唐善永，李 丹

(1.上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433;2.南京審計學(xué)院公共經(jīng)濟學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、前 言

在財政分權(quán)體制下，民族多樣化引發(fā)的民族矛盾會抑制公共產(chǎn)品供給、阻礙經(jīng)濟增長，甚至導(dǎo)致財政崩潰或國家分裂(Alesina，1999;Alesina and Ferrara，2005)［1］［2］。因此，財政分權(quán)體制下的多民族國家一般都實行針對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付政策，希望借此緩和民族矛盾。例如，加拿大、澳大利亞、德國和美國等OECD國家，通過撥款援助計劃或一般性財政轉(zhuǎn)移支付手段，照顧和扶持少數(shù)民族集中的地區(qū)(雷振揚、成艾華，2010)［3］。

新中國成立以來，國家一直對民族地區(qū)實施財政補貼，財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模越來越大，制度也越來越完善。特別是進入新世紀(jì)以來，國家對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加，2001年轉(zhuǎn)移支付總額為263.21億元，到2009年轉(zhuǎn)移支付總額達到了1722.93億元，年均增長率達到30%左右。

目前，盡管不少國家實施了民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付政策，但對這類政策實施效果的實證分析并不多，而轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政收入行為的研究，更是沒有學(xué)者進行分析，這導(dǎo)致相關(guān)政策的制定與實施得不到來自經(jīng)驗研究的有力支持，影響了決策的科學(xué)性。因此，本文的創(chuàng)新點主要有以下幾個方面:第一，在研究的對象上，本文以民族扶貧縣作為研究對象，這既不是對整個民族地區(qū)進行分析，也不是對整個扶貧縣進行分析，而是選擇同時滿足這兩者的民族扶貧縣，通過對這一對象的研究，也克服了以往通過設(shè)置虛擬變量的方法所帶來的缺陷，從而更能真正體現(xiàn)政府間轉(zhuǎn)移支付對這一特殊群體財政收入行為的影響;第二，在研究的內(nèi)容上，本文主要關(guān)注政府間轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政收入行為的影響，過去對于政府間轉(zhuǎn)移支付的研究，往往過于注重效果或者績效的研究，但這些效果或績效的取得必須通過地方政府的財政收支行為來實現(xiàn)。大量的轉(zhuǎn)移支付勢必會對民族扶貧縣的預(yù)算約束及收入預(yù)期產(chǎn)生重要影響，這既可能產(chǎn)生“收入效應(yīng)”，也可能產(chǎn)生“替代效應(yīng)”，這些受益最多的地區(qū)是否會成為財政轉(zhuǎn)移支付的“重災(zāi)區(qū)”，這都依賴于實證的檢驗。

二、基于財政收入行為的文獻綜述

轉(zhuǎn)移支付對地方財政收入行為的研究，主要圍繞收入規(guī)模、收入結(jié)構(gòu)、稅負(fù)變化以及財政努力度幾個方面進行研究。從財政努力度的角度來看，上級政府條件轉(zhuǎn)移支付的比例往往高出其應(yīng)該的合理程度，這造成了它并沒有給地方政府提供足夠的刺激而過多依賴于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，從而降低其征集收入的積極性(Stein，1997)［4］。但這一點在理論和實證上并未達成一致。Bolton(1997)指出，在地方支出給定的前提下，由于地方政府不能內(nèi)部化征稅成本，轉(zhuǎn)移支付傾向于替代融資成本較高的地方稅收，從而降低財政努力［5］。此外，Treisman(2006)通過研究發(fā)現(xiàn)有96%的轉(zhuǎn)移支付項目會降低地方財政努力［6］。然而，這種負(fù)向關(guān)系在李丹(2013)的研究中未能得到證實，相反，他認(rèn)為隨著轉(zhuǎn)移支付的增加，地方政府將更努力地征稅［7］。張恒龍等(2012)更是從博弈論的角度進行分析，認(rèn)為地方政府之間不努力是雙方共同的最優(yōu)策略，這使得轉(zhuǎn)移支付的政策效果受到嚴(yán)重削弱［8］。喬寶云等(2006)在財政分權(quán)的框架內(nèi)建立了一個政府間轉(zhuǎn)移支付與地方財政努力的簡單模型，發(fā)現(xiàn)以稅收返還和總量轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容的現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度對刺激地方財政努力總體上來說并不成功，它抑制了地方財政的努力程度［9］;付文林，沈坤榮(2012)認(rèn)為在地區(qū)間均等化轉(zhuǎn)移支付制度下，財力凈流入的經(jīng)濟落后地區(qū)為了能夠獲得更多的轉(zhuǎn)移支付收入，可能不會有很強的動力推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及稅源的增加［10］。除了對區(qū)域?qū)用媸〖墝用嫜芯恐猓瑒ⅧP偉(2007)則是以甘肅省縣級數(shù)據(jù)作為研究對象，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付政策總體上對地方財政努力產(chǎn)生了負(fù)向激勵［11］。

當(dāng)然，轉(zhuǎn)移支付除了對地方政府財政努力度產(chǎn)生影響之外，對地方政府轄區(qū)內(nèi)的稅負(fù)也會產(chǎn)生影響。Bridgman(2008)認(rèn)為相比地方稅收而言，財政轉(zhuǎn)移支付帶來的成本較低，對地方稅收體系會造成負(fù)面沖擊［12］。但賈俊雪等(2012)根據(jù)我國省級數(shù)據(jù)的研究，認(rèn)為專項轉(zhuǎn)移支付有利于地方政府稅收收入的增加［13］。對于我國來說，雖然中央的轉(zhuǎn)移支付緩解了區(qū)域間的財力差距(涂立橋，2013;饒國霞，葛揚2014)［14］［15］，但由于分稅制的存在，不同稅種對地方政府的吸引力并不相同，因此地方政府如果在轉(zhuǎn)移支付不斷增加的前提下減稅的話，則會有選擇性的降低稅負(fù)。付文林(2010)通過相關(guān)系數(shù)研究不同稅種的實際稅負(fù)與凈補助率之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)，從全國范圍看，所有四個稅種的相關(guān)系數(shù)值在2007年都要顯著低于1999年，獲得轉(zhuǎn)移支付越多的省份，其稅負(fù)越低，即轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的提高降低了落后地區(qū)的征稅積極性［16］。

三、政府間轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政收入行為的影響

(一)政府間轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政收入規(guī)模的影響

隨著財政轉(zhuǎn)移支付的增加，地方政府在自有收入與轉(zhuǎn)移支付之間可能存在權(quán)衡取舍，本文在此主要從民族扶貧縣財政收入相對規(guī)模的角度進行分析，即利用財政收入占GDP的比重來衡量財政收入相對規(guī)模。如果對于一個縣來說，GDP不斷增加，那么這個縣的地方財政收入也應(yīng)該增加，相反，如果GDP不斷增加，地方財政收入增長不明顯或者沒有增長，可能就存在地方政府“藏富于民”的行為。同時考慮到民族扶貧縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對財政收入的影響較大，而且第一產(chǎn)業(yè)基本沒有稅收來源，因此在財政收入相對規(guī)模的計算上，本文采用財政收入與第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重來表示。

表1列出了從不同角度考察的相關(guān)系數(shù)，從財政收入相對規(guī)模與人均凈轉(zhuǎn)移支付相關(guān)系數(shù)來看，從2001年到2009年，兩者的相關(guān)系數(shù)均為負(fù)值，說明隨著人均凈轉(zhuǎn)移支付的增加，民族扶貧縣自有財政收入相對規(guī)模卻在下降。而從財政收入增加額與凈轉(zhuǎn)移支付增加額來看，除2006年相關(guān)系數(shù)為正之外，其它年份的系數(shù)也均為負(fù)值，最后從增加幅度的角度來看兩者的相關(guān)關(guān)系，從表中可以看出，除2002年和2006年之外，其它年份系數(shù)均為負(fù)值，這說明當(dāng)凈轉(zhuǎn)移支付增長幅度增加的時候，地方政府自有財政收入增長幅度是下降的，通過從三個不同視角的考察，都說明隨著凈轉(zhuǎn)移支付的增加，民族扶貧縣財政收入規(guī)模以及增長幅度的下降趨勢非常明顯。

表1 財政收入相對規(guī)模與凈轉(zhuǎn)移支付相關(guān)系數(shù)

(二)政府間轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣稅負(fù)的影響

對于民族扶貧縣來說，主動降低自身財政收入，一方面可以保住“扶貧縣”的帽子，以此獲得更多轉(zhuǎn)移支付，另一方面，可以降低轄區(qū)內(nèi)的稅負(fù)，提升地區(qū)競爭力。因此，下面本文從稅負(fù)的角度進行考察。本文所討論的稅負(fù)主要是宏觀方面的稅負(fù)，在衡量稅負(fù)方面有三個口徑，分別為稅收收入與GDP的比重、財政收入與GDP的比重以及政府收入與GDP的比重。由于本文無法獲得政府收入與GDP的比重，因此本文主要是從中口徑及小口徑的角度進行分析。圖1描述了2001年至2009年民族扶貧縣的稅負(fù)情況，考慮到民族扶貧縣第一產(chǎn)業(yè)較大，同時，國家又取消了農(nóng)業(yè)稅，稅收來源主要來自與第二、三產(chǎn)業(yè)，因此，本文分別用財政收入、稅收收入與GDP比值以及財政收入、稅收收入與第二、三產(chǎn)業(yè)的比值進行測算。

從圖中可以看到，2006年之前，兩種方法計算的中口徑稅負(fù)與小口徑稅負(fù)都是在不斷下降的，但在2006年之后，稅負(fù)有所反彈，但增長有限，在這期間，營業(yè)稅稅負(fù)總體趨勢不斷增長，增值稅稅負(fù)則與之相反，基本維持在2%以下，總體上處于不斷下降的趨勢。之所以出現(xiàn)這種變化，既可能與中央不斷擴大轉(zhuǎn)移支付的力度有關(guān)，也可能與2002年所得稅分享體制改革有關(guān)。

圖1 各口徑下稅負(fù)變化趨勢

為了更加深入地分析這個問題，本文在表2列出了各口徑下稅負(fù)與凈轉(zhuǎn)移支付之間的相關(guān)關(guān)系，從表中可以看出，無論采用哪種核算方法，中口徑宏觀稅負(fù)與小口徑宏觀稅負(fù)在與凈轉(zhuǎn)移支付補助之間的相關(guān)關(guān)系基本保持一致，說明隨著凈轉(zhuǎn)移支付的增加，民族地區(qū)扶貧縣的稅負(fù)的確在下降。從具體稅種來看，營業(yè)稅稅負(fù)在2002年至2004年之間均為負(fù)值，但系數(shù)較小，其它年份則與凈轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)系數(shù)均為正值，說明民族扶貧縣并沒有因為轉(zhuǎn)移支付的增加而降低營業(yè)稅的稅負(fù)。增值稅稅負(fù)的變化趨勢雖然較為明顯，但增值稅稅負(fù)與凈轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系除了2002年和2003年為負(fù)值之外，其它年份均為正值。

表2 各口徑稅負(fù)與凈轉(zhuǎn)移支付相關(guān)關(guān)系

其實，對民族扶貧縣來說，真正反映地方政府減輕稅負(fù)的是企業(yè)所得稅，因為企業(yè)與商業(yè)不同，企業(yè)具有流動性強、服務(wù)跨區(qū)域的特征，如果一個地方給予的“條件”好，企業(yè)就會遷徙到這個地方，同時，實證分析也證明，企業(yè)的發(fā)展還可以帶動商業(yè)的發(fā)展，這也是為什么企業(yè)地價遠遠低于商業(yè)用地的原因。因此，本文接下來將對民族扶貧縣企業(yè)所得稅進行分析，由于本文無法獲得企業(yè)的營業(yè)盈余，因此，本文將從另一個角度進行分析，圖2描述了民族扶貧縣企業(yè)所得稅規(guī)模以及企業(yè)所得稅占財政收入比重的趨勢圖，從圖中可以看出，2002年前后，變化非常明顯，2001年企業(yè)所得稅占財政收入的比重突破15%，而在2002年這一比重驟降到5%，這與2002年所得稅分享體制改革不無關(guān)系，當(dāng)然，正是有了這項改革，從2002年開始，中央對民族扶貧縣轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也不斷加大。無論如何，這幅圖充分向我們展示了民族扶貧縣對企業(yè)所得稅的“態(tài)度”，一直到2006年，絕對規(guī)模才超過2001年的水平，說明民族扶貧縣的確在降低企業(yè)所得稅的稅負(fù)水平。

(三)政府間轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政努力度的影響

1．理論模型

在前文的分析中，可以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的確有降低財政收入規(guī)模和轄區(qū)稅負(fù)的行為，為進一步驗證這兩者的關(guān)系，接下來本文將從實證的角度進行分析。因此，需要構(gòu)建一個簡單的模型，在模型設(shè)定上，假定地方政府預(yù)算支出(E)資金來源主要有兩個，一是自身的財政收入(T)，另一個來自于上級政府的轉(zhuǎn)移支付(TR)。這樣就有:

E=T+TR(1)

地方政府自身的財政收入主要來自于稅收，假定地方政府稅基為B，稅率為t*，并假定兩者不變，且均大于0，那么地方政府的稅收能力應(yīng)該為Bt*，考慮到財政努力度的強弱會直接影響地方政府最終取得的財政收入，這樣:T=eBt*

圖2 民族扶貧縣企業(yè)所得稅規(guī)模以及企業(yè)所得稅占財政收入比重

對于轉(zhuǎn)移支付收入，可以分為兩類，一類是與財政努力度沒有直接相關(guān)的，這類轉(zhuǎn)移支付目前占比較大，例如均衡性轉(zhuǎn)移支付，它主要是根據(jù)因素法的測算而得到的，為了防止地方政府的投機行為，因素法當(dāng)中不包括財政努力度的因素，除此之外，還包括專項轉(zhuǎn)移支付，它與財政努力度的關(guān)系也不大，這類轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一設(shè)定為TR0;另一類是與財政努力度直接相關(guān)的，例如稅收返還收入，這類轉(zhuǎn)移支付可以設(shè)定為TR1(r，e，B，t*)，其中r為分成比例，為簡化方程，我們設(shè)定TR1=erh(B，t*)，其中h(B，t*)為稅基與稅率的函數(shù)。因此，TR=TR0+TR1．

除了考慮到收入方面以外，還要考慮到政府加大財政努力度所付出的成本，這些成本可能來自于財政部門人員的勞務(wù)成本、也可能來自于因財政努力程度加大，自身財政收入增加而帶來的轉(zhuǎn)移支付減少而付出的成本。為了簡化，這個成本可以設(shè)定為C=0.5ce2，這樣本文設(shè)定政府追求的是自身預(yù)算支出的最大化，即其中U(E)為關(guān)于政府財政支出的效用函數(shù)，且符合馮·諾依曼-摩根斯坦方程的要求，即為簡化分析，地方政府效用函數(shù)采用柯布-道格拉斯函數(shù)的形式，即通過對財政努力度求導(dǎo)，一階最優(yōu)條件下最優(yōu)財政努力度為:

從式(3)、式(4)中可以看出，無論是總量轉(zhuǎn)移支付，還是與稅收努力度無關(guān)的轉(zhuǎn)移支付，都對地方政府的財政努力度起反向作用。即這些轉(zhuǎn)移支付越多，地方政府的財政努力度越低，這也符合我們最初的預(yù)期。式(5)則說明稅收返還的比例越高，地方政府的財政努力度越高。

2．實證分析

為了對上述理論模型進行實證檢驗，本文設(shè)定的模型為:

其中，effortit為財政努力度，ntrit為財政凈轉(zhuǎn)移支付，ttrit為凈體制補助，taxtrit為稅收返還，strit為專項轉(zhuǎn)移支付，etrit為一般性轉(zhuǎn)移支付，其它變量分別為人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度以及城市化率。εit為均值為0，方差服從正態(tài)分布的誤差項。在財政努力度的測算上，本文借鑒Bahl(1971)年所提出的研究方法，即:財政努力度(e)=實際財政收入(R)/預(yù)期財政收入(RE)

其中，實際財政收入R可以直接得到，預(yù)期財政收入RE則通過以下模型估算:

其中，R和GDP為各個民族扶貧縣實際的財政收入與GDP總量，dum01－dum09分別是2001年至2009年的時間啞變量，ε則為均值為0，方差服從于正態(tài)分布的誤差項。利用stata軟件可以估算出各個系數(shù)，然后將各個民族扶貧縣的GDP及年度啞變量代入，就可以得到預(yù)期財政收入RE。

從式(6)、式(7)、式(8)中可以看出，因變量為地方財政努力度。在自變量的選擇上，本文主要基于以下考慮，在轉(zhuǎn)移支付方面，式(6)主要考察總的凈轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力度的影響，在轉(zhuǎn)移支付的選擇上，本文選取扣除上解之后的凈轉(zhuǎn)移支付;式(7)主要考察原體制補助凈額對地方財政努力度的影響，由于原體制補助比較特殊，本文單獨進行考察;式(8)主要考察了不同類別的轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力度的影響，本文選取了稅收返還，專項轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付以及調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付，在其它變量的選擇上，主要考慮了各縣的經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口等方面的因素，在對模型進行分析之前，應(yīng)該對模型進行檢驗，同時判斷采用固定效應(yīng)模型還是隨機效應(yīng)模型，通過hausman檢驗，可以發(fā)現(xiàn)，表中3個模型的P值都很小(0.0000)，因此拒絕原假設(shè)，采用固定效應(yīng)模型。回歸的結(jié)果見表3。

從式(6)的回歸結(jié)果來看，人均凈轉(zhuǎn)移支付總額對地方財政努力度的影響系數(shù)為負(fù)數(shù)，證實了理論模型的推導(dǎo)，說明我國目前不斷加大對扶貧縣的轉(zhuǎn)移支付力度，導(dǎo)致了民族扶貧縣地方財政努力度的下降。式(7)則著重考察凈體制補助對地方財政努力度的影響，由于凈體制補助較為特殊，一些縣享受大量的原體制補助，而有些縣不僅沒有原體制補助，每年還需要進行原體制上解。同時考慮到凈體制補助更多的是和歷史因素有關(guān)，因此它對地方政府財政努力度的影響是不確定的。

式(8)主要從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的角度進行考察?？梢钥吹剑愂辗颠€對地方財政努力度的影響是正值(0.3192)，符合理論的預(yù)期，之所以出現(xiàn)這個結(jié)果，除了其它原因之外，還有一個很重要的原因，民族地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付的資金來源主要來自增值稅的增長部分，因此，為了能夠獲得更多轉(zhuǎn)移支付，地方政府會提高財政努力度。而對于專項轉(zhuǎn)移支付，主要取決于縣級政府的攻關(guān)，目前每一個民族扶貧縣一年平均可以從國家拿到7000萬元的轉(zhuǎn)移支付資金，其中一半都和專項轉(zhuǎn)移支付有關(guān)。同時專項轉(zhuǎn)移支付要求地方政府至少配套30%的資金，縣級政府如果沒有充足的資金，則由省級政府代為配套，這樣一來，很多省份不愿意提供配套資金，因此，為了獲得更多的專項轉(zhuǎn)移支付，民族扶貧縣需要積極組織財政收入，形成配套資金。因此，從實證結(jié)果來看，專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政努力度起到正向作用(0.0866)。作為均衡性最強的一般性轉(zhuǎn)移支付，其回歸系數(shù)為負(fù)值，說明，雖然按照因素法來設(shè)定一般性轉(zhuǎn)移支付，但可能在具體操作上，還需進一步完善。在轉(zhuǎn)移支付類別中，調(diào)整工資補助一直占據(jù)重要地位，這也是解決公務(wù)員的“吃飯”問題，因此，隨著調(diào)整工資補助的增加，財政努力度也是下降的。

表3 回歸結(jié)果

四、結(jié) 論

通過轉(zhuǎn)移支付與民族扶貧縣財政收入變化的研究，可以發(fā)現(xiàn)國家每年對民族扶貧縣實施大量的轉(zhuǎn)移支付，卻降低了民族扶貧縣自身的財政收入。這從轉(zhuǎn)移支付激勵的角度來說，是不成功的。因此，本文提出三點建議:首先，構(gòu)建激勵相容的轉(zhuǎn)移支付機制。國家除了重視對民族扶貧縣實施大量的財政轉(zhuǎn)移支付之外，還需要注重轉(zhuǎn)移支付制度本身的建設(shè)，要充分利用財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的各自優(yōu)點，進行科學(xué)合理搭配，充分發(fā)揮民族地區(qū)組織財政收入的積極性，減少地方政府的“投機”行為;其次，完善轉(zhuǎn)移支付制度的信息化建設(shè)，使轉(zhuǎn)移支付更加透明、規(guī)范，特別是專項轉(zhuǎn)移支付，必須強化這方面的管理，減少地方政府不合理預(yù)期;最后，加強地方政府的行為監(jiān)督力度。規(guī)范地方政府行為，發(fā)揮好轉(zhuǎn)移支付資金與自有財政資金的作用，減少“替代效應(yīng)”的產(chǎn)生。

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