【土地制度改革的目標(biāo)就是資源的自由分配，而自由的前提是土地的確權(quán)。這一點(diǎn)尚未未達(dá)成共識(shí)?！?/p>

《中共中央關(guān)于全面深化改革 若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）繼續(xù)堅(jiān)持十七屆三中全會(huì)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基本思路。目前，圍繞《決定》土地承包經(jīng)營(yíng)期限存在爭(zhēng)論與誤解。

“長(zhǎng)久”有多久

對(duì)于《決定》“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”表述中“長(zhǎng)久不變”的含義，自從十七屆三中全會(huì)將原來制度確立的“長(zhǎng)期穩(wěn)定”改為“長(zhǎng)久不變”以來，一直有不同理解。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“長(zhǎng)久不變”就是指土地承包期永久不變，但遭到了權(quán)威觀點(diǎn)的否定。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在2008年十七屆三中全會(huì)后的解讀是“從哲學(xué)上講沒有什么東西可以永久不變，但是‘長(zhǎng)久不變肯定比現(xiàn)在的30年不變要長(zhǎng)。實(shí)際上，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，盡管在大部分省區(qū)都是按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的30年來執(zhí)行，但貴州省政府將這個(gè)期限定為50年并得到了中央認(rèn)可。國(guó)家希望農(nóng)民長(zhǎng)久珍惜土地，持續(xù)投資土地，以及在從事別的行業(yè)時(shí)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，因此，《決定》規(guī)定了這種承包關(guān)系長(zhǎng)久不變?！?/p>

正確理解土地承包經(jīng)營(yíng)合同的期限問題，需要了解土地承包經(jīng)營(yíng)期限的歷史演變。

改革開放以來，農(nóng)村土地承包期限主要經(jīng)歷了兩次調(diào)整：從15年延長(zhǎng)到30年，并明確提出“長(zhǎng)期穩(wěn)定”。1984年中央提出土地承包期一般應(yīng)在15年以上，1993年又提出在原定的耕地承包期到期之后再延長(zhǎng)30年不變。1998年修訂的《土地管理法》將土地承包經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)到30年。2002年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》在規(guī)定“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”的同時(shí)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第4條，又規(guī)定“耕地的承包期為30年”（《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第20條）。2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》再次重申“依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”（《農(nóng)業(yè)法》第10條）。到2007年頒布的《物權(quán)法》不僅規(guī)定“耕地的承包期為30年”，而且規(guī)定“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”（《物權(quán)法》第126條），但沒有規(guī)定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定的“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”的內(nèi)容。從“長(zhǎng)期穩(wěn)定”到“長(zhǎng)久不變”。2008年十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！稕Q定》再次堅(jiān)持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的提法，這足以表明黨中央堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的決心。不過需要指出的是，雖然十七屆三中全會(huì)將“長(zhǎng)期穩(wěn)定”的提法調(diào)整為“長(zhǎng)久不變”，但這并沒有在之后的立法中體現(xiàn)出來。2012年《農(nóng)業(yè)法》修訂時(shí)也沒有改變?cè)瓉怼伴L(zhǎng)期穩(wěn)定”的表述。

集體所有權(quán)難落實(shí)

對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限的理解還應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，以及農(nóng)民的承包地至少在未來一段時(shí)期內(nèi)仍將擔(dān)負(fù)一定社會(huì)保障功能的現(xiàn)實(shí)。十八屆三中全會(huì)之后的權(quán)威解讀特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不能動(dòng)搖，中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步提出“落實(shí)集體所有權(quán)”。落實(shí)集體所有權(quán)，不僅要落實(shí)集體土地所有權(quán)的主體，更重要的是要落實(shí)集體土地所有權(quán)的內(nèi)容。在集體土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地承包利益不再與集體分享的背景下，大包干初期實(shí)行的“上交國(guó)家的，留足集體的，剩下全是自己的”，這一分配土地承包經(jīng)營(yíng)收益的做法早已不再堅(jiān)持。如果賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人無限期或者永久的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就意味著農(nóng)民集體的土地所有權(quán)將徹底成為“空殼”，未承包到集體土地的農(nóng)民作為集體成員的成員權(quán)將在很大程度上被減損。從本質(zhì)上講，所有權(quán)是最為完整的物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于土地所有權(quán)而產(chǎn)生的用益物權(quán)。在集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能被嚴(yán)格限制，收益權(quán)能被基本剝奪的情況下，如果規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限永久不變，那就意味著集體土地所有權(quán)的權(quán)利屬性不再存在，“落實(shí)集體所有權(quán)”將很難實(shí)現(xiàn)。而且，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限特定，即使經(jīng)過流轉(zhuǎn)，在承包經(jīng)營(yíng)期屆滿或其他原因受讓人喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，農(nóng)民可以再次通過繼續(xù)承包行為獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這有利于鞏固集體土地所有制，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。從目前來看，《物權(quán)法》“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”的規(guī)定是比較好的思路，在現(xiàn)階段賦予農(nóng)民永久土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不現(xiàn)實(shí)。

“長(zhǎng)久不變”的范疇

對(duì)于《決定》“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”的表述，有觀點(diǎn)認(rèn)為“長(zhǎng)久不變”是指土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變，而不是指農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)合同期限長(zhǎng)久不變。對(duì)此，需要予以澄清。

“長(zhǎng)久不變”的對(duì)象究竟是什么？土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系“長(zhǎng)久不變”已為《決定》所明確，因此，問題的關(guān)鍵在于如何理解土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系和具體的土地承包經(jīng)營(yíng)合同的關(guān)系。無論從土地承包經(jīng)營(yíng)有關(guān)的文件、制度演變過程來看，還是從理論上分析，都應(yīng)當(dāng)肯定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系與土地承包經(jīng)營(yíng)合同二者本質(zhì)上的一致性，“長(zhǎng)久不變”也可以理解為土地承包經(jīng)營(yíng)合同期限“長(zhǎng)久不變”。從理論上講，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系就是土地承包經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系，正是由于發(fā)包方和承包方之間簽訂合同的行為，才使他們之間產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，這一關(guān)系的內(nèi)容就是雙方的權(quán)利義務(wù)。反之，如果沒有土地承包經(jīng)營(yíng)合同，沒有具體的發(fā)包方和承包方的存在，就不可能存在土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。由此可見，相對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，土地承包經(jīng)營(yíng)合同更具有本原性。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變具體指的就是土地承包經(jīng)營(yíng)合同期限長(zhǎng)久不變。