鄧湘樹

【摘要】大型自然災(zāi)害發(fā)生后，及時(shí)準(zhǔn)確傳遞信息，對(duì)于進(jìn)行有序有效的災(zāi)害救助起著至關(guān)重要的作用。政府與非營利組織各自掌握著一部分信息，應(yīng)該進(jìn)行合作以更好地救災(zāi)。文章對(duì)大型自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中政府與非營利組織進(jìn)行信息合作的必要性、主要內(nèi)容和主要形式以及雙方在合作中的職能進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】大型自然災(zāi)害 政府 非營利組織 信息合作

中國是世界上遭受自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。①近年來，大型自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民的生活。尤其是2008年5月12日發(fā)生的四川汶川特大地震，更是新中國成立后最嚴(yán)重的一次地震。之后又發(fā)生了玉樹大地震、舟曲特大泥石流災(zāi)害、云南盈江地震、四川蘆山地震等大型自然災(zāi)害。

值得關(guān)注的是，過去很長期一段時(shí)間，政府幾乎是唯一的救災(zāi)主體。從2008年汶川大地震開始，非營利組織開始參與到大型自然災(zāi)害的救助中。在非營利組織參與救災(zāi)的過程中，一個(gè)不可避免的問題就是與政府進(jìn)行合作和配合，而其首要前提就是雙方的信息合作，有助于非營利組織能夠更好地參與到災(zāi)害救助中。

政府與非營利組織信息合作的必要性

大型自然災(zāi)害發(fā)生后，要實(shí)施有序有效有力的救助，全面準(zhǔn)確地掌握災(zāi)害信息是前提。但是，大型自然災(zāi)害因其巨大的破壞性、突發(fā)性等特點(diǎn)，也會(huì)對(duì)信息的有效傳遞造成影響。一是地震對(duì)于通訊及其他常規(guī)聯(lián)絡(luò)方式的破壞非常嚴(yán)重。例如，在5·12汶川地震發(fā)生后的一段時(shí)間內(nèi)，傳統(tǒng)的有線電話和無線網(wǎng)絡(luò)均遭到了毀滅性的破壞。當(dāng)大型自然災(zāi)害發(fā)生后，往往不能通過常規(guī)的途徑將信息傳遞出去，致使政府、非營利組織和災(zāi)區(qū)群眾對(duì)受災(zāi)的狀況都無法獲得完整的資訊。在這種情況下，無論是政府還是非營利組織，當(dāng)他們試圖展開救災(zāi)工作時(shí)都可能帶有一定的盲目性。②二是大型自然災(zāi)害發(fā)生后的一段時(shí)間內(nèi)，會(huì)出現(xiàn)巨大的“信息流”，傳統(tǒng)的信息處理機(jī)構(gòu)往往不能有效處理這些信息，造成信息的丟失或失效。三是大量失真的、無效的甚至是有害的信息會(huì)產(chǎn)生，比如地震后各種各樣的謠言，這些錯(cuò)誤信息的傳播速度有時(shí)候會(huì)通過非正式的渠道以異常迅猛的速度傳播。

由上可知，盡管信息不對(duì)稱在生活中是一種常態(tài)現(xiàn)象，但是，這種現(xiàn)象在災(zāi)難來臨之時(shí)變現(xiàn)尤為突出。調(diào)查顯示，有71.5%的民眾認(rèn)為建立綜合信息平臺(tái)對(duì)災(zāi)害救援和災(zāi)后重建工作具有非常重要的意義。③災(zāi)害發(fā)生后，政府掌握絕大部分信息，可以為非營利組織參與救災(zāi)提供引導(dǎo)，避免其無序救災(zāi)。而非營利組織也掌握一部分信息，可以為政府掌握的信息提供補(bǔ)充。因此，當(dāng)大型自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府與非營利組織之間可以在信息方面進(jìn)行合作。

政府與非營利組織信息合作的主要內(nèi)容

加強(qiáng)信息交流，保證信息暢通。當(dāng)大型自然災(zāi)害發(fā)生后，信息的及時(shí)、準(zhǔn)確送達(dá)，對(duì)于挽救災(zāi)區(qū)民眾生命、挽回國家及民眾財(cái)產(chǎn)損失有著至關(guān)重要的作用。

因此，政府和非營利組織信息合作的首要內(nèi)容便是要加強(qiáng)信息交流，保證信息暢通。首先，必須確保以政府為主導(dǎo)的正式的、常規(guī)的信息交流和發(fā)布平臺(tái)或系統(tǒng)能夠盡快運(yùn)轉(zhuǎn)，并將所有災(zāi)情信息與社會(huì)力量分享。在5·12汶川地震發(fā)生后，政府快速反應(yīng)，及時(shí)公開信息，包括快速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，迅速啟動(dòng)信息發(fā)布機(jī)制、保障民眾知情權(quán)，及時(shí)發(fā)布信息阻斷留言傳播，穩(wěn)定民心。并通過全方位立體的信息披露，借助電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體力量，形成良好互動(dòng)的應(yīng)急傳播機(jī)制。其次，政府和非政府組織必須建立起共享的信息管理機(jī)構(gòu)，能夠較為迅速、高效的處理各方的需求和援助信息。最后，政府應(yīng)該允許社會(huì)力量尤其是非營利組織建立自身的信息分享和發(fā)布平臺(tái)，并對(duì)這些信息進(jìn)行有效的收集和管理。

挖掘?yàn)?zāi)區(qū)需求，促進(jìn)供需匹配。大型自然災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)區(qū)的需求往往呈現(xiàn)不同程度和不同類型的特點(diǎn)。在不同的時(shí)間，災(zāi)區(qū)的需求完全不同，緊急救援階段往往需要的是食物、飲水、帳篷、藥品等急救物資，安置階段一般需要的是固定住所、文化娛樂生活、心理安撫等內(nèi)容，災(zāi)后重建階段則需要就業(yè)指導(dǎo)、社區(qū)發(fā)展、生計(jì)重建等方面的支持，這些需求必須在不同的階段給予滿足，否則可能出現(xiàn)災(zāi)民或社會(huì)創(chuàng)傷。

從需求的角度來說，政府雖然掌握絕大多數(shù)的信息和資源，但是仍然會(huì)存在信息遺漏、信息混亂以及信息失真的情況，因此，政府必須積極發(fā)揮社會(huì)力量的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)量優(yōu)勢，盡量確保信息的準(zhǔn)確和及時(shí)，而非營利組織由于其天然的“民間”屬性，使得其可以通過許多非正式渠道獲得相應(yīng)的信息，同時(shí)可以關(guān)注到許多政府往往忽略的需求信息。從供給的角度來看，政府提供的救助服務(wù)通常是粗放型的、一刀切的以及基本型的，而災(zāi)區(qū)民眾的需求則是多樣化的，有些甚至需要個(gè)性化的救助和服務(wù)，因此，政府需要社會(huì)力量的有效參與，就必須將相應(yīng)的信息與社會(huì)力量特別是其中更加專業(yè)化和規(guī)范化的非營利組織共享。

因此，政府和非政府組織在信息合作中應(yīng)該充分利用各自的優(yōu)勢，挖掘?yàn)?zāi)區(qū)需求，促進(jìn)供需匹配。汶川地震后，四川省綿竹市成立的“社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)”就作為政府與非政府組織信息合作的典型，在匹配需求與供給方面收到了較好的成效。2008年度，綿竹社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)共在相關(guān)的網(wǎng)站上發(fā)布需求信息（含轉(zhuǎn)載信息）超過103條，通過走訪群眾，挖掘出許多未被關(guān)注的需求，并按需為綿竹災(zāi)區(qū)募捐、協(xié)調(diào)和匹配了價(jià)值9400多萬元的各類物資，協(xié)調(diào)和服務(wù)在綿社會(huì)組織40多家，組織協(xié)調(diào)各類公益慈善項(xiàng)目和活動(dòng)近百項(xiàng)，為綿竹的抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建工作做出了較大的貢獻(xiàn)。④

增強(qiáng)信息監(jiān)督管理，提升社會(huì)公信力。5·12汶川地震發(fā)生后，社會(huì)大眾一方面對(duì)于災(zāi)區(qū)災(zāi)情及災(zāi)后重建進(jìn)展有迫切的知曉欲望，另一方面也對(duì)大量的社會(huì)捐贈(zèng)持高度關(guān)注態(tài)度，無論哪一方面，如果出現(xiàn)信息不及時(shí)或者信息失真的情況都會(huì)造成極大的社會(huì)影響。因此，政府和非政府組織信息合作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容即是加強(qiáng)信息監(jiān)督管理，通過及時(shí)、公開、透明、權(quán)威的信息發(fā)布，可以極大的提升各自的社會(huì)公信力，從而有效的阻止無效的、甚至是有害的信息，促進(jìn)緊急救援和災(zāi)后重建工作的有序開展。endprint

政府與非營利組織信息合作的主要形式

“交流式”信息合作?！敖涣魇健毙畔⒑献魇钦头菭I利組織在5·12汶川地震后最普遍的信息合作模式，這一模式不具有制度性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，但在我國尚未建立起較完善的非營利組織參與災(zāi)害管理的體系中，不失為一種解決問題的有效方法。無論是在震后初期的緊急救援階段，還是在災(zāi)后重建階段，這一合作形式都發(fā)揮了重要的作用。

一是非正式的“交流”合作，這一交流形式在各個(gè)階段和各種場合都存在。盡管中央和地方政府考慮到非營利組織的民間性和不規(guī)范性，并未完全放開其進(jìn)入災(zāi)區(qū)服務(wù)，但是由于其掌握有大量的社會(huì)資源，因此，這種“非正式”的信息交流成為了解決這一問題的辦法。

二是較為正式的“交流”合作，例如，在災(zāi)后重建階段，中央通過對(duì)口援建的決定，安排東中部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份分別對(duì)口援建一個(gè)重災(zāi)區(qū)，上海市對(duì)口援建都江堰市，廣東省對(duì)口援建汶川縣等，在國內(nèi)來說，無論是發(fā)展的政策環(huán)境還是社會(huì)支持力量都相對(duì)不錯(cuò)。上海市和廣東省在進(jìn)行支持兩個(gè)重災(zāi)區(qū)硬件重建的同時(shí)，也積極引入非營利組織幫助災(zāi)區(qū)進(jìn)行軟體重建，在這一過程中，由于有“援建”的特殊身份，許多非營利組織和當(dāng)?shù)卣M(jìn)行卓有成效的正式的“信息交流”，并通過自身進(jìn)入災(zāi)區(qū)服務(wù)或引領(lǐng)更多社會(huì)資源進(jìn)入的方式，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的重建和發(fā)展。

“研討式”信息合作?！把杏懯健毙畔⒑献髦饕侵傅胤秸头菭I利組織通過舉辦研討會(huì)、論壇等方式，邀請(qǐng)各方力量就災(zāi)后重建相關(guān)主題進(jìn)行研究，并進(jìn)行廣泛的信息交流的模式。例如，2009年12月4日，為支持災(zāi)區(qū)的綜合重建與可持續(xù)發(fā)展，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，國家減災(zāi)中心、中民慈善捐助信息中心、四川省民政廳與四川省彭州市人民政府聯(lián)合召開了“5·12災(zāi)后社區(qū)綜合重建與防災(zāi)減災(zāi)”研討會(huì)。

通過“研討式”信息合作，政府可以把相關(guān)的需求擺在“明面上”，向社會(huì)力量提出支持需求，非營利組織也能通過充分的研討展現(xiàn)自身實(shí)力和價(jià)值，合作或參與各方不僅能充分實(shí)現(xiàn)信息的共享，還能救相關(guān)問題達(dá)成共識(shí)，為更深入和廣泛的合作奠定基礎(chǔ)。

“平臺(tái)式”信息合作。在5·12汶川地震后政府與非營利組織的合作中，“平臺(tái)式”信息合作是合作時(shí)間最為持久、成效最為顯著、社會(huì)影響最大的一類。所謂“平臺(tái)式”即指合作各方通過一定的程序建立起正式的、公開的信息合作平臺(tái)，并通過這一平臺(tái)廣泛收集災(zāi)區(qū)信息并對(duì)社會(huì)發(fā)布。汶川地震后，綿竹市“遵道志愿者聯(lián)盟”和“社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)”就屬于此類合作的典型代表。⑤

在這種合作模式下，政府、非營利組織和社會(huì)之間的信息交流達(dá)到了較好的效果。其特點(diǎn)體現(xiàn)在：一是具備合法性，平臺(tái)的成立首要就是通過地方政府的認(rèn)可，而且往往會(huì)通過政策文件的頒布或命令的簽署予以承認(rèn)，因此，各方通過此平臺(tái)發(fā)布和收集信息就具備了一定的合法性，至少在地方政府的行政范圍內(nèi)具有合法性。二是具備一定的公信力，因此相關(guān)信息的發(fā)布和收集會(huì)取得受益群體和社會(huì)力量的認(rèn)同。三是具有可持續(xù)性，政府和非營利組織往往都會(huì)通過硬件支持、人員安排、資金支持和政策保障等幾個(gè)方面保證平臺(tái)運(yùn)作的持久化。四是信息溝通和發(fā)布成效較顯著，在上一節(jié)對(duì)于“綿竹社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)”的相關(guān)數(shù)據(jù)描述已經(jīng)證明了這一點(diǎn)，當(dāng)然也體現(xiàn)在信息可以通過更為通暢的渠道進(jìn)行溝通和發(fā)布上面。

政府與非營利組織在信息合作中的主要職能

通過上述分析，我們可以清楚地認(rèn)識(shí)到，政府和非營利組織在信息的及時(shí)收集、溝通、發(fā)布和共享這其中都發(fā)揮著不可或缺的作用?？傮w來看，政府應(yīng)該是主導(dǎo)、是核心、是正式信息的收集者和發(fā)布者，非營利組織應(yīng)該是輔助、是補(bǔ)充、是有針對(duì)和個(gè)性化信息的收集者和發(fā)布者。

政府在信息合作中的主要職能。第一，提供合作的政策保障。從5·12汶川地震的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)來看，政府和非營利組織的良好合作必須建立在政府對(duì)非營利組織的接納和信任的基礎(chǔ)上。這種接納和信任，有些時(shí)候是基于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志或者個(gè)人“覺悟”，但更多的應(yīng)該建立在政策保障的基礎(chǔ)之上。以四川綿竹市的情況為例，綿竹市政府最終通過頒發(fā)文件的方式認(rèn)可了友成基金會(huì)與綿竹市政府合作的“合法”身份。從宏觀上來看，國務(wù)院發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》中提出的“政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合”是當(dāng)時(shí)基本的指導(dǎo)思想，但當(dāng)時(shí)大多數(shù)地方政府和非營利組織的合作只是臨時(shí)性、階段性的來開展。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)從災(zāi)害管理體制的角度進(jìn)行制度性完善，將非營利組織納入以政府為主導(dǎo)的災(zāi)害管理體系中，并作為其中信息收集、管理和發(fā)布的重要一環(huán)來對(duì)待。

第二，發(fā)布有效的災(zāi)區(qū)信息。政府掌握了數(shù)量最多、范圍最廣的信息收集渠道，能隨時(shí)掌握第一手信息，在雙方的信息合作中應(yīng)該處于主體地位。一方面，政府必須要充分利用非營利組織可以提供個(gè)性化、有針對(duì)性服務(wù)的特點(diǎn)，及時(shí)向其提供有效的災(zāi)區(qū)需求信息，并促成其為災(zāi)區(qū)居民提供服務(wù)。如果政府不能將其掌握的信息準(zhǔn)確及時(shí)地傳遞給非營利組織，它們就無法合理分配物資，不能將物資送到最需要的災(zāi)民手中，甚至?xí)斐少Y源過度使用或浪費(fèi)。另一方面，政府也應(yīng)當(dāng)在合作中肩負(fù)起向社會(huì)大眾提供官方權(quán)威信息的職責(zé)，甚至非營利組織的相關(guān)信息也可以由政府的相關(guān)平臺(tái)來進(jìn)行發(fā)布，從而確保社會(huì)大眾對(duì)信息的認(rèn)可。

第三，加強(qiáng)信息的監(jiān)管。政府在和非營利組織合作中必須要承擔(dān)起信息監(jiān)管的職責(zé)。一方面，非營利組織因其民間性的特點(diǎn)，存在一定的不規(guī)范性、不系統(tǒng)性，其提供的信息可能存在虛假性以及不確定性，需要政府依靠其傳統(tǒng)的信息收集系統(tǒng)進(jìn)行核實(shí)和確認(rèn)。另一方面，由于大型自然災(zāi)害發(fā)生后信息的傳播必然存在一定的阻礙，各種失真的信息對(duì)于決策和社會(huì)將帶來巨大的影響，政府必須承擔(dān)相應(yīng)的信息監(jiān)督的職責(zé)。

非營利組織在信息合作中的主要職能。第一，充分發(fā)掘?yàn)?zāi)區(qū)的個(gè)性化信息。非營利組織要充分利用自身志愿性、多元化、社會(huì)化的特點(diǎn)，廣泛立足于災(zāi)區(qū)的實(shí)際情況，充分發(fā)掘?yàn)?zāi)區(qū)的“個(gè)性化”的信息。這里所指的“個(gè)性化”信息指的是相對(duì)于常規(guī)的政府體系收集的一般性信息而言，這些“個(gè)性化”的信息往往會(huì)被常規(guī)的信息收集系統(tǒng)所忽視。

第二，有效管理社會(huì)支持信息。5·12汶川地震發(fā)生后，掀起了一股民間捐贈(zèng)的熱潮。在這些捐贈(zèng)中，有直接的款項(xiàng)捐贈(zèng)，也有物資捐助，還有人力支持和技術(shù)支持等。在這些捐贈(zèng)中，有的是通過官方系統(tǒng)進(jìn)行捐贈(zèng)，有的是社會(huì)力量直接進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行救助或服務(wù)，還有絕大部分是通過非營利組織或政府與非營利組織合作的平臺(tái)對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行愛心的奉獻(xiàn)。這些社會(huì)愛心捐贈(zèng)必須依靠非營利組織的有效管理，才能實(shí)現(xiàn)其捐助意義和目的。非營利組織必須要加強(qiáng)自身的透明度、效率性，并逐步完善各種信息化管理系統(tǒng)，以更科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度來管理各種社會(huì)支持信息。

第三，積極發(fā)揮信息監(jiān)督的作用。非營利組織應(yīng)該充分發(fā)揮其社會(huì)化特性，積極承擔(dān)“信息監(jiān)督員”的角色。一是要對(duì)官方系統(tǒng)收集和發(fā)布的信息進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步確立相關(guān)信息的可靠性，提升官方系統(tǒng)的公信力。二是要對(duì)大量社會(huì)媒體的信息進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)助政府進(jìn)行信息識(shí)別和管理，幫助維護(hù)災(zāi)后社會(huì)和信息秩序的穩(wěn)定。三是要對(duì)非營利組織行業(yè)內(nèi)部的各種捐贈(zèng)信息、需求信息進(jìn)行監(jiān)督，確保專款專用，也能夠進(jìn)一步提升非營利組織的社會(huì)公信力。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)工作發(fā)展研究中心副教授；本文系2010年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“大型自然災(zāi)害狀態(tài)下政府與社會(huì)組織合作關(guān)系研究—以汶川大地震為例”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：10YJC810007）

【注釋】

①民政部減災(zāi)司：“減災(zāi)救災(zāi)30年”，《中國減災(zāi)》，2008年第12期。

②蕭延中，談火生，唐海華，楊占國：《多難興邦—汶川地震見證中國公民社會(huì)的成長》，北京大學(xué)出版社，2009年，第153頁。

③清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室：“NGO參與災(zāi)后重建形式與傳播效果調(diào)查報(bào)告”，http：//www.nppcn.com/blog/./userdata/1/1734/3/17341217936114。

④邊慧敏等：《災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的社會(huì)管理創(chuàng)新—綿竹市災(zāi)后援助社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)項(xiàng)目的探索》，北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2011年。

責(zé)編/張蕾endprint