徐信貴

〔摘要〕 近年來，食品安全問題困擾著中華大地，其中的重要原因之一是食品安全監(jiān)管存在問題，“一把手”影響下的“權責一致”處于困境，縱向分權有時導致“權責失衡”， 橫向職責分工不合理形成權責碎片化， “行政自由決定”下出現(xiàn)權力“打醬油”現(xiàn)象。“權力至上”的文化基因、“有權無責”的立法隱患以及權力運行的“問責漏洞”造就了監(jiān)管權力與監(jiān)管責任之間的分離?？赏ㄟ^官德塑造、立法構造以及問責完善等方式實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的“權責一體化”。

〔關鍵詞〕 食品安全監(jiān)管，權責問題，權責一致，行政問責

困擾中華大地的食品安全問題既是生產經營者的道德問題，亦是“權責”問題。在服務行政的社會背景下，任何食品安全事件均是行政權力失職的附帶后果，而食品安全事件頻繁發(fā)生所凸顯的正是監(jiān)管中的權責兩相背離、失衡、碎片化及“打醬油”等問題。從2008年的“毒奶粉事件”到2012年的山東“速成雞”事件，權力與責任這對“夫妻”似乎總處于“感情破裂”的狀態(tài)。若不能對其進行有效矯正，食品安全問題就無法得到真正解決。

一、食品安全監(jiān)管中存在的權責問題

“權責一致”通俗表述就是每個人都應該為自己的行為負責。馬克思曾說過：“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域?！?〔1 〕 （P16-17 ）法律責任分配的事實依據(jù)即是人的行為，當然這是理論層面或理想狀態(tài)。實踐中的“有權無責”和“有責無權”現(xiàn)象卻是管理學中的一個永恒話題。這種現(xiàn)象亦廣泛存在于食品安全的監(jiān)管工作之中。

（一）“一把手”影響下“權責一致”的困境。雖然一把手“五個不直接分管”（ 不直接分管人事、財務、工程項目建設、物資采購、行政審批等五項工作）漸成趨勢，但在實際工作中，一把手仍處于核心地位，“一把手說了算”的情況并未發(fā)生根本性改變。公務員“忠于職守，勤勉盡責，服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令”的基本義務逐漸演變成“為領導服務”，“一把手依賴癥”日益突出?！耙话咽忠蕾嚢Y”使得原有的權責機制變得日益模糊，影響政府部門提供社會管理和公共服務的能力。在食品安全監(jiān)管的實踐中，“權責”在“一把手”的影響下會出現(xiàn)權責分離的狀態(tài)。根據(jù)我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管機制，有關食品安全的行政決策通常是由“一把手”決定，但根據(jù)我國《食品安全法》的規(guī)定，違法決策的責任最終會在分管領導身上?！妒称钒踩ā返?5條規(guī)定：違反本法規(guī)定，縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。這種權責失衡狀態(tài)在一定程度上影響了食品安全監(jiān)管的實際效果。

（二）縱向分權的“權責失衡”。“權力理性”會使食品安全監(jiān)督管理權力的縱向體系出現(xiàn)事實上的失衡狀態(tài)。根據(jù)《食品安全法》第4、5條規(guī)定，我國在食品安全監(jiān)管方面已經形成了在中央以國務院衛(wèi)生行政部門主導的，在地方以各級人民政府為主軸的“央地共治”的多層級監(jiān)管體系。不僅省級人民政府、地市級人民政府、縣級人民政府具有食品安全監(jiān)督職權，而且各級人民政府的有關部門亦要在各自職責范圍內負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。食品安全監(jiān)督管理權力的縱向分配在提高食品安全監(jiān)督管理密度的同時，亦可能形成權責的“事實上失衡”狀態(tài)。在食品安全監(jiān)督管理的縱向權力體系中，食品安全監(jiān)督管理活動的開展亦會受到“權力理性”的制約。權力的擁有者在“理性經濟人”的影響下必然追求自身利益的最大化，最終可能會形成一種上下級部門想方設法“避責”的狀態(tài)。例如，有些上級部門為了規(guī)避責任會把食品安全監(jiān)督管理的“重要職責”轉托至下級部門，而下級部門則會“見招拆招”，極盡“請示報告”之能事，事事都征詢上級部門的意見，以消極履職的方式推諉食品安全監(jiān)督管理責任。

（三）橫向分工的權責碎片化。權力主體的多元化會造成權責的碎片化問題。橫向職責分工不合理，會形成“有事不管，有利爭管”的權責真空局面?！笆称钒踩卫淼摹槠乾F(xiàn)代公共事務治理中具有一定普遍性的問題，這一問題是21世紀公共事務治理中遭遇的一種普遍性困境”?！? 〕根據(jù)我國《食品安全法》第5條的規(guī)定，食品安全監(jiān)督管理職責分屬于衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門。“現(xiàn)有監(jiān)管體系為產業(yè)、質量、衛(wèi)生、商業(yè)等多個部門所分割，形成了同一種食品，同一環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能為多個監(jiān)管機構所分割，但部門間責任又劃分不清?！?〔3 〕 雖然2013年通過國務院大部制改革組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，在形式上結束了“多部門分段綜合管理模式”，實現(xiàn)從田間地頭到百姓餐桌的一條線管理，但是衛(wèi)生防疫部門、農業(yè)部門、工商部門、城市管理部門仍然對食品的生產、運輸、銷售活動具有行政管理權，實踐中食品安全監(jiān)管權責邊界的交錯、交叉和相互擠占現(xiàn)象仍然不同程度地存在，監(jiān)管盲點并未完全清除，例如農貿市場中家禽家畜幼崽、自產雞鴨鵝蛋、菜籽幼苗等商品是交叉監(jiān)管下的盲區(qū)，一旦出現(xiàn)問題，如何確定責任則變得異常困難。

（四）“行政自由決定”下的權力“打醬油”現(xiàn)象。雖然《食品安全法》明確規(guī)定：“縣級以上農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。食品安全監(jiān)督管理部門公布信息，應當做到準確、及時、客觀”，但行政機關在具體決策中存有自由活動的空間?！靶姓杂蓻Q定”一方面源于立法機關的授權，即行政裁量權，“行政經法律之授權，于法律之構成要件實現(xiàn)時，得決定是否使有關法律效果發(fā)生，或選擇發(fā)生何種法律效果”；〔4 〕 （P177 ）另一方面源于“風險”、“初級”、“較高程度”、“專家”等模糊性概念的解釋適用權。在食品安全監(jiān)管中，“行政自由決定”的存在可能會誘發(fā)權力“打醬油”（網絡語言：不管事）現(xiàn)象。特別是在食品安全的信息公開工作中，行政機關可能會出現(xiàn)“選擇性失明”，對風險“視而不見”，隱匿或延遲發(fā)布關系社會大眾食品安全的信息。從某種意義上說，食品安全事件所造成的惡性后果與“行政自由決定”下的權力“打醬油”之間存在因果關系。

二、存在權責問題的原因

生產經營者的逐利性是食品安全問題的內生性因素，食品安全監(jiān)管中的權責問題則是食品安全問題的外生性因素。在現(xiàn)代法治社會，行政機關的權力與職責是緊密相連、密不可分的。食品安全監(jiān)管領域中的權責問題源于我國的傳統(tǒng)政治文化基因。食品安全監(jiān)管的立法缺陷和問責漏洞是導致權責問題的直接原因。

（一）“權力至上”的文化基因。權力運行與社會政治文化之間存在一種內在關聯(lián)關系，權力的實際使用狀況會促進某種社會政治文化的形成，而權力的運行又必然會受到特定國家和地區(qū)的社會政治文化的影響。傳統(tǒng)東亞社會的封建專制文化孕育了“權力至上”的文化基因。“權力本位”的社會傳統(tǒng)和權力“逃避責任”的習性決定了責任不是權力的“對手”。當“責任”與“權力”兩相沖突時，責任往往要敗下陣來。當然，在現(xiàn)代社會，“權力也會作惡”已經成為一種社會共識，但由于“權力至上”的“余威”尚存，食品安全監(jiān)管過程中權力與責任亦不可避免會出現(xiàn)兩相分離的情形。這突出表現(xiàn)在以下三個方面：一是食品安全監(jiān)管對上不對下。監(jiān)管部門在獲取食品安全風險信息后，在第一時間內并不是告知社會大眾，而是及時上報其上級部門。有的地方政府甚至為了保護地方政績和局部利益，置國家和人民的利益于不顧，阻撓食品安全風險信息的發(fā)布，三鹿毒奶粉事件就是一個典型案例。在法院的審理中，三鹿集團的管理人員承認公司最早接收到投訴的時間是在2007年底?！? 〕但在2008年9月之前，政府部門對奶粉問題并未向社會發(fā)布任何警示信息，直到2008年9月11日衛(wèi)生部才表示：高度懷疑石家莊三鹿集團股份有限公司生產的三鹿牌嬰幼兒奶粉受到三聚氰胺的污染?！? 〕二是食品安全監(jiān)管過分強化行政管理色彩，社會參與不足，民眾很難真正參與到食品安全的立法、執(zhí)法和司法工作中。在食品安全的立法中，民眾的話語權不充分；在執(zhí)法工作中，許多地方尚未建立食品安全協(xié)管員制度，在有協(xié)管隊伍的地方，協(xié)管員的選取工作不夠透明；在行政問責程序中，社會大眾不是問責的啟動主體。食品安全監(jiān)管的社會參與不足會誘發(fā)權責分離現(xiàn)象，即讓社會大眾為公權力部門的食品安全決策失誤埋單。三是權力至上的濫權現(xiàn)象。一些生產經營者千方百計地與食品監(jiān)管者形成利益同盟，共同謀取非法利益；而一些食品監(jiān)管者為了利益則放棄監(jiān)管責任。此外，一些地方政府為了增加稅收和罰款，濫用權力，采取“放水養(yǎng)魚”或選擇性執(zhí)法的方式，姑息縱容食品安全違法行為。

（二）“有權無責”的立法隱患。“有職必有責、權責相統(tǒng)一”的原則雖然一直被強調，但該原則在一些立法中并沒有得到全面地“貫徹”，在食品安全監(jiān)管的問題上存在“有權無責”的立法隱患。一方面我國的《行政訴訟法》以及《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確規(guī)定：行政事實行為不屬于行政訴訟的受案范圍。換言之，行政事實行為不具有可訴性。在食品安全監(jiān)管中，食品安全風險警示行為通常被視為行政事實行為。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，對于行政機關的風險警示不作為以及風險警示侵權行為，行政相對人無法通過行政訴訟獲得相應救濟。另一方面，我國的立法中還存在法律規(guī)定不夠明確清晰的問題，特別是食品安全立法中的“不確定性法律概念”大量存在，例如，“《食品安全法》多用‘可能一詞描述風險難以確定的狀態(tài)，共有八條使用了‘可能一詞，與該法配套的《食品安全法實施條例》有七條使用了‘可能一詞”，〔7 〕這就為“有權無責”問題埋下了立法隱患，為行政機關逃避責任創(chuàng)造了條件。

（三）“權力運行”的問責漏洞。行政問責是實現(xiàn)權責統(tǒng)一的制度性保障。作為一種內部監(jiān)督與責任追究制度，食品安全的行政問責制度還存在一些漏洞。一是“問下不問上”。目前，行政機關內部的上級對下級的“同體問責”仍然是食品安全行政問責的主流形式。發(fā)生食品安全事件后，被問責的對象通常是地方領導或下級單位的人員，而履行食品安全監(jiān)管職責的中央部門或上級單位很少出現(xiàn)被問責的情況。二是 “問錯不問不作為”。食品安全行政問責主要是針對濫用職權和違法行政的行為，食品安全監(jiān)管中的行政不作為或行政怠惰往往不在問責的范圍之內。三是“問大不問小”。食品安全行政問責往往針對重大食品安全事件，對于小規(guī)模的食品安全事件缺少問責監(jiān)督環(huán)節(jié)。這導致監(jiān)管部門對小規(guī)模的食品安全事件極不重視。實踐中，食品安全監(jiān)管部門的工作人員以“麻木作答”的方式敷衍小餐飲食品安全投訴者。四是“問而不責”。重大食品安全事故發(fā)生后，所問之“責”與行政決策失誤所造成的嚴重后果不相稱。有的食品安全行政問責甚至異化成了責任人員的“帶薪休假”，“高度問責，低調復出”的現(xiàn)象仍然較為普遍存在。這些問責漏洞大大 弱化了行政問責的實際效果。

三、問題的化解方式

食品安全監(jiān)管部門依法實施行政管理，必須對自己的職權行為負責。如果食品安全監(jiān)管部門只行使職權而不承擔責任，那么食品安全監(jiān)管效果將無法得到保證，食品安全監(jiān)管機關不履行其法定職責或違法、不當行使其職權情況必然發(fā)生。為了避免和克服食品安全監(jiān)管中的權責兩相背離的現(xiàn)象，應通過官德塑造、立法構造以及問責完善等方式實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的“權責一體化”。

（一）權責統(tǒng)一的官德塑造。法律與道德作為兩種不同的社會規(guī)范體系共同構成了一個整體意義上的社會調控機制，成為維護社會秩序的基本力量。“權責統(tǒng)一”在形式上是一個法律問題，但在本質上是一個道德問題。從某種意義上說，“官德”建設是保障“權責統(tǒng)一”的關鍵。任何一部法律都不可避免地會存在漏洞，具有食品安全監(jiān)管權力的主要領導及工作人員如果內心沒有責任意識，沒有“服膺法治統(tǒng)治”的現(xiàn)代性官德，再完備、精致的立法規(guī)定也會被靈活規(guī)避或在事實上廢止。通過官德建設破解食品安全監(jiān)管中的“權責不一致”的難題，需要重點做好以下幾個方面的工作：一是創(chuàng)新干部教育培訓內容，開設“食品安全監(jiān)管權力與責任”專題，將建立權力與責任的辯證關系作為“官德”教育的核心內容，從而塑造食品安全監(jiān)管主體的責任意識；二是通過設置食品安全監(jiān)管的權責考評指標，探索具有可操作性的“食品安全監(jiān)管權責意識”的評議標準，并加強對考評結果的運用，將食品安全納入政績考核，實行重大食品安全事故“一票否決”制；三是加強道德自律機制建設，通過食品安全監(jiān)管的正反面案例宣傳，促進食品安全監(jiān)管部門工作人員形成對監(jiān)管權力的敬畏感，從而認真對待手中的權力，并將其化為沉甸甸的責任。

（二）權責相稱的立法構造?！傲⒎ㄊ欠ㄖ蔚那疤?，是用成文法形式來表現(xiàn)正義、理性或自然法精神，其基本意圖是謀求公共福利、保障人的天賦權利、為人們提供行為準則，抑制人類存在的自私、損人、殘暴、不正義，也抑制政府使其依法行使職權”?！? 〕 （P9 ） 立法是保證權責一致的首要法治環(huán)節(jié)。食品安全監(jiān)管中權責問題的出現(xiàn)是立法缺陷下的權力慣性使然。若要實現(xiàn)權責相稱，當前的立法工作必須回應先前立法規(guī)定中“有權無責”現(xiàn)象。立法消除“有權無責”的手段大致有兩種：一是在食品安全的實體法中合理分配各監(jiān)督主體的權力，提高權責的清晰度；法律條款中涉及權責的部分盡可能地避免模糊性概念的出現(xiàn)，從而在立法中確保讓“權力清單”為“責任清單”埋單。二是通過程序立法工作促進食品安全監(jiān)督主體的權責相稱。擴大行政訴訟受案范圍，將食品安全監(jiān)管中的抽象行政行為以及行政事實行為納入司法審查的范圍；同時，合理設置食品安全監(jiān)管中公眾的事前參與、執(zhí)法參與和事后監(jiān)督程序。在立法環(huán)節(jié)，通過聽證會、座談會、咨詢會等方式吸納人民群眾對食品安全立法的意見和建議；在執(zhí)法過程中，建立公眾參與機制，通過隨機抽取方式，讓有意愿的公眾代表參與食品安全執(zhí)法工作，從而預防食品安全監(jiān)管中的權力濫用、監(jiān)管不力以及權力“跑江湖 ”的“貓鼠同盟”現(xiàn)象；在事后監(jiān)督方面，通過建立健全食品安全社會監(jiān)督制度體系和司法監(jiān)督制度確保各食品安全監(jiān)管主體的事權分明、權責對稱以及全面履職。

（三）權責一致的問責倒逼。法治政府必然是一個責任型政府，從某種意義上說，權責的一致性有賴于責任機制的合理構造， 一個良好的問責機制會對“權責一致”形成倒逼效應，保證權力與責任“永結同心”。如前所述，我國的食品安全問責機制還存在一些問題。如果要全面釋放問責的倒逼威力，就必須從以下幾個方面完善食品安全行政問責機制：一是將食品安全監(jiān)管責任問責的“體內批評”的“單核”模式轉化為“體內批評與體外跟進相結合”的“雙核”模式，將人大、政協(xié)、新聞媒體以及普通公民納入問責主體的范圍。二是擴大食品安全監(jiān)管責任問責的范圍，合理構造問責中的“央地關系”，對上級單位以及中央職能部門的問責應常態(tài)化，使其所承擔的責任與其所掌握的權力相匹配。同時加大對食品安全監(jiān)管行政不作為、行政怠惰行為以及小規(guī)模的食品安全事件的問責力度，按照所造成的不良后果或社會影響，對食品安全監(jiān)管工作中的失職瀆職、慢作為、不作為等行為相關責任人問責。三是進一步明晰食品安全監(jiān)管的“責行”對應性關系。制定食品安全監(jiān)管責任問責的具體標準，引入第三方評價機制確定“大事小事”、“誰的責任”、“責任大小”，監(jiān)管責任追究實施倒推機制。從隱患或事故產生的環(huán)節(jié)追根溯源，相應追究食品農產品、食品生產、加工、流通、消費等相關監(jiān)管部門的責任；區(qū)分領導責任與直接責任，政府主要負責人、食品安全監(jiān)管職責部門主要負責人、分管負責人對本地、本部門食品安全工作分別承擔重要領導責任和主要領導責任，直接從事食品安全監(jiān)管的工作人員承擔直接責任。四是規(guī)范食品安全監(jiān)管責任問責官員的復出行為。細化食品安全問責官員復出的實體性條件，區(qū)分問責事由，對因官商共謀、能力欠缺、主觀故意、重大過失等原因而被問責的食品安全監(jiān)管機關的官員原則上不允許復出；規(guī)范問責官員的復出程序，增加食品安全監(jiān)管部門官員復出的公眾參與環(huán)節(jié)，邀請本地民眾對官員復出進行公開評議，同時對官員復出信息進行提前公示，對公示期內民眾意見較大的官員暫緩復出；嚴格食品安全問責官員復出的時間和任職事宜，例如在行政立法或黨內法規(guī)中明確規(guī)定：因重大食品安全事件而被問責的官員五年內不得重新?lián)闻c原職務性質類似、級別相當?shù)念I導職務。

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責任編輯 周 榮