【摘要】公共服務(wù)均等化既是公共財(cái)政的重要組成部分，又是公共財(cái)政的根本要求。城鄉(xiāng)居民在享受基本社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)方面存在巨大差異，其根源在于城鄉(xiāng)財(cái)力差異和財(cái)政政策的差異。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財(cái)政政策，增加基層政府的財(cái)政能力是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的根本途徑。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 均等化 財(cái)政政策

公共服務(wù)均等化既是公共財(cái)政的重要組成部分，又是對公共財(cái)政提出的具體要求。城鄉(xiāng)公共物品生產(chǎn)和供給上的巨大差異造成城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重影響到國民經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建。對于我國城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在的巨大差距，只有通過財(cái)政制度安排，加大對“三農(nóng)”的投入，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

一、基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)

所謂基本公共服務(wù)，是指與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)，以滿足社會成員基本的生存需要，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公益性文化事業(yè)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等。[1]基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會成員提供基本的，在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的，最終大致均等的公共服務(wù)，也就是說要保障全體社會成員享有基本公共服務(wù)的機(jī)會均等和結(jié)果均等，同時(shí)尊重社會成員的自由選擇權(quán)?；竟卜?wù)均等化應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間、個(gè)人之間的均等。

（一）基本公共服務(wù)均等化是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想

社會福利是由社會全體成員個(gè)人福利的總和或個(gè)人福利的集合。如果其他因素不變，任何一個(gè)社會成員的福利水平上升，整個(gè)社會福利水平隨之提高。這意味著政府通過收入再分配可以增加社會福利：如果個(gè)人的效用函數(shù)是相同的，則應(yīng)進(jìn)行平等的分配；如果個(gè)人的效用函數(shù)不相同，通過將收入分配給比較窮的個(gè)人，則效用總量就可以增加。據(jù)此，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提出兩大基本命題：國民收入總量越大，社會福利就越大；國民收入越是均等化，社會福利也就越大。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的國民收入均等化思想對公共服務(wù)均等化具有啟示性意義。公共服務(wù)介于國民收入與社會福利之間，國民收入越大，公共服務(wù)總量就越大，社會福利也就越大，公共服務(wù)量的增加能增進(jìn)社會福利；公共服務(wù)越是均等化，社會福利也就越大，國民收入分配均等化能夠增進(jìn)社會福利。

（二）基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的根本要求

公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政“一視同仁”服務(wù)的特征延伸。市場經(jīng)濟(jì)決定了公共財(cái)政必須對所有市場主體提供“一視同仁”的服務(wù)，也就是說，政府及其公共財(cái)政提供公共服務(wù)時(shí)，對于同樣的經(jīng)濟(jì)行為，不管其行為主體的身份如何，都應(yīng)該按照同一的標(biāo)準(zhǔn)，以同一的態(tài)度和方式加以對待。[2]“一視同仁”服務(wù)的本質(zhì)就是均等化的公共服務(wù)，一國的公民無論居住在哪個(gè)地區(qū)，都有平等享受國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利，不因地域、戶籍而受到不同的待遇。公共服務(wù)均等化要求政府及其公共財(cái)政要為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分、不同社會階層提供一視同仁的公共服務(wù)，具體通過公共支出、公共收入和政府對市場的規(guī)范作用等表現(xiàn)出來。從公共支出來看，這就要求政府直接以社會利益和公共需要為目的來安排公共支出，著眼于所有的市場活動(dòng)主體。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根源

對于我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)之間的巨大差異，不少學(xué)者把原因歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從表面看，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政府在提供城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)時(shí)實(shí)行分而治之的政策。實(shí)際上，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根源在于城鄉(xiāng)財(cái)力差異和財(cái)政制度安排差異。

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)財(cái)政能力的差異

我國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距十分明顯。我國農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)下降到15%，但還有近60%的農(nóng)村人口、50%的勞動(dòng)力以農(nóng)為主。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比例不斷下降，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)也在下降。由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)和工業(yè)、服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率之間存在較大的差距，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)所占比例較高省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度將受到影響，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和質(zhì)量遠(yuǎn)落后于城市經(jīng)濟(jì)。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例、第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重與所在地級市的人均GDP之間存在明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距導(dǎo)致了稅收收入的差距。尤其是農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村除收取少量的營業(yè)稅外，基本上沒有其他的稅收收入，維持政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)來自于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，根本談不上提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

城市經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的作用，對GDP的貢獻(xiàn)在70%左右。由于城市具有較大的收入能力和征收上的便利，我國的稅收體系主要建立在城市稅收基礎(chǔ)之上的，加上城市人口密度大，人均公共物品的價(jià)格比農(nóng)村低，城市比農(nóng)村對公共物品具有更大的需求和供給能力。因此，城鄉(xiāng)在公共物品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上均存在較大差異。

（二）城鄉(xiāng)財(cái)政制度安排的差異導(dǎo)致財(cái)政資源配置向城市傾斜

建國以后，我們基本學(xué)的是前蘇聯(lián)“農(nóng)村支援城市，農(nóng)業(yè)支援工業(yè)”的模式來發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)。為推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，必須實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制，利用國家的力量為重工業(yè)創(chuàng)造條件。國家通過法律和行政手段壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和工人的工資，從而獲取工業(yè)行業(yè)的巨額利潤，間接地使農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供稀缺的資金；同時(shí)給工人提供比較完善的保障，并通過戶籍制度把農(nóng)民限制在農(nóng)村，使農(nóng)民與城市工人在享受基本公共服務(wù)方面存在差異。

改革開放后，為促進(jìn)城市的建設(shè)和發(fā)展，財(cái)政資源又向城市傾斜。城市公共物品和服務(wù)的提供主要是國家財(cái)政，城市居民不用支付費(fèi)用或支付很少的費(fèi)用；而農(nóng)村公共物品和服務(wù)的提供主要是由鄉(xiāng)財(cái)政和村民委員會，農(nóng)民自己要承擔(dān)相當(dāng)比例的費(fèi)用。財(cái)政資源的配置沒有充分考慮農(nóng)村人口在享受公共物品和服務(wù)方面的社會公平。

（三）現(xiàn)行的財(cái)政體制導(dǎo)致基層財(cái)政困難，財(cái)力與事權(quán)不相稱

1994年的分稅制改革具有明顯的過渡特征，各級政府之間的職責(zé)劃分不清，不規(guī)范，并且中央政府擁有隨意調(diào)整政府間財(cái)力與事權(quán)的權(quán)力，導(dǎo)致政府間事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)層層上收，基層政府的財(cái)政支出責(zé)任不斷增加，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟(jì)、支農(nóng)支出等支出大都由基層財(cái)政負(fù)擔(dān)。在許多國家，這些基本公共服務(wù)大多由中央和省級財(cái)政負(fù)擔(dān)。而目前擁有占全國人口70%以上的縣鄉(xiāng)財(cái)政組織的收入僅占全國財(cái)政收入的20%左右。[3]很顯然，存在著財(cái)力與事權(quán)上的錯(cuò)位。財(cái)力與事權(quán)不匹配是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務(wù)不足的主要原因。

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度不完善。大部分轉(zhuǎn)移支付資金是采用“基數(shù)法”確定的，不僅不具有均等化的作用，反而導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大。只有少量的轉(zhuǎn)移支付資金是按均等化公式計(jì)算的，資金分配的多少與公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的數(shù)量與質(zhì)量毫不相關(guān)?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度不能起到保證城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的作用。

三、促進(jìn)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策

市場經(jīng)濟(jì)條件下，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村主要體現(xiàn)在國家通過財(cái)政手段優(yōu)先安排廣大農(nóng)民最急需、受益面廣、公共性強(qiáng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。推進(jìn)各類人群之間基本公共服務(wù)的均等化，優(yōu)先關(guān)注和解決困難群體的基本公共服務(wù)水平，要把解決困難群體的社會保障問題放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加突出的位置。

（一）加快公共財(cái)政制度建設(shè)

強(qiáng)化財(cái)政在公共物品和服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，加快公共財(cái)政制度建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要進(jìn)行重大的調(diào)整，財(cái)政支出要退出長期處于“與民爭利”狀態(tài)的競爭性項(xiàng)目，將更多的財(cái)政資金投向公共安全、衛(wèi)生、教育、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，盡快完成從“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型。建立一套完整的基本公共服務(wù)均等化的考核體系，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化中央對地方政府關(guān)于公共服務(wù)的行政問責(zé)制。推進(jìn)與政府機(jī)構(gòu)緊密相關(guān)的社會事業(yè)單位改革，對于與基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位，應(yīng)按照公共性、準(zhǔn)公共性和營利性區(qū)別對待的方針分類改革。

（二）各級政府間職責(zé)劃分明確，財(cái)力與事權(quán)匹配

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確地方各級政府在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。由于各類公共服務(wù)具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)，各級政府承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任，也應(yīng)有所區(qū)別。例如，社會保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)，由于涉及面廣和具有更大的外部性，主要應(yīng)由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，應(yīng)由中央、省和縣三級政府共同承擔(dān)，各級政府承擔(dān)的比例，應(yīng)視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，應(yīng)全部由中央與省級政府承擔(dān)，通常情況下，以省級政府為主?？傊谔峁┗竟卜?wù)的事權(quán)劃分上，應(yīng)改變過去傳統(tǒng)的按事務(wù)的隸屬關(guān)系劃分的辦法，以便使財(cái)力與事權(quán)能夠相匹配，保證各級政府有行使職權(quán)和提供公共服務(wù)的財(cái)力。

（三）改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度

完善的轉(zhuǎn)移支付制度能有效地調(diào)節(jié)地區(qū)間客觀存在的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，使全國各地的居民均可享受到政府提供的大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。對于我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付存在制度性的缺陷，應(yīng)進(jìn)行徹底的改革。建議盡快取消稅收返還和體制補(bǔ)助，將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付整合為一項(xiàng)統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付，按照因素法，使用一個(gè)全面的轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式，確定中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。我國東部發(fā)達(dá)省區(qū)支援不發(fā)達(dá)省區(qū)已有一定的政治思想基礎(chǔ)，尤其是汶川大地震后的對口支援，實(shí)質(zhì)上建立起了橫向轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)形成制度?？茖W(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，控制準(zhǔn)入條件和規(guī)模。要加快完善省以下的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，增加基礎(chǔ)政府提供公共服務(wù)的財(cái)力。

（四）促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)村財(cái)政能力

政府應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，提供農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所需的公共物品、公共服務(wù)與基礎(chǔ)條件，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。財(cái)政支出要按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，新增財(cái)力用于三農(nóng)，不斷增加對三農(nóng)的投入。調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，重點(diǎn)部署一批國家農(nóng)業(yè)大工程帶動(dòng)大發(fā)展的項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)生物技術(shù)國家工程、小城鎮(zhèn)改造工程，以推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化。在廣大農(nóng)村建立國家綠色信息高速公路，為農(nóng)民“產(chǎn)、加、銷”和“科、工、貿(mào)”提供全方位的信息。通過信息化、城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，就有財(cái)力為農(nóng)民提供更多的公共物品和服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)公共物品和服務(wù)上的差距。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：鄧菊秋（1968-），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)稅系主任，教授，研究方向：財(cái)政理論與政策。