【土地制度改革的目標(biāo)就是資源的自由分配,而自由的前提是土地的確權(quán)。這一點尚未未達(dá)成共識?!?/p>
《中共中央關(guān)于全面深化改革 若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)繼續(xù)堅持十七屆三中全會農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的基本思路。目前,圍繞《決定》土地承包經(jīng)營期限存在爭論與誤解。
“長久”有多久
對于《決定》“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”表述中“長久不變”的含義,自從十七屆三中全會將原來制度確立的“長期穩(wěn)定”改為“長久不變”以來,一直有不同理解。有觀點認(rèn)為,“長久不變”就是指土地承包期永久不變,但遭到了權(quán)威觀點的否定。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在2008年十七屆三中全會后的解讀是“從哲學(xué)上講沒有什么東西可以永久不變,但是‘長久不變肯定比現(xiàn)在的30年不變要長。實際上,農(nóng)民對農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán),盡管在大部分省區(qū)都是按照國家統(tǒng)一規(guī)定的30年來執(zhí)行,但貴州省政府將這個期限定為50年并得到了中央認(rèn)可。國家希望農(nóng)民長久珍惜土地,持續(xù)投資土地,以及在從事別的行業(yè)時進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),因此,《決定》規(guī)定了這種承包關(guān)系長久不變?!?/p>
正確理解土地承包經(jīng)營合同的期限問題,需要了解土地承包經(jīng)營期限的歷史演變。
改革開放以來,農(nóng)村土地承包期限主要經(jīng)歷了兩次調(diào)整:從15年延長到30年,并明確提出“長期穩(wěn)定”。1984年中央提出土地承包期一般應(yīng)在15年以上,1993年又提出在原定的耕地承包期到期之后再延長30年不變。1998年修訂的《土地管理法》將土地承包經(jīng)營期限延長到30年。2002年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》在規(guī)定“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”的同時《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第4條,又規(guī)定“耕地的承包期為30年”(《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第20條)。2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》再次重申“依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”(《農(nóng)業(yè)法》第10條)。到2007年頒布的《物權(quán)法》不僅規(guī)定“耕地的承包期為30年”,而且規(guī)定“承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”(《物權(quán)法》第126條),但沒有規(guī)定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定的“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”的內(nèi)容。從“長期穩(wěn)定”到“長久不變”。2008年十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?!稕Q定》再次堅持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的提法,這足以表明黨中央堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系,保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的決心。不過需要指出的是,雖然十七屆三中全會將“長期穩(wěn)定”的提法調(diào)整為“長久不變”,但這并沒有在之后的立法中體現(xiàn)出來。2012年《農(nóng)業(yè)法》修訂時也沒有改變原來“長期穩(wěn)定”的表述。
集體所有權(quán)難落實
對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限的理解還應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì),以及農(nóng)民的承包地至少在未來一段時期內(nèi)仍將擔(dān)負(fù)一定社會保障功能的現(xiàn)實。十八屆三中全會之后的權(quán)威解讀特別強調(diào)農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不能動搖,中央農(nóng)村工作會議進(jìn)一步提出“落實集體所有權(quán)”。落實集體所有權(quán),不僅要落實集體土地所有權(quán)的主體,更重要的是要落實集體土地所有權(quán)的內(nèi)容。在集體土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓,土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地承包利益不再與集體分享的背景下,大包干初期實行的“上交國家的,留足集體的,剩下全是自己的”,這一分配土地承包經(jīng)營收益的做法早已不再堅持。如果賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人無限期或者永久的土地承包經(jīng)營權(quán),就意味著農(nóng)民集體的土地所有權(quán)將徹底成為“空殼”,未承包到集體土地的農(nóng)民作為集體成員的成員權(quán)將在很大程度上被減損。從本質(zhì)上講,所有權(quán)是最為完整的物權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)是基于土地所有權(quán)而產(chǎn)生的用益物權(quán)。在集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能被嚴(yán)格限制,收益權(quán)能被基本剝奪的情況下,如果規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)期限永久不變,那就意味著集體土地所有權(quán)的權(quán)利屬性不再存在,“落實集體所有權(quán)”將很難實現(xiàn)。而且,如果土地承包經(jīng)營權(quán)期限特定,即使經(jīng)過流轉(zhuǎn),在承包經(jīng)營期屆滿或其他原因受讓人喪失土地承包經(jīng)營權(quán)后,農(nóng)民可以再次通過繼續(xù)承包行為獲得土地承包經(jīng)營權(quán),這有利于鞏固集體土地所有制,保護(hù)農(nóng)民權(quán)利和維護(hù)社會穩(wěn)定。從目前來看,《物權(quán)法》“承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”的規(guī)定是比較好的思路,在現(xiàn)階段賦予農(nóng)民永久土地承包經(jīng)營權(quán)并不現(xiàn)實。
“長久不變”的范疇
對于《決定》“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”的表述,有觀點認(rèn)為“長久不變”是指土地承包經(jīng)營關(guān)系長久不變,而不是指農(nóng)民的土地承包經(jīng)營合同期限長久不變。對此,需要予以澄清。
“長久不變”的對象究竟是什么?土地承包經(jīng)營關(guān)系“長久不變”已為《決定》所明確,因此,問題的關(guān)鍵在于如何理解土地承包經(jīng)營關(guān)系和具體的土地承包經(jīng)營合同的關(guān)系。無論從土地承包經(jīng)營有關(guān)的文件、制度演變過程來看,還是從理論上分析,都應(yīng)當(dāng)肯定土地承包經(jīng)營關(guān)系與土地承包經(jīng)營合同二者本質(zhì)上的一致性,“長久不變”也可以理解為土地承包經(jīng)營合同期限“長久不變”。從理論上講,土地承包經(jīng)營關(guān)系就是土地承包經(jīng)營合同關(guān)系,正是由于發(fā)包方和承包方之間簽訂合同的行為,才使他們之間產(chǎn)生土地承包經(jīng)營關(guān)系,這一關(guān)系的內(nèi)容就是雙方的權(quán)利義務(wù)。反之,如果沒有土地承包經(jīng)營合同,沒有具體的發(fā)包方和承包方的存在,就不可能存在土地承包經(jīng)營關(guān)系。由此可見,相對于土地承包經(jīng)營關(guān)系,土地承包經(jīng)營合同更具有本原性。因此,土地承包經(jīng)營關(guān)系長久不變具體指的就是土地承包經(jīng)營合同期限長久不變。