陳墨

2013年11月的一天，像往常一樣，早上八點多，中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長、原體改委副主任高尚全就來到辦公室。剛坐下來，他就讓秘書把15日剛剛公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》打印一份拿過來。

他仔細閱讀這份《決定》，只要有內(nèi)容涉及“中央成立全面深化改革領導小組”之處，他就用筆在該處重復勾畫幾下?！敖⒏母飬f(xié)調(diào)的工作機構大家已經(jīng)達成共識，但是誰來擔任組長呢？文件上沒說，但這個問題很重要?！?/p>

一個多月后的12月30日，中共中央政治局會議給出了答案——由習近平出任組長。

“領導小組”是一種頗具中國特色的議事協(xié)調(diào)機構。目前，中共中央已設置多個“領導小組”，其中，中央全面深化改革領導小組最“年輕”，也是不多的幾個由黨的總書記擔任組長的領導小組之一。

“神秘”的中央領導小組

在中國，有大量類似于中央全面深化改革領導小組的議事協(xié)調(diào)機構。它們是黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式外的補充。它們也沒有人員編制，甚至不印公章，不單獨行文。平時難見身影，但在特定時期卻擁有跨部門的協(xié)調(diào)權力。

雖然略顯神秘，但事實上，在中央各大部委和省級地方政府的人事布局基本完成之后，中央層面最為頻密的人事調(diào)整，恰恰就發(fā)生在以往這些并不為人注意的各個議事協(xié)調(diào)機構當中：從2013年6月底開始，有8個國務院領導小組調(diào)整了負責人，新任組長都是新上任的總理或副總理。

而在更早之前，中紀委書記王岐山已經(jīng)擔任中央巡視工作領導小組組長；中央新疆工作協(xié)調(diào)小組也迎來了新領導，全國政協(xié)主席俞正聲出任組長。

如果按權屬關系對各個議事協(xié)調(diào)機構進行分類，類似中央財經(jīng)領導小組、中央巡視工作領導小組和中央新疆工作協(xié)調(diào)小組等帶有中央字眼的，可歸納為黨的議事協(xié)調(diào)機構行列；而帶有國務院字號的各領導小組和工作委員會，則屬于國務院議事協(xié)調(diào)機構。

如何運行

政出多門、多頭管理、九龍治水……同一級政府部門之間經(jīng)常遇到權限交叉、機構重疊、權責脫節(jié)等問題。因此，“領導小組”的政治規(guī)格更高一級，這直接體現(xiàn)在領導小組組成人員的結構上。

2013年6月，國務院決定成立農(nóng)民工工作領導小組，副總理馬凱任組長。在城鎮(zhèn)化的背景下，這一領導小組的成立，被理解為國家進一步重視解決農(nóng)民工問題。

而過去一年調(diào)整的“國字頭”領導小組，組長均由國務院總理或副總理擔任。其中，應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組呈現(xiàn)出明顯的“高配”特點，組長為總理李克強，兩名副組長是副總理張高麗和國務委員楊潔篪，成員包括外交部長、發(fā)改委主任、財政部長等30位部委一把手。

此外，李克強還擔任西部地區(qū)開發(fā)領導小組和振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組組長，副總理張高麗任以上兩個領導小組的副組長。

一般來說，領導小組的組成人員屬于兼職，小組設一名組長，但副組長和成員的數(shù)量不固定。

“在領導小組的所有組成部門中，牽頭部門是主要的事務承擔者?！蹦祥_大學周恩來政府管理學院教師周望曾對“領導小組”的運行進行分析：領導小組的一般成員可以提出自己的意見，但他們的主要職責還是代表自己所在部門為小組的工作提供協(xié)助，將領導小組的決議和要求帶回到各自部門。

除領導小組外，遇到臨時或者緊急事件，國務院還會成立其他形式的“小組”，盡管擁有跨部門協(xié)調(diào)權，但不一定屬于國務院議事協(xié)調(diào)機構。例如，蘆山地震后，國務院立即成立災后恢復重建指導協(xié)調(diào)小組，國家發(fā)改委主任徐紹史任組長，共有四川省政府、財政部、住建部等27個成員單位。

“在重大決策具體落實和實施過程中，建立跨部門的協(xié)調(diào)合作機制，有利于減少層級、提高效率。”對于“領導小組”機制的運行效果，國務院原副總理曾培炎曾這樣評價。

更大尺度的謀篇布局

在中央層面設立全面深化改革協(xié)調(diào)領導小組是十八屆三中全會的一個“亮點”。

按照全會決定的表述，改革協(xié)調(diào)領導小組的職能是“負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”。換言之，該小組有四大職能。

2013年11月13日，即全會結束的第二天，北京市委常委會即釋放出消息，將成立全面深化改革領導小組，北京市委書記郭金龍強調(diào)，要把握首都發(fā)展的階段性特征，從國家發(fā)展大勢、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展著眼，在更大尺度上謀篇布局。

“誰來擔任領導小組組長人選很重要?！眹殷w改委原副主任邵秉仁表示，現(xiàn)在改革面臨的環(huán)境和困難，與上個世紀已然不同，領導小組如果沒有強有力的人選，則很難推動目前的各項改革。

高尚全則認為，此前各類中央級別的領導小組多屬于議事協(xié)調(diào)機構，例如中央農(nóng)村工作領導小組、中央司法體制改革領導小組等等。但這類領導小組往往職能單一，為某一項改革而設，已經(jīng)不能適應目前全面深化改革的需要。

中國（海南）改革研究院院長遲福林在接受采訪時認為，當下每項改革措施如果觸及利益格局，就會引發(fā)矛盾和阻力，頂層改革重啟，有助于協(xié)調(diào)部門利益、地方利益等既得利益關系。

（摘自《看點》）endprint