高業(yè)庭

摘要：阿瑟·奧肯的平等與效率協(xié)調(diào)思想主要體現(xiàn)在其對(duì)于平等與效率的關(guān)系以及平等與效率的抉擇的相關(guān)論述之中。我國(guó)自改革開放以來的歷次行政改革從堅(jiān)持效率優(yōu)先的價(jià)值取向轉(zhuǎn)向更加注重公平。借鑒奧肯的平等與效率協(xié)調(diào)思想，在我國(guó)行政改革價(jià)值變遷的過程中，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)效率與公平的關(guān)系，加大正義取向方面改革的力度，促進(jìn)機(jī)會(huì)平等的有效落實(shí)。

關(guān)鍵詞：行政改革；價(jià)值取向；平等與效率

阿瑟·奧肯在《平等與效率》一書中對(duì)平等與效率問題的論述是目前對(duì)平等與效率之間關(guān)系研究的較高成果。在書中，阿瑟·奧肯以超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域研究視角，借用“漏桶實(shí)驗(yàn)”分析平等與效率的關(guān)系，探討在決策過程中對(duì)平等與效率進(jìn)行抉擇的可能性。平等與效率的關(guān)系是現(xiàn)代社會(huì)所面臨的基本問題之一，改革開放以來，我國(guó)政府對(duì)于公平與效率的問題經(jīng)歷了一個(gè)曲折的抉擇過程。在我國(guó)歷次行政改革的進(jìn)程中，公平與效率更是一個(gè)重要問題。本文由此出發(fā)闡述對(duì)我國(guó)行政改革價(jià)值變遷的一些思考。

一、阿瑟·奧肯平等與效率思想簡(jiǎn)述

奧肯平等與效率協(xié)調(diào)思想具有重要的特點(diǎn)，奧肯在《平等與效率》將效率定義為以既定的投入獲取最大的產(chǎn)出。平等則是由權(quán)利平等、經(jīng)濟(jì)平等和機(jī)會(huì)均等所構(gòu)成。其中，權(quán)利平等是指涉及政治、法律、生存等基本權(quán)利的平等，經(jīng)濟(jì)平等主要是由收入平等構(gòu)成。此外，奧肯還分別對(duì)權(quán)利平等、收入平等、機(jī)會(huì)均等與效率的關(guān)系進(jìn)行了分析。奧肯認(rèn)為平等與效率的抉擇的實(shí)質(zhì)是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)平等的收入平等與效率的抉擇。社會(huì)在對(duì)效率的追求過程中，必然會(huì)導(dǎo)致各種不平等現(xiàn)象的產(chǎn)生。因而，社會(huì)面臨著在平等與效率之間進(jìn)行抉擇的困境。不同于羅爾斯堅(jiān)持平等優(yōu)先，以及弗里德曼堅(jiān)持效率優(yōu)先的觀點(diǎn)，奧肯認(rèn)為效率和平等是可以同時(shí)得到的，在一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)體中，平等也可以得到增進(jìn)。他認(rèn)為應(yīng)該在強(qiáng)調(diào)效率原則的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力取向、強(qiáng)調(diào)平等原則的倫理道德取向、注重機(jī)會(huì)均等幾乎不涉及收入平等的資本主義制度取向、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)情取向、追求公正的社會(huì)價(jià)值取向等的多元取向中尋求統(tǒng)一。對(duì)于如何在平等與效率之間進(jìn)行有效的抉擇，奧肯在《平等與效率》一書中指出“如果平等和效率雙方都有價(jià)值，而且其中一方對(duì)另一方?jīng)]有絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)，那么在它們沖突的方面，就應(yīng)該達(dá)成妥協(xié)。這時(shí)，為了效率就要犧牲某些平等，并且為了平等就要犧牲某些效率。”

二、我國(guó)行政改革價(jià)值取向的變遷

從1982年開始，我國(guó)中央政府著力推行的行政改革有六次：即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年的改革以及2008年的大部制改革。改革開放之初，我國(guó)行政改革以追求效率為主的價(jià)值取向。隨著改革的進(jìn)一步發(fā)展，公平問題被置于更重要的地位。

（一）以效率為主要取向的行政改革

效率是衡量組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵指標(biāo)，在我國(guó)行政改革過程中，效率始終是行政機(jī)關(guān)追求的基本價(jià)值取向。1982年的行政改革是為了克服我國(guó)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期存在的官僚主義作風(fēng)，適應(yīng)國(guó)家政治民主化的需求，因而在這一時(shí)期的改革中，行政改革的基本導(dǎo)向?yàn)樘岣咝姓省?988年的行政改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容，其目的在于有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理職能，提高行政效率，逐步適應(yīng)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)改革的需要。1993年的行政改革從行政體制層面來把握行政改革，按照“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”的要求進(jìn)行。

1982年、1988年以及1993年行政改革以效率為主要價(jià)值取向，這些改革的首要任務(wù)在于逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這一階段的行政改革在行政機(jī)構(gòu)不斷精簡(jiǎn)，又不斷膨脹的反復(fù)循環(huán)過程中進(jìn)行，行政改革的主要形式表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)。這與改革開放之初我國(guó)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的行政改革總體價(jià)值定位是相符合的。然而，以效率為主要價(jià)值取向的這一階段的行政改革并不意味著否認(rèn)這些行政改革包含一定程度上的以正義為取向的改革內(nèi)容，只是正義為取向的改革內(nèi)容相對(duì)于效率取向方面的改革而言，是淺層次的改革，并不構(gòu)成整個(gè)行政管理體制改革的主要價(jià)值取向。

（二）以公平為價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變

隨著行政改革的進(jìn)一步展開，公平價(jià)值在行政改革中開始日益受到重視，較為明顯的標(biāo)志為經(jīng)濟(jì)管理類的機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸減少，而社會(huì)事務(wù)類的機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增長(zhǎng)。1998年行政改革在強(qiáng)調(diào)效率的同時(shí)，開始重視公平，是價(jià)值取向調(diào)整的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是我國(guó)政府行政改革突破組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的局限，開始了結(jié)構(gòu)、功能并重的行政改革的標(biāo)志，我國(guó)以后的行政改革都沿著這一改革思路進(jìn)行展開。2003年的行政改革的公平訴求更加明顯。明確提出政府職能應(yīng)集中于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面，改革目標(biāo)是逐步形成“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。2008年在對(duì)大部制改革的探索是為政府強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能提供更好的組織保障，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要步驟。繼黨的十七大提出加快行政管理體制改革，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，建設(shè)服務(wù)型政府之后，十七屆二中全會(huì)進(jìn)一步提出，通過改革實(shí)現(xiàn)政府職能向維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向“規(guī)范有序、公開透明、便民高效”的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這使行政改革價(jià)值取向進(jìn)一步明晰化，意味著我國(guó)行政改革的價(jià)值取向從注重效率轉(zhuǎn)到注重公平上來，效率與公平兼顧將成為深化行政改革的一個(gè)基本的價(jià)值導(dǎo)向。

三、奧肯平等與效率協(xié)調(diào)思想對(duì)我國(guó)行政改革價(jià)值變遷的啟示

行政改革的有效實(shí)施依賴于行政價(jià)值觀的變化，在我國(guó)的行政改革過程中，結(jié)構(gòu)調(diào)整一直被置于重要的地位，而有關(guān)價(jià)值觀的革新卻十分滯后。行政價(jià)值觀從根本上影響著行政改革的進(jìn)程，為行政改革提供深層動(dòng)力。吸收、借鑒奧肯的平等與效率協(xié)調(diào)思想，有利于調(diào)整我國(guó)行政改革的價(jià)值取向。

（一）正確認(rèn)識(shí)效率與平等的關(guān)系

在我國(guó)行政改革價(jià)值變遷的過程中要正確處理效率與平等的關(guān)系。首先，我們要認(rèn)識(shí)到效率與平等關(guān)系的歷史相對(duì)性。在一般情況下，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整時(shí)，效率原則精選和那個(gè)會(huì)被置于突出地位。我國(guó)改革開放初期，行政改革的價(jià)值取向以效率為主導(dǎo)，“效率優(yōu)先，兼顧公平”口號(hào)的提出正說明了這一點(diǎn)。然而，當(dāng)一個(gè)社會(huì)雖然存在利益沖突，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)卻又未發(fā)生重大調(diào)整時(shí)，公平價(jià)值將會(huì)成為社會(huì)道德問題的中心。所以，隨著改革的深化，我國(guó)的行政改革的價(jià)值取向從注重效率轉(zhuǎn)到更加注重公平。其次，在我國(guó)行政改革的不同發(fā)展階段，效率和公平雖然分別得到了不同程度的強(qiáng)調(diào)，但縱觀整個(gè)行政改革的歷程，效率和公平都貫穿于整個(gè)過程當(dāng)中。奧肯認(rèn)為“如果平等和效率雙方都有價(jià)值，而且其中一方對(duì)另一方?jīng)]有絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)，那么在他們沖突的方面，就應(yīng)該達(dá)成妥協(xié)?！币獙⑿逝c公平統(tǒng)一起來，而不能顧此失彼，這與奧肯的既不應(yīng)該用效率取代平等，也不應(yīng)該以平等替代效率的觀點(diǎn)相一致。所以，在我國(guó)行政改革價(jià)值取向進(jìn)一步的變遷過程中，既要采取有效的措施推進(jìn)效率的提高，推動(dòng)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，也要營(yíng)造一個(gè)公平的社會(huì)環(huán)境，以維持社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）加大公平正義取向方面改革的力度

公平是現(xiàn)代民主社會(huì)公共行政的核心價(jià)值和本質(zhì)要求，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)而言，必須確立以公平為行政改革的主要價(jià)值取向。按照奧肯的權(quán)利平等理論，在社會(huì)和政治權(quán)利領(lǐng)域中，公民的政治權(quán)利、法律權(quán)利、公民權(quán)利、生存權(quán)利等基本權(quán)利的分配是廣泛的、平等的、無償?shù)模鐣?huì)至少在原則上把平等的優(yōu)先權(quán)置于經(jīng)濟(jì)效率之上。所以，作為政治權(quán)利領(lǐng)域的改革，我國(guó)行政改革價(jià)值變遷應(yīng)向著更加注重平等或公平轉(zhuǎn)變，切實(shí)加強(qiáng)公平正義取向方面改革的力度。首先，要建立健全公民廣泛參與的民主決策機(jī)制，解決政府公共政策代表少數(shù)人利益，忽視公共利益的問題。其次，要深化行政程序制度的改革，建立能夠有效保障行政實(shí)體正義的現(xiàn)代行政程序制度，解決政府決策行為和行政行為中的隨意性問題，有效界定政府自由裁量權(quán)的范圍。最后，要改革現(xiàn)行的公共財(cái)富分配體制，建立公開透明、公正合理的公共財(cái)富分配體制，解決公共資源配置、社會(huì)利益的再分配和公共服務(wù)安排中存在的不公平問題。

（三）促進(jìn)機(jī)會(huì)平等的有效落實(shí)

奧肯對(duì)于平等觀的重大貢獻(xiàn)在于突出了機(jī)會(huì)均等在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，在強(qiáng)調(diào)收入平等和效率兼顧的同時(shí)，將機(jī)會(huì)均等權(quán)置于所有平等權(quán)之上。目前，我國(guó)社會(huì)生活中的結(jié)果不公平是因?yàn)槠瘘c(diǎn)及過程的不公平，個(gè)人擁有的生產(chǎn)要素的數(shù)量與質(zhì)量不同以及使用生產(chǎn)要素的不同等因素所造成的。即奧肯所指出的機(jī)會(huì)不均等的起跑線是由天賦能力、家庭的不利地位以及其他許多尚未確定的因素決定的。根據(jù)奧肯的論述，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，可以對(duì)由經(jīng)濟(jì)不平等而反映的機(jī)會(huì)不平等加以修正，從而使得效率和平等的機(jī)會(huì)可以同時(shí)在市場(chǎng)中運(yùn)行。他提出的一系列糾正機(jī)會(huì)不平等的方法包括：國(guó)家增加教育經(jīng)費(fèi)、使高等教育為機(jī)會(huì)均等化服務(wù)、將大企業(yè)的股票分給工人、讓工人參與決定等，這些無疑對(duì)我國(guó)現(xiàn)行政策的制定有很大的借鑒作用。我國(guó)的行政改革在進(jìn)一步的發(fā)展過程中要為每個(gè)人創(chuàng)造平等的受教育的機(jī)會(huì)；完善勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造平等的就業(yè)機(jī)會(huì)；完善社會(huì)保障制度，營(yíng)造良好的社會(huì)保障環(huán)境。通過這些有利于同時(shí)增進(jìn)收入平等和效率兩方面的公共政策，可以減輕機(jī)會(huì)不平等，從而達(dá)到奧肯所說的社會(huì)更多地得到平等與效率，而不是犧牲一個(gè)獲取另一個(gè)。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）