阮宗澤

美國有世界上最多、最活躍、最有影響的智庫。智庫是如何運作的，在美國的決策體系中扮演著什么角色，如何影響政府和社會？如何將研究成果轉化為生產力？為回答這些問題，需要從智庫與政府的關系、其內部運作、不斷推出研究成果以及舉辦各種活動等方面來闡述。

與政府如影隨形

盡管美國智庫標榜自由、獨立，強調學術性和嚴謹的科學研究精神，不受政治力量的左右和影響，以凸顯其干凈、純潔、獨立的思考者身份。但這并不是說智庫與政府毫不相干，相反，二者之間保持著盤根錯節(jié)的關系。政府在資金、人力資源、信息等方面為智庫機構提供大量有力的支持，有的公開有的隱蔽。美國智庫通常以影響政府決策為己任，熱衷于輸出思想，制造話題，通過各種方式向政府提供咨詢或研究報告。在這個思想產品的“超市”中，作為買家，美國政府在令人眼花繚亂、目不暇接的研究報告、成果里挑挑揀揀，比較篩選，甚至出資“私人訂制”某種思想產品，智庫與政府配合默契。長期以來，這種心照不宣的合作，提升了美國的軟實力，使得美國占據世界話語霸主地位。所以說，在智庫的活動中，政府的影子雖若有若無，但無處不在。

與政治生態(tài)一樣，美國智庫的政治傾向大致可分為三類：自由派、保守派和中立派。自由派與民主黨關系密切，保守派則傾向于共和黨。智庫的地理分布形態(tài)，也直觀地顯示出它們與美國權力中心的密切聯系，極大地方便了智庫與美國政府部門之間頻繁的人員往來。在60萬人口的美國首都華盛頓哥倫比亞特區(qū)，就有智庫100多家，約占全國總量的十分之一。市中心的馬薩諸塞大街有“智庫一條街”之稱，周圍集中了一批重量級智庫，如布魯金斯學會，它位于馬薩諸塞大街1775號，與白宮、國務院、國會相距不遠。其鄰居1779號，則坐落著另一頂尖智庫——卡內基國際和平基金會，附近還有知名智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心等，不一枚舉。

大名鼎鼎的蘭德公司的總部雖然在加利福尼亞州，但其主要客戶是國防部，特別是與空軍關系密切。為加強與國防部的聯系，蘭德公司在華盛頓設有分部，位于哥倫比亞特區(qū)連接弗吉尼亞州的I-395高速公路旁邊，與五角大樓隔街相望，獨享地緣優(yōu)勢。而另一著名智庫傳統(tǒng)基金會，因主要客戶或工作對象是國會，所以其辦公樓就安置在國會山附近。形象地說，如果國會議員或其助手需要某些材料，或者需對他們展開游說，跨過馬路就能辦到。

從智庫的資金來源上，同樣能見到政府的影子。資金的充足保障，是智庫生存和發(fā)展的基礎。美國智庫的資金往往是源于政府委托研究的合同收入、出版物、培訓、企業(yè)和個人的資助等。有的研究機構為保證研究的獨立性、觀點的多元性，對政府資金來源的比例有較嚴格的規(guī)定。為此一些智庫宣稱，其90%以上的資金來源是私人基金會、企業(yè)或個人。這些私人基金會，是美國權勢集團的重要部分，但游離于政府之外。大企業(yè)、繼承了大筆遺產的個人也可能給智庫資助，避稅是原因之一，公益精神同樣重要。

以美國著名的綜合性政策研究機構布魯金斯學會為例。在資金規(guī)模和影響力上，布魯金斯學會在美國都排名第一，它最初由圣路易斯的實業(yè)家羅伯特·布魯金斯資助創(chuàng)立，以自由派觀點著稱。到2004年底，它的資產達到2.58億美元，資金主要來自皮尤公益信托基金、麥克阿瑟基金會、卡內基集團等。即便這般有錢有勢，也與政府有說不清的關系，甚至還有一些外交政策捐助的影子，捐助者中除美國政府外，還有日本和英國等國的外國機構，他們也想借用這一重要平臺傳遞思想與立場。

但有些智庫的大部分資金直接來自政府。比如和平研究所，它本身就是由美國聯邦國會資助成立的，可以說就是一個“官辦”智庫。自1985年以來的25年中，國會共向其撥款7.2億美元。僅2010年，和平研究所就從國會獲得3400萬美元的資助，其中的1700萬美元，來自國務院和五角大樓。2011年，其預算經費更是達到5400萬美元。國會還專門為其新辦公樓撥款1500萬美元。該辦公樓緊鄰美國國務院，俯瞰憲法大街，占地15萬平方英尺，設計前衛(wèi)，大玻璃窗和明亮的玻璃天花板，遠遠看去仿佛是一座現代藝術博物館。

從智庫的研究課題上，同樣可以見到政府的指揮棒在發(fā)揮作用。智庫具有獨特的敏感性，總是緊跟形勢，對當今世界或美國國內的熱點、難點開展研究，以便隨時為決策部門提供咨詢與政策建議。

旋轉門將思想

“轉”為政策

美國智庫與政府的密切關系，還體現在人力資源的相互支持與共享上，智庫有著很重要的人才培養(yǎng)、儲備和交流功能，它能直接輸送專家到政府部門供職，使他們由研究者變成決策者。在美國時?？吹剑骋唤淌诨蜓芯咳藛T轉眼即成美國政府的高官；反之亦然，高官也能在瞬間變成普通的研究人員或大學教授。智庫通過這種人才的流動，巧妙地對政府決策施加影響。

美國的體制是典型的“一朝天子一朝臣”，總統(tǒng)四年一選，人員的流動、官員的上上下下，稀松平常，特別是另一政黨上臺后，人員變動更大。這些官員離開政府后，有相當一部分將智庫作為退職后發(fā)揮影響的理想場所，一則調養(yǎng)生息，待本黨東山再起后重出江湖；二則發(fā)揮其豐富的實踐經驗，充實智庫的研究人員隊伍，提高研究的實用性和前瞻性。智庫由此有“蓄水池”的功能，將各種人才儲備起來，等待機會。各思想庫也樂于聘用這些前政府官員，他們能夠帶來在政府內任職的實戰(zhàn)經驗和見識，能提升本機構的影響力以及擴展其人脈關系。這使美國的智庫有如一池活水，總有新鮮的思維和見地，有著迫切影響公共政策的沖動與訴求，更保持著十分廣泛的人脈關系，信息靈通，研究也就更具有針對性和實用性。

有意思的是，布魯金斯學會、戰(zhàn)略與國際問題研究中心雖都標榜為獨立研究機構，但在奧巴馬2009年上臺執(zhí)政之后，這兩個機構分別向奧巴馬政府輸送了數十名官員，他們也就從昔日的智庫專家，一夜之間變成政府官員、駐外大使等重要的決策者，于是其研究成果或所思所想自然而然地轉化為具體政策。當然，也有助于其“老東家”拓展人脈、擴大影響、提升地位。如美國前國務院常務副國務卿斯坦伯格，前白宮國安會亞洲事務高級主任貝德，現美國總統(tǒng)國家安全事務助理、前美國駐聯合國代表蘇珊·賴斯，美國國防部負責東亞事務的官員、后任緬甸大使的米德偉，等等?，F任美國國家安全委員會亞洲事務高級主管麥艾文，曾經在蘭德公司從事研究。

與奧巴馬政府關系密切的另一個智庫，是2007年創(chuàng)辦的新美國安全中心，它位于賓夕法尼亞大街1301號，其創(chuàng)辦者后來進入美國政府，一位是國務院主管東亞和太平洋事務的助理國務卿庫爾特·坎貝爾，另一位是國防部的副部長米歇爾·弗盧努瓦，負責國防部的全球政策制定。該中心的研究人員多有軍方背景，重視國際安全研究。它成立時間雖短，但較活躍，推出了不少研究報告。如2009年9月發(fā)表題目為《中國來了》的研究報告，為剛剛起步的奧巴馬政府的對華政策獻計獻策。美國進步中心是另一個與奧巴馬政府關系密切的智庫。該中心的總裁波德斯坦曾在奧巴馬當選總統(tǒng)后，擔當組建新政府的重要召集人。

需要指出的是，任何事情都有兩面。“旋轉門”現象，使美國很多政府官員、國會議員隨著換屆選舉或退休，經常是前腳離開政府，后腳立即踏入私營部門；或者從私營部門跳進政府。這種時而是參賽者、時而是裁判的角色轉變，涉及到各方面的利益沖突，因此非議頗多。因為身份在智庫、政府、私營部門之間頻繁轉換，所代表的利益群體不同，行為規(guī)則就各有不同。難怪有人擔心，由于如此眾多的高官均來自智庫，可能與智庫“獨立的、不代表任何黨派”的標識自相矛盾。

輿論領袖 塑造話題

美國智庫熱衷于召開或舉辦各種研討會、學術交流活動，為官員、專家學者、企業(yè)家、媒體和自由撰稿人提供交流的機會，也對公共輿論產生影響。智庫對輿論的影響越大，對決策的影響就越大。這些研討會積極調動專家意見，宣傳支持其立場的實例、數據和民意調查結果。有的智庫還建立了培訓項目，幫助行政部門培訓新上任的官員，使之盡早順利進入角色。如布魯金斯學會專門設有公共政策教育中心，舉辦多種專題研討班，為公共和私人部門的領導者提供研討、進修的機會。智庫活動有較大的開放性、專業(yè)性、權威性，常常有政府官員參與；也注重時效性，緊跟當前國際國內形勢、動向，往往一旦有重要的事件發(fā)生，就有相應的研討會。當然，智庫之間也有競爭，有同時幾家智庫扎堆談相似問題的現象。

要搞清楚智庫為什么不遺余力地開展這些活動，就要了解美國國內外政策的制定方式：從內政、經濟、社會到外交政策的制定，往往伴隨著較長的公開討論過程，這個討論過程，正是各方表達訴求、發(fā)揮影響的良機，包括智庫、利益集團、各式各樣的社團組織等都積極參與。智庫在這方面具有不可替代的優(yōu)勢。相當程度上，美國的智庫也是美國政治圈內炙手可熱的游說力量之一。他們的風向變化可以對政府及公共政策產生重要的作用。

美國智庫的大小活動總圍繞某個議題，反反復復、沒完沒了地辯論、出報告、辦研討會，等等。這些思辨并非一定要找出誰對誰錯的唯一答案，而是在對當前的國際國內事務進行解讀、評論，激勵人們思考這些事件可能給美國帶來什么影響？美國應當如何有效應對？如此周而復始，不停地重復，引導國內外公眾的注意力和意見傾向，塑造有利于美國的輿論環(huán)境，逐漸形成某個智庫的、進而是美國的話語權。這些思辨大都以專業(yè)的方式進行，或者有專業(yè)的包裝，使其更接地氣，更有說服力。盡管有些思想短期內在政治上未必可行，但有時形勢一變，就有可能逐漸為決策人所接受，然后轉化為政策。

智庫還大力利用傳媒，影響公共輿論，充當話語霸權的急先鋒。智庫的一大功能，就是傳播思想、信息，對有關政策或事件進行評估、詮釋等，引發(fā)公眾的關注，進而影響社會輿論或教育公眾，開展公關和輿論活動，宣傳自己的立場。同時，讓政府官員及其手下工作人員了解新政策方案的有利或不利效應。

各智庫對其社會屬性均十分重視，都有負責與媒體聯系的專門公關機構和人員。智庫也鼓勵其專家學者走出辦公室，接受電視、電臺、報刊雜志以及網站的采訪，或通過撰寫有關評論，最大限度地擴大影響。智庫專家學者的出鏡率高低，是衡量其影響的指標之一。隨著網絡技術的迅猛發(fā)展，各種新興媒體層出不窮，如臉書、推特等，成為智庫推銷、宣傳自己的新平臺。

大量的著名專家學者是智庫的領軍人物，是美國話語霸權的源頭活水。一定意義上，智庫的名氣與影響，建立在專家學者的名氣與影響的基礎之上。而大批通曉各行各業(yè)的專家學者，既給智庫增添了權威性，也借智庫這個平臺成為“輿論領袖”。他們通過研討會、媒體采訪、研究報告、評論文章等形成話題和觀點、討論的方向，對公共政策、對外事務等產生不容忽視的引導作用。

多管齊下 影響政府

作為美國政府的軍師、幕僚，美國智庫以多種方式影響公共政策和輿論。具體說來，除上述的政府官員人才庫、二軌外交外，還有以下幾種主要途徑。

一是通過出版書籍、專著和提交各種政策報告影響政府決策，將研究成果轉化為生產力。智庫首先依仗自己的各路人馬、專家的研究和分析，形成新的政策主張，再通過出版物、報告、各類交流活動、媒體宣傳等方式，力圖使這些主張獲得公眾的支持和決策者的認同。智庫大都有自己的出版物，如美國外交關系委員會的《外交》、卡內基國際和平基金會的《外交政策》、布魯金斯學會的《布魯金斯評論》、戰(zhàn)略與國際問題研究中心的《華盛頓季刊》、國家利益中心的《國家利益》等。此外，還出版各種專著，直接承擔政府的課題，為其提供政策建議。

二是通過出席國會的聽證會，直接輸出思想，影響立法部門。這是由于美國智庫的專家學者被視為公共政策問題的權威，經常受邀出席國會聽證會，長期活躍在公共政策的辯論中。每年針對不同的話題和事件，美國國會要舉行各種各樣的聽證會，這時需要邀請有關領域的專家作證，向國會議員陳述有關看法和研究，提供建議。而這時候的美國智庫，好似由“軍師”瞬間變身為游說者。出于擴大影響、推銷思想產品、代表背后的各種利益集團等種種目的，各智庫均積極安排有關人員到國會委員會的聽證會上作證。他們發(fā)表的著作文章也常被引為支持某一立場觀點的論據。比如，美國彼德森經濟研究所所長博格斯滕就是人民幣匯率低估論的大力炒作者，經常在報刊發(fā)表文章，要求美國政府就人民幣匯率問題向中國施壓。

三是積極為企業(yè)提供咨詢，擴大其社會影響，并獲得豐厚的資金支持。也就是說，他們不僅僅滿足于當獨立的思考者、政府的軍師，為美國的世界霸主地位充當排頭兵，也極愿意作為各利益集團、企業(yè)公司的軍師出謀劃策，為客戶的利益而奔走呼號，成為美國國內各方力量博弈的話語霸權急先鋒。而企業(yè)也希望借助智庫聰明的大腦、四通八達的渠道、深厚的人脈關系，解決問題，反映訴求，并通過深諳公共外交之道的智庫，與政府、媒體之間保持暢通的聯系，以營造有利于己的輿論環(huán)境。美國智庫與企業(yè)的聯系非常密切，企業(yè)要對外投資以及順利經營，需要隨時掌握有關地區(qū)或國家的政策方針及其變化，要理順各方面的人脈關系，要隨時對投資地區(qū)的政府部門、相關政策施加影響，這都需要專業(yè)人士的加盟與幫助。智庫不僅為企業(yè)的海外投資擔當咨詢者，還為企業(yè)培訓人才。

當然，談到美國智庫的影響，不能忽視美國發(fā)達的媒體。媒體與智庫二者緊密結合，互相利用，智庫在思考，媒體在傳播思考，各取所需，相得益彰，相互促進，為美國的利益服務?，F在美國各智庫都十分重視新媒體的運用，不少研討會等活動可以在網上同步直播，或將其研討活動的視頻、講話等直接掛在網上，以擴大社會影響。

智庫的活力源于社會需要。為適應國際政治、經濟、軍事、文化、全球化等新形勢，以及美國政府和社會的需求，美國智庫發(fā)展呈現出以下特點，即跨國交流增多，通過國際交往引入更多的國際資源。有的智庫尋求在世界各地設立分支機構或辦公室，“出口”研究成果，或與其他國家的智庫合作研究，出版研究報告，接待國際訪問學者等，以擴大其國際影響。智庫的課題研究也突出了全球性、跨學科性和綜合性，與政府的協(xié)作越來越多。

美國雖然是全球實力最強的國家，但從來不缺乏憂患意識，這種憂患意識往往來自智庫的思考。在美國，智庫的影響無處不在。從歷史上看，美國智庫的發(fā)展伴隨著美國的崛起，是美國“思想強國”的智力支撐，政府與智庫之間相互依存，是利益攸關方。21世紀大國競爭的關鍵是話語權之爭，而國際話語權之爭就是智庫影響力之間的競爭。

（作者系中國國際問題研究所副所長、研究員，當代世界研究中心特約研究員）

（責任編輯：鄭東超）