韓琳

摘 要：解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題，是維護農(nóng)民權益、促進社會穩(wěn)定、推進全域城市化進程的現(xiàn)實需要。大連在推動被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障方面取得積極進展的同時，還存在許多需要進一步解決的問題。完善大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的對策主要包括：提高養(yǎng)老保障待遇水平，建立正常增長機制；優(yōu)化養(yǎng)老保障制度設計，提升統(tǒng)籌管理層次；創(chuàng)新養(yǎng)老基金管理方式，提高資金管理收益；提高養(yǎng)老保障賬戶收入，持續(xù)分享集體經(jīng)濟。

關鍵詞：被征地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；大連

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）19-0079-02

隨著大連市全域城市化的加快推進，城市發(fā)展空間由中心城區(qū)向全域拓展。在這一過程中，部分農(nóng)民承包的土地被征用于城市建設，失地農(nóng)民長期以來利用土地收益養(yǎng)老的功能受到了抑制。為了徹底解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，完善被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障制度成為一項亟待解決的重要民生任務。

一、大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

大連市于2006年下發(fā)了《關于貫徹落實<遼寧省被征地農(nóng)民社會保障暫行辦法>的通知》（大政辦發(fā)〔2006〕171號），要求各區(qū)市縣建立專門的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，實行資金由政府、集體和個人三方共擔，以待遇標準確定繳費數(shù)額，個人專戶與統(tǒng)籌賬戶、專項調(diào)劑相結合。其中，集體和個人繳費資金從土地補償費和安置補助費中一次性劃撥和抵扣，與其利息一起記入個人專戶資金；政府資金從土地出讓金凈收益中提取，與其利息和其他收入分別記入統(tǒng)籌賬戶資金和調(diào)劑資金。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇標準要求不低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準。目前大連市有10個涉農(nóng)地區(qū)全面開展了被征地農(nóng)民社會保障工作，截至2012年底，全市共有53 076人參保，征收保障資金22.71億元（不含保稅區(qū)、長興島），已支付保障資金7.30億元。

在全域城市化推進過程中，為進一步完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，大連市加快了實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度并軌的步伐，使被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障利益基本上得到了保障，對維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，但在實際操作中仍然存在一些亟待解決的問題。

二、大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

1.養(yǎng)老保障待遇水平低

大連市大部分涉農(nóng)土地征占地區(qū)所領取的被征地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平低。表現(xiàn)為：平均養(yǎng)老金月發(fā)放水平約589元（見表1），只比大連低保標準（月530元）高10%左右。與大連市城鎮(zhèn)居民年平均收入相比，大連市被征地農(nóng)民平均養(yǎng)老金水平占城鎮(zhèn)居民平均收入的比重約25.7%，與“?；尽钡哪繕耍ㄉ鐣B(yǎng)老保險待遇占居民社會平均收入比重應達到60%）相差一半多。雖然，被征地農(nóng)民從身份和生活方式上實現(xiàn)了“由農(nóng)入城”的轉(zhuǎn)變，但是社會養(yǎng)老保險待遇收入?yún)s并沒有與城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金水平拉齊。2012年大連市城鎮(zhèn)職工退休人員的月人均養(yǎng)老金為1 756元，分別是長興島、北三市和金州新區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老金的約4倍，是旅順、保稅區(qū)、花園口和高新園區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老金的約2倍。

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2.養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次低

大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金實行縣（市）級統(tǒng)籌管理，統(tǒng)籌層次偏低、統(tǒng)籌范圍過小，各統(tǒng)籌地區(qū)基金自行收繳支付，縣（市）間不能互相調(diào)劑資金，容易產(chǎn)生待遇水平不均衡的問題（見圖1）。目前大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平已經(jīng)拉開了低、中、高三個檔次。低檔次地區(qū)有長興島、北三市和金州新區(qū)，每人每月養(yǎng)老金300～400元左右；中等檔次地區(qū)有旅順和保稅區(qū)，每人每月養(yǎng)老金700～800元左右；高檔次地區(qū)有花園口和高新園區(qū)，每人每月養(yǎng)老金900～1 000元左右。此外，養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次低不利于形成養(yǎng)老金的規(guī)模投資基金，限制了養(yǎng)老基金的投融資渠道選擇，只能將養(yǎng)老基金存放在銀行財政專戶，帶來了養(yǎng)老基金保值增值難的新問題。

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3.養(yǎng)老保障資金管理方式單一

大連市對養(yǎng)老保障賬戶資金采取的是社會保障財政專戶記賬管理模式，實行專款專用的收支兩條線管理。雖然確保了賬戶資金安全，但由于管理方式單一，僅按銀行機構一年期存款利率記賬，養(yǎng)老保障資金的收益率較低，存在賬戶資金貶值的問題。根據(jù)中國人民銀行2012年7月公布的銀行機構一年期存款利率為3%，同年大連市居民消費價格總水平比上年同期上漲3.4%，養(yǎng)老保障賬戶資金貶值率為0.4%。從消費用途看，被征地農(nóng)民養(yǎng)老金主要用于食品支出等，2012年大連市食品價格水平比上年同期上漲5.3%，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金賬戶貶值程度更大，年貶值率為2.3%。

4.養(yǎng)老保障賬戶支付壓力大

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶資金主要從土地出讓金、土地補償費和安置補助費中一次性劃撥和抵扣，標準主要參照征地當時城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準和涉農(nóng)征地人口數(shù)量。實際支付中，被征地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇標準要與不斷上漲、動態(tài)變化的城鎮(zhèn)低保標準掛鉤，這樣就出現(xiàn)了養(yǎng)老保障賬戶收入增長跟不上養(yǎng)老金支出增長的財務壓力問題。養(yǎng)老保障賬戶支付壓力大，暴露了傳統(tǒng)征地城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)的弊端：一是養(yǎng)老保障賬戶收入沒有持續(xù)分享土地增值收益；二是養(yǎng)老保障賬戶收入沒有持續(xù)分享村級集體經(jīng)濟資產(chǎn)盤活收益。一次性土地征用補償及一次性劃撥被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶資金總有用盡的時候，為此，要積極探索新型城鎮(zhèn)化模式，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，提高養(yǎng)老保障賬戶可持續(xù)支付能力。

三、完善大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建議

1.提高養(yǎng)老保障待遇水平，建立正常增長機制

一是設立市級財政專項養(yǎng)老保障補助資金。市人社局和市財政局根據(jù)年齡達到60周歲的被征地農(nóng)民數(shù)量和人均養(yǎng)老金補助水平，核定專項補助資金總額，優(yōu)先用于增加長興島、北三市、金州、旅順的被征地農(nóng)民養(yǎng)老金，逐步縮小與保稅區(qū)、花園口、高新區(qū)等地區(qū)的差距，三年內(nèi)拉齊。

二是建立養(yǎng)老金正常增長機制。把被征地農(nóng)民養(yǎng)老金數(shù)額與城鄉(xiāng)居民人均收入、基本生活消費、預期壽命、財政收入等因素掛鉤，計算出年度養(yǎng)老金待遇調(diào)整系數(shù)，盡快縮小被征地農(nóng)民養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金水平之間的差距。具體計算方法為：“60歲以上城鄉(xiāng)居民人口期望余壽平均變動率、上年市財政收入平均增長率、上年城鄉(xiāng)居民平均收入增長率、上年城鄉(xiāng)居民基本生活消費與市財政收入的增長比”的連乘積。

三是實施被征地農(nóng)民養(yǎng)老金與城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金聯(lián)動。從性質(zhì)上看，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障是一種土地補償保障，不排斥享有城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的權利，對于非從業(yè)的被征地農(nóng)民應該在享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老金基礎上，同時享受城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金（每月150元）。

2.優(yōu)化養(yǎng)老保障制度設計，提升統(tǒng)籌管理層次

一是整合養(yǎng)老保障制度。市政府要盡快研究出臺《關于進一步做好被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作指導意見》，優(yōu)化養(yǎng)老保障制度設計，將大連市原被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險納入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一管理，不再建立單獨的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次隨城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度合并管理，直接提升為全市統(tǒng)一養(yǎng)老基金賬戶統(tǒng)籌。

二是做好統(tǒng)籌層次提升過程中新老制度銜接。已經(jīng)參加（包括已經(jīng)領?。┐筮B市原被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇的人員，原待遇繼續(xù)領取，籌資渠道和資金來源不變；同時可自愿按規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并享受相應待遇，兩種待遇合并發(fā)放。已經(jīng)參加但未領取大連市原被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇的人員，可自愿按自由職業(yè)者參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。經(jīng)核查，被征地農(nóng)民已參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的，政府補貼可支付給個人，用于補貼其繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。

3.創(chuàng)新養(yǎng)老基金管理方式，提高資金管理收益

一是要探索實施被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶資金的分類投資管理模式。將養(yǎng)老保障賬戶資金分成保底資金和投資資金，其中，將投資資金分成穩(wěn)健型投資資金和風險型投資資金。在進行分類投資時，要合理界定養(yǎng)老保障賬戶保底資金與投資資金的比例，為保證資金安全可先將養(yǎng)老保障賬戶投資資金的比例控制在40%以下，將投資資金中風險型投資的比例控制在30%以下。

二是采取多元化的養(yǎng)老保障賬戶資金投資渠道。將保底資金存入市級財政存款專戶，按銀行一年期利率獲取穩(wěn)定收益。將穩(wěn)健型投資資金的投資渠道控制在國債、銀行定期理財產(chǎn)品、福利彩票、基礎設施建設等具有穩(wěn)定性收益的經(jīng)濟領域。將風險投資資金投資于股票、保本基金、企業(yè)債券、私募股權投資基金等高回報率領域。

三是創(chuàng)新被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金投資方式。允許委托選擇具有良好資質(zhì)投資的專業(yè)公司進行投資，在選擇投資公司時要規(guī)定投資最低收益，將最低收益控制在不低于銀行存款一年期存款利率的標準。

四是建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險準備金制度。集體土地征為國有出讓的，按出讓收入10%的比例提取養(yǎng)老保險準備金。養(yǎng)老保險準備金納入市財政社會保險儲備金專戶，由市財政部門統(tǒng)一管理。

4.提高養(yǎng)老保障賬戶收入，持續(xù)分享集體經(jīng)濟

一是適當提高土地征收價格和土地征用補償水平，建立土地征用“政府、集體、開發(fā)商”三方協(xié)商談判機制，增強農(nóng)村集體對土地議價能力，適當提高土地出讓金、土地補償費和安置補助費，增加劃撥被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶的資金總額。

二是建立征用土地增值收益分享機制。以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟為抓手，探索實施新型就地城鎮(zhèn)化模式，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟以土地、勞務或資本等要素入股，以共同合作經(jīng)營的形式參與集體土地開發(fā)商的項目經(jīng)營活動，培育集體經(jīng)濟自主投資主體，盤活和壯大集體資產(chǎn)，提高集體經(jīng)濟持續(xù)分享土地增值收益能力。

三是實施集體土地股權量化權益證制度。開展村組集體清產(chǎn)（主要是土地）核資工作，對有經(jīng)營性資產(chǎn)的村組，要求將其量化到人，分配每個人集體土地股權量化權益證書。集體土地的經(jīng)營收益按股權量化證所屬紅利分配給個人，并計入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶。

參考文獻：

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