申漢烈

黨的十八大明確提出“要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，黨的十八屆三中全會(huì)也提出了要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)?！笔状沃醒氤擎?zhèn)化工作會(huì)議2013年12月在北京舉行，明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕。作為廣西縣域山區(qū)，如何在實(shí)踐中探索出一條切實(shí)適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，是一個(gè)意義深遠(yuǎn)、任重而道遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)命題。筆者在此以廣西浦北縣為例，主要圍繞“產(chǎn)城一體化、學(xué)城一體化”發(fā)展戰(zhàn)略及對(duì)策措施作研究探討。

一、浦北縣城鎮(zhèn)化發(fā)展沿革與現(xiàn)狀

浦北縣位于廣西南部，隸屬欽州市，現(xiàn)有人口91萬，在廣西縣域中排第12位；全縣總面積2521平方公里，轄16個(gè)鎮(zhèn)273個(gè)村委（社區(qū)），2013年底全縣城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為25平方公里，城鎮(zhèn)常住人口為25.68萬人，城鎮(zhèn)化率為28%。

（一）浦北縣的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段

1.第一階段：1952年后，正式成立浦北縣人民政府，縣治設(shè)在小江鎮(zhèn)；1958年撤銷浦北縣，并入合浦縣。此時(shí)基本還是原來小江鎮(zhèn)的城市建設(shè)。

2.第二階段：1965年恢復(fù)建縣后到改革開放前，浦北城鎮(zhèn)化建設(shè)正式起步。此階段仍處于繼續(xù)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用，基本是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為導(dǎo)向，吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力到城鎮(zhèn)就業(yè)的發(fā)展模式。

3.第三階段：改革開放至今。尤其近十年來，浦北縣把擴(kuò)展縣城擺在首位，城鎮(zhèn)化建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?，縣城面積由2006年的4.5平方公里擴(kuò)展到現(xiàn)在的10平方公里，人口從3.5萬人增加到現(xiàn)在的7萬多人，通過新建一批城市干道，開發(fā)了30多個(gè)商住小區(qū)，完善了一大批市政公共設(shè)施，縣城面貌煥然一新。如，房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，目前11層以上建成或在建的就有100多幢，其中30層以上的5幢。

（二）發(fā)展前景

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展空間較大。當(dāng)前，浦北縣通過“興產(chǎn)業(yè)、建交通、擴(kuò)城鎮(zhèn)、辦旅游”四輪驅(qū)動(dòng)，全力提速城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過出臺(tái)一系列政策，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐年完善。目前浦北城鎮(zhèn)化率僅為28%，低于全國平均水平（53.73%）28.13個(gè)百分點(diǎn)，低于全區(qū)平均水平（44.81%）16.81個(gè)百分點(diǎn)，提升的空間較大。

2.人民收入水平不斷提高。2013年，浦北縣人均GDP達(dá)17483元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22900元，農(nóng)民人均純收入8245元，居全區(qū)中等偏上水平，是城鄉(xiāng)關(guān)系快速變化的時(shí)期，抓住機(jī)遇，爭(zhēng)取主動(dòng)，城鄉(xiāng)一體化快速融合的目標(biāo)將提前實(shí)現(xiàn)。

3.群眾改善生活條件的意愿愈來愈強(qiáng)烈。隨著改革開放的步伐加快，人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需要不斷增加，許多外出打工人員及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員意識(shí)轉(zhuǎn)變，他們渴望到環(huán)境更好的縣城生活、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，這將有力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。如，2013年，浦北縣農(nóng)村居民人均住房面積僅為28.2平方米，大批農(nóng)民都想到縣城買房改善居住條件。

4.交通環(huán)境進(jìn)一步改善。要發(fā)展，靠通路。途經(jīng)浦北的貴港至合浦高速公路和南寧（蘇圩）至北流（清灣）高速公路開工建設(shè)架構(gòu)境內(nèi)縱橫交通要道，使浦北交通環(huán)境跨越發(fā)展，加快境內(nèi)各種資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，牽動(dòng)全縣城鎮(zhèn)化建設(shè)大邁步。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇疊加

浦北縣作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還處于起步階段，當(dāng)前，各種內(nèi)外部發(fā)展的機(jī)遇疊加，將在浦北縣加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中注入強(qiáng)大的動(dòng)能。

（一）國家政策保障

2014年3月16日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出城鎮(zhèn)化要健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。由此在日用消費(fèi)、住房、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面形成巨大的需求，也是未來經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁動(dòng)力。

（二）區(qū)域發(fā)展機(jī)遇

黨中央繼續(xù)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建成、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)加快等，都將進(jìn)一步促使東部產(chǎn)業(yè)加快向中西部轉(zhuǎn)移。自治區(qū)出臺(tái)關(guān)于《廣西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃思路》等一系列加快城鎮(zhèn)化政策措施中，將建設(shè)以南寧為核心的北部灣城市群、以柳州為核心的桂中城市群、以玉林為核心的桂東城市群等三大城市群。自治區(qū)政府正式批準(zhǔn)“廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)同城化發(fā)展推進(jìn)方案”，至2015年，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)將優(yōu)先實(shí)現(xiàn)通信、交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)體系、旅游服務(wù)、金融服務(wù)、教育資源、人力資源社會(huì)保障、口岸通關(guān)一體化等九大領(lǐng)域的同城化建設(shè)。浦北縣地處五市（南寧、欽州、貴港、玉林、北海）交界處，是北部灣城市群與桂東城市群的重要結(jié)合部，地理位置獨(dú)特，發(fā)展機(jī)遇前所未有，前景非?？捎^。

三、“產(chǎn)城一體化、學(xué)城一體化”新型城鎮(zhèn)化策略的思路

實(shí)施“產(chǎn)城一體化、學(xué)城一體化”的新型城鎮(zhèn)化策略，按照“宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游”的定位，建立工業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)新區(qū)、教育與城鎮(zhèn)新區(qū)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，以縣城為中心，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、園區(qū)城鎮(zhèn)化、產(chǎn)城一體化建設(shè)步伐，著力把浦北建成“宜居之城、創(chuàng)業(yè)之地、重教之鄉(xiāng)”，使全縣城鎮(zhèn)化率每年提高1.5個(gè)百分點(diǎn)以上，到2015年縣城面積要達(dá)到12平方公里、人口達(dá)到10萬人，到2020年縣城面積要達(dá)到18平方公里、人口達(dá)到16萬人，到2030年縣城面積要達(dá)到30平方公里、人口達(dá)到28萬人，全縣城鎮(zhèn)化率接近60%，爭(zhēng)取接近或達(dá)到自治區(qū)平均水平。

（一）“產(chǎn)城一體化”是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)動(dòng)力endprint

浦北縣資源豐富，全縣森林總蓄積達(dá)20億立方米，有鉛、鋅、銀礦等地下礦藏40多種，有20多萬畝竹林和豐富的芒藤編資源，有八角、紅椎菌、香蕉、蜜蜂、黑豬、官垌草魚、桑蠶、甘蔗等特色農(nóng)產(chǎn)品。通過招商引資，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，通過做大產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，增加城鎮(zhèn)人口，搞活城市。

統(tǒng)計(jì)顯示，2013年浦北縣工業(yè)增加值43億元，增長率為12.9%，規(guī)模以上工業(yè)增加值37.39億元，增長率為17%。根據(jù)測(cè)算，浦北工業(yè)增加值每增加1億元，可增加就業(yè)人數(shù)1000人以上。假設(shè)我們?cè)?013年的基礎(chǔ)上，工業(yè)增加值的增長速度分別保持在每年25%以上，到2015年工業(yè)增加值可達(dá)到67億元，可新增2.8萬人就業(yè)；到2020年全縣工業(yè)增加值達(dá)到205億元，就可新增12.5萬人就業(yè)。2021—2030年，隨著工業(yè)增加值基數(shù)越來越大，產(chǎn)業(yè)吸納新增人口可繼續(xù)保持較快的增長速度，人口向城鎮(zhèn)尤其是縣城集中的趨勢(shì)也會(huì)加快，2030年縣城人口就可基本實(shí)現(xiàn)28萬人的目標(biāo)。通過把產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，以產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)，增加城鎮(zhèn)人口。

（二）“學(xué)城一體化”是新型城鎮(zhèn)化的加速力

突出縣城辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)自治區(qū)提出的“四個(gè)集中”和毛入學(xué)率的要求作為目標(biāo)來奮斗，整合優(yōu)化教育資源，加快調(diào)整學(xué)校規(guī)劃，提升教學(xué)質(zhì)量，教師、家長、學(xué)生進(jìn)城購房定居、置業(yè)、求學(xué)，實(shí)現(xiàn)“學(xué)城一體化”的目標(biāo)。

目前，浦北縣有公辦高中5所、初中27所、小學(xué)308所、幼兒園161所，職校、進(jìn)修學(xué)校、特殊教育學(xué)校各1所，在校學(xué)生共16.5萬人，其中高中階段（含普通高中和職業(yè)教育）學(xué)生1.5萬人，初中學(xué)生3.6萬人，小學(xué)生7.7萬人，在園幼兒3.7萬人。縣城學(xué)校共25所（職校1所，高中3所，初中4所，小學(xué)5所，幼兒園12所），在校高中階段學(xué)生1.3萬人（其中普通高中0.88萬人，職校生0.42萬人），占全縣高中階段學(xué)生比例是84%；縣城初中生0.95萬人，占全縣初中學(xué)生比例是26.4%；縣城小學(xué)生0.55萬人，占全縣小學(xué)生比例7%。

具體測(cè)算如下：

1.高中階段毛入學(xué)率每年提高1.5個(gè)百分點(diǎn)以上，到2015年90%以上高中階段學(xué)生集中到縣城，那么縣城將增加高中階段學(xué)生0.2萬人；到2020年93%以上高中階段學(xué)生集中到縣城，那么縣城將增加高中階段學(xué)生0.4萬人左右。

2.初中階段鞏固率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，到2015年30%以上初中生集中到縣城，縣城將可增加初中學(xué)生0.5萬人以上；到2020年40%以上初中生集中到縣城，縣城將可增加初中學(xué)生0.6萬人以上。

3.小學(xué)生和幼兒園學(xué)生按照每萬人口小學(xué)生占8%、幼兒園學(xué)生占5%的比例，到2015年若縣城達(dá)到10萬人口，則小學(xué)生、幼兒園學(xué)生將分別增加0.25萬人、0.15萬人；到2020年若縣城人口達(dá)16萬人規(guī)模，則小學(xué)生、幼兒園學(xué)生將分別增加0.73萬人、0.45萬人。

根據(jù)現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑，高中階段（含普通高中和中等職業(yè)學(xué)校）學(xué)生納入常住人口統(tǒng)計(jì)，按每年約增加1000名以上高中生為計(jì)，2015至2020年間，將可增加0.6萬名高中生成為縣城常住人口。

近年來農(nóng)村小孩入城就讀的人數(shù)越來越多，帶動(dòng)人口進(jìn)城也越來越多。平均每年大約有1000戶以上農(nóng)村家庭入城定居求學(xué)，按每戶3—5人統(tǒng)計(jì)，縣城人口每年就增加了3000—5000人?？梢姡h城辦學(xué)的空間大、潛力大。

綜上所述，“產(chǎn)城一體化、學(xué)城一體化”相輔相成、相互促進(jìn)，產(chǎn)業(yè)吸納人口的增加和學(xué)校調(diào)整擴(kuò)張帶來常住人口的增加，必將催生第三產(chǎn)業(yè)，從而拉動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)社區(qū)服務(wù)業(yè)、餐飲娛樂、連鎖經(jīng)營、物流配送和電子商務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)金融、交通運(yùn)輸、科技、醫(yī)療、文化、體育等社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。由此可見，“產(chǎn)城一體化、學(xué)城一體化”是當(dāng)前浦北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學(xué)之路。

四、加快新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策思考

（一）規(guī)劃先行

1.堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃。遵循前瞻性、系統(tǒng)性、權(quán)威性和操作性的原則編制城鎮(zhèn)規(guī)劃，按照“有錢辦事、有地辦事、有人辦事、有章辦事”要求推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，努力做好規(guī)范管理、科學(xué)管理、依法管理、標(biāo)化管理和品質(zhì)管理。

2.堅(jiān)持尊重自然。要樹立尊重自然、天人合一的理念，依托浦北現(xiàn)有的人文地理等自然條件，讓城鎮(zhèn)融入大自然，讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁。同時(shí)，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

3.堅(jiān)持有地方特色。注重城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)景觀和文化的特色化、差異性發(fā)展，弘揚(yáng)浦北傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城鎮(zhèn)歷史文脈，保護(hù)好城鎮(zhèn)的“根”和“魂”，確立“保老城、建新城”的模式，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與建設(shè)“雙贏”。

（二）壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展

大力實(shí)施“縣域工業(yè)壯大工程”，著力發(fā)展規(guī)模以上企業(yè)，重點(diǎn)培育億元企業(yè)，加快引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在未來三年把制藥、煙花爆竹、林業(yè)加工、建材、工藝編織5個(gè)行業(yè)培育為30億元產(chǎn)業(yè)，爭(zhēng)取培育出3家10億元企業(yè)。加快省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和“產(chǎn)城一體化”試點(diǎn)園的申報(bào)工作，抓好高速公路出口產(chǎn)業(yè)布局，打造高速公路經(jīng)濟(jì)帶，新規(guī)劃建設(shè)龍門工業(yè)園和福旺工業(yè)園，進(jìn)一步完善縣城工業(yè)園、泉水工業(yè)園、張黃工業(yè)園、寨圩工業(yè)園基礎(chǔ)配套設(shè)施，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集聚，著力打造工業(yè)產(chǎn)值超10億元以上工業(yè)重鎮(zhèn)8個(gè)，其中超20億元工業(yè)重鎮(zhèn)3個(gè)，超30億元工業(yè)重鎮(zhèn)2個(gè)，力爭(zhēng)到2015年，全縣新增規(guī)模以上工業(yè)20家，總數(shù)達(dá)到105家；新增超億元的企業(yè)27家，總數(shù)達(dá)到59家，全縣工業(yè)實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值250億元，年均增長27%以上。

（三）教育布局優(yōu)化

1.調(diào)整高中階段學(xué)校布局，適當(dāng)擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模。在2018—2020年再規(guī)劃新建1所高中，繼續(xù)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)的高中學(xué)生逐步轉(zhuǎn)移到縣城高中來。

2.做大做強(qiáng)職業(yè)教育。通過“2+3”或“3+2”形式，爭(zhēng)取與高職高專聯(lián)合辦學(xué)，力爭(zhēng)5—8年內(nèi)縣職教中心發(fā)展到1萬人左右。

3.調(diào)整初中教育學(xué)校布局，適度擴(kuò)容提質(zhì)。2014—2030年期間，規(guī)劃再建3所初中，每所規(guī)劃用地150畝左右。同時(shí)，要保留各鎮(zhèn)現(xiàn)有初中學(xué)校，并進(jìn)行適當(dāng)完善提升，以滿足初中階段學(xué)生集中到城鎮(zhèn)求學(xué)的需求。

4.規(guī)范完善縣城現(xiàn)有的小學(xué)和幼兒園。從現(xiàn)在起至2020年，每年安排50畝以上土地用于建設(shè)1所小學(xué)和2—3所幼兒園（其中25—30畝用于建設(shè)1所小學(xué)，20—25畝用于建設(shè)2—3所幼兒園），幼兒園建設(shè)資金以民間投資為主。

5.提高教師質(zhì)量。要加快建立健全對(duì)學(xué)校、校長、教師的社會(huì)評(píng)價(jià)體系以及績效考評(píng)制度，加強(qiáng)師德建設(shè)和教師培養(yǎng)培訓(xùn)，力爭(zhēng)5 年內(nèi)全縣中小學(xué)教師輪訓(xùn)率要達(dá)到 100%。

（四）生態(tài)環(huán)境為本

樹立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”“改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，以生態(tài)縣、生態(tài)鎮(zhèn)、生態(tài)村建設(shè)為抓手，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，改善生態(tài)環(huán)境，培育生態(tài)文化，積極推進(jìn)智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，倡導(dǎo)綠色低碳生產(chǎn)生活方式，促進(jìn)節(jié)能減排減碳，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城鎮(zhèn)。

（五）堅(jiān)持土地征用、儲(chǔ)備、招標(biāo)、使用的聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)土地管理制度改革

要盡快建立完善農(nóng)地征用、土地儲(chǔ)備、土地招拍掛和土地出讓金使用等制度，做到節(jié)約用地、集約用地、優(yōu)地優(yōu)用，確保城鎮(zhèn)土地經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的最大化。

（六）堅(jiān)持“建管并治”理念，推進(jìn)城鎮(zhèn)管理向城鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)變

要建立一套比較完善的長效管理制度，積極推進(jìn)機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)組織、企業(yè)以及市民“五位一體”的治理模式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基層自我管理、自我服務(wù)的治理機(jī)制。以創(chuàng)建自治區(qū)文明城市為抓手，以“美麗浦北·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)為載體，著力創(chuàng)建一批環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)文明示范鎮(zhèn)、村。

參考文獻(xiàn)：

[1]王國平.《中國城市化面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策》.

（作者系中共廣西浦北縣委書記）endprint