白文周

(安徽財經(jīng)大學(xué)管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233041)

政府間轉(zhuǎn)移支付被許多國家用于上級政府為下級政府公共支出提供融資和執(zhí)行國家政策的工具。然而，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排是復(fù)雜的，各國實踐差異也很懸殊。本文將在已有研究基礎(chǔ)上就轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)設(shè)計需要考慮的一些基本問題展開分析，通過一些跨國經(jīng)驗總結(jié)揭示轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)設(shè)計中可能遵循的一般邏輯。

一、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)解析與實際選擇

從跨國經(jīng)驗看，轉(zhuǎn)移支付要么是專項的要么是非專項的，專項轉(zhuǎn)移支付說明在一定條件下只能用于特定目的。非專項轉(zhuǎn)移支付就是下級政府在獲得這類轉(zhuǎn)移支付后如何使用完全是自由的。但無論是專項還是非專項，轉(zhuǎn)移支付都有兩種特征，要么是法定的，即基于某種事前確定的規(guī)則為下級政府提供融資需要，這類轉(zhuǎn)移支付是上級政府對下級政府承擔(dān)的某種義務(wù)，是法律賦予下級政府的某種合法權(quán)利。這類轉(zhuǎn)移支付的法定特征要求在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計上需要明確給出轉(zhuǎn)移支付資金的具體分配方案［1］。相比較，相機抉擇轉(zhuǎn)移支付并不是根據(jù)一個事前確定的規(guī)則分配，而是依據(jù)情況酌情考慮。這類轉(zhuǎn)移支付通常被臨時使用。專項轉(zhuǎn)移支付在方式上可能是配套的也可能是不配套的。配套就是依賴于特定服務(wù)的實際支出情況或與這些服務(wù)相關(guān)的下級政府收入籌集情況確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。在特殊情況下，配套轉(zhuǎn)移支付也許會依賴于單位公共服務(wù)的正常成本或正常預(yù)算、單位服務(wù)的實際成本以及下級政府為補償服務(wù)成本籌集到的收費或?qū)ｍ椪魇帐杖搿Ｈ绻D(zhuǎn)移支付依賴于服務(wù)的正常成本，則每單位服務(wù)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模就不會超過一個固定數(shù)，即每單位服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付有一個上限。那么從整個項目的正常預(yù)算看，這種撥款就不會超過項目投入的某個固定水平。不過在一些國家實踐中，配套撥款又根據(jù)某項支出是否有事先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)分為封頂配套和不封頂配套兩種，其中后一種項目支出水平?jīng)]有事先確定，轉(zhuǎn)移支付根據(jù)該項目的實際支出予以分配。法定專項轉(zhuǎn)移支付也依賴于某種或然事件，比如地方環(huán)境或績效狀況。對于這類轉(zhuǎn)移支付，決定性問題是下級政府支出減少自動導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付下降。所有不是補充下級政府支出的法定專項轉(zhuǎn)移支付都是非配套方式，這類轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和配套方式一樣依賴于正?；?qū)嶋H支出或與該項目服務(wù)相關(guān)的收入籌集，只是和配套方式不同的是轉(zhuǎn)移支付覆蓋了該項目的所有成本。對于相機抉擇轉(zhuǎn)移支付則是在下級政府對某項支出有貢獻的情況下進行的一種轉(zhuǎn)移支付行為。這類轉(zhuǎn)移支付有時也被稱為共同資助轉(zhuǎn)移支付，不被包括在配套轉(zhuǎn)移支付的分類之列。因為配套轉(zhuǎn)移支付根據(jù)定義應(yīng)是一種法定支付，對下級政府增加公共服務(wù)提供持續(xù)激勵。而相機抉擇轉(zhuǎn)移支付則是臨時性的，并不產(chǎn)生持續(xù)激勵。由于被局限于特定項目，所以這類項目一旦結(jié)束，該類轉(zhuǎn)移支付也就終止。

非專項轉(zhuǎn)移支付可能被用于一般目的或分類撥款。兩種類型基本相似，因為它們都是在沒有改變公共服務(wù)提供相對價格情況下增加下級政府收入。兩者差異在于分類轉(zhuǎn)移支付是上級政府為了某些特定目的。由于轉(zhuǎn)移支付不是專項的，所以下級政府在使用這兩類轉(zhuǎn)移支付時并不受到太多控制，尤其是一般目的轉(zhuǎn)移支付。但這并不代表上級政府沒有對下級政府實施某種影響。這類轉(zhuǎn)移支付一般能覆蓋下級政府提供的某些公共服務(wù)全部或部分成本，這類轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和分配通常與下級政府提供某些公共服務(wù)的正常成本有關(guān)，并通過設(shè)定一些下級政府無法控制的變量作為這類轉(zhuǎn)移支付分配的依據(jù)［2］。這類轉(zhuǎn)移支付的合理性在于改進下級政府資源使用效率，如果下級政府能夠以低于正常水平的成本提供這些公共服務(wù)，這類轉(zhuǎn)移支付也不會被減少，這對下級政府充分利用分權(quán)服務(wù)提供優(yōu)勢提供了充分激勵。盡管非專項轉(zhuǎn)移支付會被上級政府看做沒有約束的資源，但在財政實踐中，確實可以被上級政府通過設(shè)計某些標(biāo)準(zhǔn)實施影響。但由于這些標(biāo)準(zhǔn)獨立于下級政府獲得轉(zhuǎn)移支付的資格，所以這些標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定并不會改變這類轉(zhuǎn)移支付為非專項的特征。

圖1 下級政府所有收入中轉(zhuǎn)移支付所占份額

根據(jù)上述分類，我們利用OECD高級預(yù)算辦公室工作部調(diào)查數(shù)據(jù)考察了這些不同類型轉(zhuǎn)移支付在各國的使用情況。首先借助這些數(shù)據(jù)考察下級政府公共服務(wù)活動對轉(zhuǎn)移支付依賴程度，圖1顯示，不同國家，下級政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度存在一定差異，但盡管如此，對轉(zhuǎn)移支付較高的依賴程度幾乎是一個普遍特征。平均幾乎占到40%，有些國家甚至超過了60%，不僅如此，這種情況在地方各級政府都是一樣。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上看，表1和表2數(shù)據(jù)顯示，地方各級政府接受的轉(zhuǎn)移支付來自于不同形式。平均看，專項轉(zhuǎn)移支付對下級各級政府而言所占份額基本都超過50%。不過這一比例在不同國家差異很大，有的國家比如澳大利亞，州政府接受的轉(zhuǎn)移支付中，10%以上是非專項轉(zhuǎn)移支付，但在西班牙卻高達85%轉(zhuǎn)移支付是專項轉(zhuǎn)移。對地方政府而言，這一情況也是如此，例如在澳大利亞，地方政府接受的轉(zhuǎn)移支付中80%以上是非專項轉(zhuǎn)移。而在專項轉(zhuǎn)移支付中，配套撥款的方式占多數(shù)，特別在奧地利、比利時等國的州政府，新西蘭和瑞典的地方政府。在非專項轉(zhuǎn)移支付中，轉(zhuǎn)移支付主要為一般目的撥款，只有芬蘭、挪威等上述國家使用分類撥款。從兩類轉(zhuǎn)移支付功能看，各國經(jīng)驗表明，專項轉(zhuǎn)移支付使用范圍差異很大。用于一般公共服務(wù)的比重在大部分國家中都超過了25%，在其之后，主要用于教育、經(jīng)濟事務(wù)和環(huán)境保障。但在比利時、意大利等一些國家，專項轉(zhuǎn)移支付只在某些領(lǐng)域使用。例如在比利時，專項轉(zhuǎn)移支付主要使用于公共秩序與安全、經(jīng)濟事務(wù)、教育和社會保障。在意大利，專項轉(zhuǎn)移支付則只使用于環(huán)境保護和文化娛樂宗教事務(wù)，兩項占專項轉(zhuǎn)移支付超過70%［3］。相比較，專項轉(zhuǎn)移支付在大部分國家，適用范圍是較為廣泛的。

表1 各國轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)比較 單位:%

表2 各國州政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu) 單位:%

表3 地方政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu) 單位:%

二、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)：目的與設(shè)計要求

從理論和各國轉(zhuǎn)移支付實踐看，政府間轉(zhuǎn)移支付一般有三個目的:一是為下級政府提供公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施提供融資需要;二是補貼公共服務(wù)跨區(qū)域溢出效應(yīng);三是為確保下級政府在大致相同稅收努力情況下能獲得相同基本公共服務(wù)供給能力，上級政府通過財政資源再分配均等化下級政府稅收能力［4］。當(dāng)然除了上述三個目的外，轉(zhuǎn)移支付通常也有一些其他目的。但當(dāng)一項轉(zhuǎn)移支付被同時服務(wù)于幾個目的時，卻很容易導(dǎo)致無效率結(jié)果。因此，在設(shè)計轉(zhuǎn)移支付制度時，轉(zhuǎn)移支付目的必須明確，不同轉(zhuǎn)移支付應(yīng)服務(wù)于不同目的。

就第一個目的而言。融資型轉(zhuǎn)移支付主要為下級政府提供部分收入，通過這種轉(zhuǎn)移支付而非擴大下級政府稅基或稅收分享，主要源于下級政府課稅的扭曲影響或高的課稅成本，當(dāng)然也源于上級政府希望能夠一定程度上控制下級政府支出行為。另外，如果上級政府實施新的公共服務(wù)計劃或提高下級政府公共服務(wù)供給法定最低標(biāo)準(zhǔn)，融資型轉(zhuǎn)移支付也是非常必要的。從過去十多年各國轉(zhuǎn)移支付實踐看，下級政府對上級政府轉(zhuǎn)移支付依賴越來越高。下級政府課稅能力被法律所約束，擴展這種權(quán)利必須得到中央政府支持。在這種情況下，在上級政府，主要是中央政府決策中，下級政府稅基調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付之間的選擇就成了一個非常重要政策工具。一些國家中央政府選擇限制下級政府稅基。選擇稅基調(diào)整還是轉(zhuǎn)移支付不僅對支出控制很重要，而且對下級政府課稅的技術(shù)或配置效率非常重要。融資型轉(zhuǎn)移支付的第一個目標(biāo)是使下級政府能夠為基本公共服務(wù)提供必要融資。由于基本公共服務(wù)應(yīng)該反映轄區(qū)居民的基本偏好，所以轄區(qū)之間一般不完全相同。因此，非專項一般目的轉(zhuǎn)移支付被需要。相比較，專項轉(zhuǎn)移支付如果用于這一目的可能消弱財政資源的配置效率和技術(shù)效率。因為資源或效率收益不可能被傳遞到下級政府的優(yōu)先支出領(lǐng)域。轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)該擴展到基本公共服務(wù)之外的附帶收益?；竟卜?wù)范圍變化以及附加收益需要由上級政府，主要由中央政府所決定［5］。

使用一般目的轉(zhuǎn)移支付為下級政府基本公共服務(wù)提供融資需要的大部分國家在融資型轉(zhuǎn)移支付中使用固定分配公式，并通過立法或政府管制方式實施。分配公式反映出基本公共服務(wù)的平均或正常成本。而在基本公共服務(wù)主要由下級政府自有收入融資的國家，一般目的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對較小并主要用于覆蓋管理成本。融資型轉(zhuǎn)移支付的第二個目標(biāo)就是提供上級政府委派的公共服務(wù)項目所需資源或為達到公共服務(wù)供給委派的最低標(biāo)準(zhǔn)所需提供資源。一般來說，和第一個目標(biāo)一樣，對上述委派公共服務(wù)項目和提供標(biāo)準(zhǔn)，上級政府也需要在擴展下級政府稅基與使用融資型轉(zhuǎn)移支付之間做出選擇。但和第一個目標(biāo)不同的是，如果這個選擇是上級政府出于自己利益考慮，比如支出控制等，那么新的委派一般需要通過轉(zhuǎn)移支付融資。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模一般依據(jù)委派公共服務(wù)的平均或正常成本。如果轉(zhuǎn)移支付采用非專項撥款形式，下級政府就可能以低于平均或正常成本的成本提供這些公共服務(wù)，從而獲得多余部分用于其它用途。但如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模依據(jù)的是平均成本，下級政府獲得的多余部分將是臨時的，因為平均成本在所有地區(qū)都提高效率時就會發(fā)生變化。如果轉(zhuǎn)移支付依據(jù)正常成本，下級政府就能夠在某段時間內(nèi)持續(xù)獲得多余資源。比較結(jié)果說明，正常成本標(biāo)準(zhǔn)在實際應(yīng)用中需要周期性被調(diào)整。不過，原則上，將轉(zhuǎn)移支付分配依據(jù)確定為正常成本是一個有利的政策選擇。不過由于信息不對稱，上級政府在決定正常成本時是有一定困難的。因此，在各國轉(zhuǎn)移支付實踐中，平均成本標(biāo)準(zhǔn)通常被選為代理變量，特別在新的委派項目或標(biāo)準(zhǔn)實施的前幾年。一旦上級政府了解了更多有關(guān)成本的結(jié)構(gòu)信息，由平均成本轉(zhuǎn)向正常成本是可取的。一般而言，對于委派項目或最低標(biāo)準(zhǔn)，融資型轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該采用非專項撥款形式，即要么是一般目的撥款要么是分類撥款。因為這會為下級政府尋找成本節(jié)省方法提供最好激勵［6］。然而，對新的委派項目或最低標(biāo)準(zhǔn)而言，使用專項撥款作為一種臨時性解決辦法也是不可避免的。例如在一些國家，專項撥款與一般目的撥款有時被整合使用。但這不僅需要增加一般目的撥款，而且需要對轉(zhuǎn)移支付分配公式做出適當(dāng)調(diào)整。不過，調(diào)整時保持分配公式盡可能簡單是非常重要的，同時這種調(diào)整將會造成轉(zhuǎn)移支付資金在不同地區(qū)間的重新分配。

實際上，轉(zhuǎn)移支付實踐表明，對于融資型轉(zhuǎn)移支付，找到一個好的分配標(biāo)準(zhǔn)很困難。在分配公式中一些被經(jīng)常使用的標(biāo)準(zhǔn)并不能反映真實服務(wù)成本，也不會為成本節(jié)省提供激勵，例如人口標(biāo)準(zhǔn)就是一個典型。標(biāo)準(zhǔn)選擇上的困難，使融資型轉(zhuǎn)移支付分配公式通常不能以一種有效方式運行，因為分配公式通常不是基于正常或平均成本，而是基于每單位生產(chǎn)要素成本。而后者會在很大程度上影響公共服務(wù)的生產(chǎn)過程，并阻礙下級政府尋求最佳投入組合。由于考慮支出需要的每個分配公式某種程度上都是主觀的，所以我們總認為不斷調(diào)試將會使分配公式更加有效。但這種做法也會使分配公式變得非常復(fù)雜和難于理解與執(zhí)行，結(jié)果導(dǎo)致各級政府的責(zé)任淡化。而要增強下級政府責(zé)任感，一個簡單而又容易理解的分配公式卻更可取。就分類撥款和一般目的撥款而言，兩者之間沒有根本區(qū)別。但為了增加撥款的透明度，委派給下級政府新義務(wù)通常采用分類撥款融資。但如果在轉(zhuǎn)移支付中有太多分類撥款，整個轉(zhuǎn)移支付的透明度就會被惡化。因此將一些分類撥款整合進一般目的撥款是一種可取做法。由于一般目的撥款或分類撥款，下級政府在使用上具有自由裁量權(quán)，所以為了能夠?qū)D(zhuǎn)移支付資金使用有所控制，上級政府總是想收集委派項目或最低標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)績效信息。尤其當(dāng)這類轉(zhuǎn)移支付被作為上級政府一種治理工具時，上級政府的這一想法往往更為強烈。原則上，績效信息的確可能被收集和使用以改進委派項目或最低標(biāo)準(zhǔn)的支出績效。并且上級政府在獲取這些績效信息后總是將績效監(jiān)管與該類轉(zhuǎn)移支付分配密切聯(lián)系在一起。這種聯(lián)系如果安排恰當(dāng)可以確保轉(zhuǎn)移支付資金按照上級政府意圖被使用，同時對不滿意的績效結(jié)果也可被用于融資型轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整。除此之外，績效信息的另一個好處在于它能夠為下級政府提供一個好的基準(zhǔn)。如果下級政府能夠有收入籌集權(quán)力，共同融資撥款與績效目標(biāo)的聯(lián)系能有助于獲得下級政府對上級政府確定的目標(biāo)做出承諾。同時共同融資撥款在促進下級政府負責(zé)人行為方面也是有助的，因為下級政府一般會更好地使用對自己有用的資源。上級政府對于自己委派給下級政府的公共事務(wù)，有時也會采用可以補償成本的撥款形式。然而由于下級政府可以影響公共事務(wù)的投入水平，所以這種撥款很容易導(dǎo)致支出過度。所以如果使用這種撥款形式，委派項目的成本和數(shù)量水平是固定的或者有個上限約束。在有些情況下，補償成本撥款方式相似于分類撥款，然而分類撥款通常受提供服務(wù)需要的環(huán)境所制約，而非正常服務(wù)水平本身所制約。此外分類撥款都是非專項的，因此能夠產(chǎn)生更好地有效激勵。因此，盡可能利用機會用分類撥款替代成本補償撥款依然很重要。

在實踐中，非專項撥款的波動性對下級政府來說是一個重要問題。由于非專項撥款占比較高，所以這類撥款的可預(yù)測性對下級政府預(yù)算編制就非常必要，這里的可預(yù)測性包括兩個層面內(nèi)容，一是總的非專項撥款，二是撥款分配?？偟姆菍ｍ棑芸羁赡芑谀承┮?guī)則，也可能基于相機抉擇，其中后者更少具有可預(yù)測性。在轉(zhuǎn)移支付實踐中，相機抉擇的情況主要采用上下級政府長期協(xié)定形式。這種形式的問題是，協(xié)定也需依賴于某些外部環(huán)境，這樣一旦預(yù)算惡化再協(xié)商不得不發(fā)生，從而導(dǎo)致下級政府無法形成穩(wěn)定預(yù)期。雖然基于規(guī)則的撥款確定方式相對客觀，但從一個較長時期考察也證明是具有較大波動性和不可預(yù)測性。在實踐中，經(jīng)常被采用的規(guī)則是將撥款數(shù)量與國家收入或支出相聯(lián)系，比如德國，規(guī)則是增值稅收入的某個百分比。然而，如果撥款數(shù)量與稅基某個部分聯(lián)系在一起，各級政府就有激勵改變稅基。如果規(guī)則是上級政府總收入或支出，就會產(chǎn)生不合意的激勵效果。從上面分析看，所有分配公式都可能產(chǎn)生波動結(jié)果，然而這種波動性只可能被部分預(yù)期到。一般目的撥款波動除了會造成無效率資源配置外，還會產(chǎn)生順周期效應(yīng)，這從宏觀經(jīng)濟角度看也是不可取的。

補貼撥款的目的在于補償跨區(qū)域公共服務(wù)的溢出效應(yīng)［7］。從一個經(jīng)濟學(xué)視角看，溢出效應(yīng)是外部收益或差異，即轄區(qū)居民支出的稅價與用稅收融資公共服務(wù)得到的收益之間存在的差額。傳統(tǒng)撥款理論認為，專項配套撥款可以內(nèi)部化溢出效應(yīng)。一個配套撥款改變了下級政府提供公共服務(wù)的相對價格，這樣如果稅價較低和需求向下傾斜，較低稅價會刺激支出，從而公共服務(wù)水平會增加。由于價格效應(yīng)的存在，所以對上級政府來說，采用配套撥款較非配套撥款對刺激一單位支出一般更便宜。大量研究試圖估計配套撥款和非配套撥款對分權(quán)支出的影響。當(dāng)下級政府有能力籌集自己收入增加支出時，我們會預(yù)期到非配套撥款等價于下級政府自己收入增加。但最近大量研究卻表明，這里存在某種粘繩紙效應(yīng)，即前者會導(dǎo)致支出增加高于后者。由于不同項目的溢出效應(yīng)大小和范圍存在很大區(qū)別，所以針對不同溢出效應(yīng)的公共服務(wù)項目，轉(zhuǎn)移支付方式也會存在一定區(qū)別。專項配套撥款對內(nèi)部化全國性的溢出效應(yīng)可能是一個有效工具。對于地區(qū)性溢出而言，一種解決方法就是向非居民受益人收取費用，但這需要某種排他性。另一種方法就是轄區(qū)之間鑒定某種財政合約，不過雖然自愿合約是可取的，但一般來說這種協(xié)議需要國家水平的管制工具所支持。

配套撥款不一定是不封頂?shù)?，上級政府可以為其向補貼的公共服務(wù)項目固定一個正常成本。在這種情況下，撥款的價格部分就不是不封頂?shù)?。上級政府也可以固定補貼的公共服務(wù)數(shù)量，在這種情況下，撥款的流量部分就不是不封頂?shù)?。兩種情況相比，后者上級政府要么保持撥款是一個具有封頂?shù)目勺償?shù)，要么保持撥款獨立于實際提供的服務(wù)數(shù)量，但仍然依賴于下級政府配套的資源。在這里，一種特別類型的外部性通過一個配套撥款內(nèi)部化，這就是信息外部性。例如源于某個轄區(qū)但能應(yīng)用于全國的各類制度創(chuàng)新，上級政府為內(nèi)部化這種正的收益不得不采用配套撥款，這類撥款較非配套或非專項撥款提供更好的信息分擔(dān)。

總之，如果上級政府想在溢出效應(yīng)存在情況下刺激公共服務(wù)供給，專項配套撥款可能就是一個有效工具。如果地區(qū)溢出發(fā)生，也需要上級政府干預(yù)，并采取地區(qū)間合作方式。配套撥款也有時被用于臨時性項目。均等化轉(zhuǎn)移支付目的在于使下級政府在大致相同稅收努力下有能力提供平均水平的公共服務(wù)。稅收能力均等化即指補償較小稅基的地區(qū)，服務(wù)能力均等化即指補償基本公共服務(wù)供給成本相對較高的地區(qū)。均等化在原則上主要是通過橫向轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)的。上級政府需要向較大稅基或公共服務(wù)相對供給成本較低的轄區(qū)施加某種義務(wù)向較小稅基或較高服務(wù)成本轄區(qū)轉(zhuǎn)移自己一部分收入。然而在實踐中，均等化通常采用上級政府垂直轉(zhuǎn)移。其中稅收能力均等化采用非配套一般目的撥款形式。

三、結(jié) 語

基于前述分析，我們認為，無論是中央對地方還是省對所轄市縣，轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計上，邏輯順序應(yīng)該是一致的，只是考慮轉(zhuǎn)移支付運行環(huán)境不同，在具體策略上存在稍許差異。就轉(zhuǎn)移支付分配方式和依據(jù)而言，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好上下級政府間偏好差異，著力提高轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和靈活性，并盡可能使轉(zhuǎn)移支付在法定框架內(nèi)得到執(zhí)行。為此在轉(zhuǎn)移支付分配方式上，首先明確下級政府公共服務(wù)職責(zé)邊界，并根據(jù)公共服務(wù)特征選擇相應(yīng)融資方式和轉(zhuǎn)移支付分配方式，對具有權(quán)利性和普遍性公共服務(wù)，如果需要轉(zhuǎn)移支付進行融資，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)盡可能采用一般性撥款方式，以盡可能體現(xiàn)分權(quán)的效率要求。對于權(quán)利性和非普遍性但又具有常態(tài)性公共服務(wù)，如果需要轉(zhuǎn)移支付進行融資，可以考慮采用專項一般性撥款方式。對于臨時性和上級政府委派的公共服務(wù)，應(yīng)采取專項撥款方式，同樣對非權(quán)利性和競爭性公共服務(wù)，也應(yīng)采用專項撥款方式。但對于非權(quán)利性和缺乏競爭性的公共服務(wù)，則應(yīng)采用專項一般性撥款方式。其次在確定了分配方式基礎(chǔ)上明確各種分配方式的分配依據(jù)。對于一般性撥款，應(yīng)在科學(xué)核算地方財政能力基礎(chǔ)上選擇不容易受下級政府影響的分配標(biāo)準(zhǔn)，確保轉(zhuǎn)移支付的客觀中性，同時作為下級政府一項權(quán)利和上級政府的必要義務(wù)，分配依據(jù)應(yīng)采用法定方式固定下來，以確保轉(zhuǎn)移支付的可預(yù)測性和穩(wěn)定性。當(dāng)然在一般性撥款方式下，應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)特征適當(dāng)選擇配套和封頂策略，以確保轉(zhuǎn)移支付充分的激勵性。對于專項一般性撥款方式而言，在很大程度上應(yīng)和一般性撥款一樣，在建立明確的分配公式和客觀中性的分配標(biāo)準(zhǔn)的同時，也應(yīng)充分引入績效標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)確保轉(zhuǎn)移支付的靈活性。對于專項撥款方式，建立必要的門檻標(biāo)準(zhǔn)、過程標(biāo)準(zhǔn)和事后績效標(biāo)準(zhǔn)非常關(guān)鍵。最后無論是分配方式還是分配依據(jù)，制度設(shè)計要以提高下級政府責(zé)任感為目的，而不是以上級政府執(zhí)政或管理目標(biāo)是否實現(xiàn)為目標(biāo)。

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