(wù)中，必須認(rèn)真貫徹國(guó)家的方針、政策和財(cái)經(jīng)制度，發(fā)揮國(guó)庫(kù)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。實(shí)行授權(quán)支付業(yè)務(wù)之后，預(yù)算支出不再由人民銀行國(guó)庫(kù)部門逐筆審核無誤之后再支付給預(yù)算單位，而是由商業(yè)銀行先墊付資金給收款單位或個(gè)人，再與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。代理銀行除對(duì)財(cái)政資金支撥憑證合規(guī)性進(jìn)行審核外，不可能逐筆對(duì)財(cái)政資金使用的合法性進(jìn)行有效監(jiān)督。這樣人民銀行國(guó)庫(kù)部門由過去的主動(dòng)撥付變?yōu)楸粍?dòng)清算，無法實(shí)施對(duì)財(cái)政資金支出進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（二）代理銀行制約著財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)的順利推進(jìn)

代理銀行對(duì)財(cái)政授權(quán)業(yè)務(wù)的積極性不高。由于財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)采取的是“先付款后報(bào)賬”的模式，每一筆支出都由代理銀行先行墊付，“財(cái)政零余額賬戶”和“預(yù)算單位零余額賬戶”都是當(dāng)天清算，當(dāng)天余額就結(jié)為零，代理銀行從零余額賬戶中得不到可用資金，也不能收取手續(xù)費(fèi)，相反代理銀行還要投資設(shè)備，提供場(chǎng)地，配備業(yè)務(wù)人員，違背了商業(yè)銀行以盈利為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則，故積極性不高。據(jù)調(diào)查，永勝縣農(nóng)村信用聯(lián)社目前仍用手工方式處理授權(quán)支付業(yè)務(wù)，因受限于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，需將每一筆授權(quán)支付額度手工錄入5個(gè)文本，才能導(dǎo)入業(yè)務(wù)系統(tǒng)。因手工錄入差錯(cuò)率高，處理業(yè)務(wù)效率低，有時(shí)甚至影響與人民銀行的清算。農(nóng)行永勝縣支行辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)與人民銀行清算時(shí)，每一次只能清算5條記錄，如果當(dāng)天辦理的授權(quán)支付業(yè)務(wù)多時(shí)，就要多次與人民銀行進(jìn)行清算。因此，在目前商業(yè)銀行激烈競(jìng)爭(zhēng)的形勢(shì)下，不具盈利性的財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)很難調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行的積極性。

（三）資金提取約束力不強(qiáng)，資金安全隱患大

在會(huì)計(jì)集中核算模式下，預(yù)算單位提取現(xiàn)金必須在核定的備用金限額內(nèi)經(jīng)財(cái)政部門審核后提取。但是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后，提取現(xiàn)金屬于授權(quán)支付范圍，只要有足夠的額度，單位完全可以按照自己的需要提取現(xiàn)金，財(cái)政和人民銀行無法在第一時(shí)間予以約束和控制，使用和監(jiān)管脫節(jié)，從而導(dǎo)致資金安全隱患較大。

（四）財(cái)政授權(quán)支付的范圍和比例過高，違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較高

財(cái)政授權(quán)支付主要適用于小額零星支出，為的是方便預(yù)算單位，提高支付效率，將資金審核程序下放給預(yù)算單位。但是目前財(cái)政對(duì)直接支付和授權(quán)支付的范圍只規(guī)定了大類，并未細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算單位在國(guó)庫(kù)集中支付時(shí)，本應(yīng)通過直接支付的支出申報(bào)授權(quán)支付計(jì)劃，但卻通過財(cái)政授權(quán)支付將財(cái)政資金化整為零，規(guī)避了財(cái)政和國(guó)庫(kù)部門的審核和監(jiān)督，造成較大的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對(duì)滯后，容易導(dǎo)致資金風(fēng)險(xiǎn)

目前財(cái)政、商業(yè)銀行和國(guó)庫(kù)部門未實(shí)現(xiàn)真正意義上互通、信息共享。首先，辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)過程中，人民銀行使用的是TCBS系統(tǒng)和前置系統(tǒng)，財(cái)政部門使用的是財(cái)政一體化系統(tǒng)，商業(yè)銀行使用的是各自的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，財(cái)政部門每發(fā)起一筆授權(quán)支付業(yè)務(wù)，人民銀行要到財(cái)政一體化系統(tǒng)中下載數(shù)據(jù)，再導(dǎo)入前置系統(tǒng)中，而且這些數(shù)據(jù)是以未加密的計(jì)算機(jī)文本形式進(jìn)行傳遞，極易被修改造成資金風(fēng)險(xiǎn)。其次，代理銀行、財(cái)政和人民銀行的網(wǎng)絡(luò)沒有完全互通，相對(duì)獨(dú)立地辦理業(yè)務(wù)，只要財(cái)政下達(dá)給預(yù)算單位的額度是足夠的，資金支出時(shí)預(yù)算科目串戶的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使財(cái)政、代理銀行和人民銀行的賬面余額不相符，導(dǎo)致資金風(fēng)險(xiǎn)。

（六）代理銀行支付與清算不順暢，對(duì)預(yù)算單位提取資金有較大的影響

設(shè)置預(yù)算單位零余額賬戶，就是要求代理銀行先支付資金，然后再與人民銀行的國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。永勝縣目前的情況是永勝縣農(nóng)村信用聯(lián)社有9個(gè)網(wǎng)點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著授權(quán)支付業(yè)務(wù)，縣城信用聯(lián)社營(yíng)業(yè)部每天下午4點(diǎn)之前要與人民銀行匯總清算，為了保證清算資金能及時(shí)地在當(dāng)天劃回至代理銀行的零余額賬戶，農(nóng)村信用聯(lián)社9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)每天下午只能停辦授權(quán)支支付業(yè)務(wù)，對(duì)于基層預(yù)算單位提取資金有較大的影響。

三、解決問題的對(duì)策

（一）完善國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的功能

首先，明確國(guó)庫(kù)支付中心的審核確認(rèn)職責(zé)，支付中心要切實(shí)加強(qiáng)在支付環(huán)節(jié)的審核及其與財(cái)政部門的信息互動(dòng)，對(duì)未按預(yù)算執(zhí)行和未及時(shí)核銷的資金，應(yīng)同財(cái)政部門嚴(yán)格對(duì)后續(xù)資金的審批進(jìn)行跟蹤，從源頭上規(guī)范授權(quán)支付業(yè)務(wù)，確保預(yù)算單位嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)規(guī)范高效的使用財(cái)政資金。其次，對(duì)授權(quán)支付規(guī)定限額，對(duì)于授權(quán)支付單筆支出超過限額的，系統(tǒng)能自動(dòng)提示并切入財(cái)政審批流程，只有經(jīng)財(cái)政審批同意后，單位才能進(jìn)行后續(xù)業(yè)務(wù)的操作，辦理支付。

（二）逐步引入財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)，直接支付與授權(quán)支付業(yè)務(wù)相結(jié)合提高財(cái)政資金的使用效率和透明度

從表1可以看出永勝縣尚未開展財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)。目前，由于國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制尚不完善，在預(yù)算的執(zhí)行過程中，單位自行調(diào)整資金、項(xiàng)目資金混用以及額度支出與實(shí)際用途不一致的現(xiàn)象仍然存在。因此，財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格審批預(yù)算單位上報(bào)的支付計(jì)劃，控制授權(quán)支付支出比重，細(xì)化部門預(yù)算，在預(yù)算編制中明確授權(quán)支付和直接支付的范圍，逐步提高直接支付比例，加強(qiáng)財(cái)政資金的付前審核，提高資金使用的效率和透明度。

（三）健全完善財(cái)政授權(quán)支付具體科目，建立財(cái)政授權(quán)支付累計(jì)信用制度

對(duì)財(cái)政授權(quán)支付的具體科目進(jìn)行逐步明確、完善，屬于財(cái)政直接支付范圍的科目不予辦理財(cái)政授權(quán)支付，根據(jù)各個(gè)財(cái)政授權(quán)支付單位性質(zhì)及業(yè)務(wù)需要的不同建立不同科目，對(duì)規(guī)定科目外的授權(quán)支付請(qǐng)求進(jìn)行逐級(jí)審批。同時(shí)，對(duì)財(cái)政授權(quán)支付單位建立累計(jì)信用制度，對(duì)于違規(guī)濫用的財(cái)政授權(quán)支付行為進(jìn)行預(yù)算扣減。一方面保證了財(cái)政授權(quán)支付的零星支付，另一方面規(guī)范了財(cái)政授權(quán)支付單位對(duì)授權(quán)支付的濫用。

（四）人民銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)零余額賬戶的監(jiān)管力度

代理銀行應(yīng)強(qiáng)化支付監(jiān)管，嚴(yán)格按照授權(quán)支付憑證的支付方式、支付賬號(hào)和金額進(jìn)行資金支付；建立健全財(cái)政、代理銀行、預(yù)算單位、人民銀行國(guó)庫(kù)部門的對(duì)賬制度，確保財(cái)政授權(quán)支付賬面余額與單位零余額賬戶銀行對(duì)賬單賬實(shí)相符，保障財(cái)政資金支付安全。

（五）建立財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)獨(dú)立模塊

完善國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，單獨(dú)建立財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)模塊，且使其在財(cái)政授權(quán)支付單位、代理銀行、人民銀行之間形成系統(tǒng)一致，財(cái)政授權(quán)支付單位在系統(tǒng)上提請(qǐng)授權(quán)支付，將相應(yīng)憑據(jù)交予代理銀行請(qǐng)求辦理支付，人民銀行可通過系統(tǒng)對(duì)其流程進(jìn)行跟蹤，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，以提高財(cái)政授權(quán)支付的效率。

（六）對(duì)財(cái)政授權(quán)支付相關(guān)業(yè)務(wù)人員加強(qiáng)教育培訓(xùn)

通過多種途徑對(duì)財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)涉及的三個(gè)主體：財(cái)政部門、代理銀行和人民銀行的相關(guān)人員進(jìn)行系統(tǒng)性統(tǒng)一的培訓(xùn)，以達(dá)到辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)的高效性和統(tǒng)一性。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的法制教育，提高其自覺遵守財(cái)政法規(guī)的主動(dòng)性。

課題組負(fù)責(zé)人：王 英

成員：李玲婧 張寧瑩 郭映輝

執(zhí)筆：和淑錢