作者簡介：康巧靈（1991-），女，漢族，四川遂寧人，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院在讀碩士研究生，金融學(xué)專業(yè)，研究方向：公司金融。

摘要：本文主要對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中普遍存在的預(yù)算軟約束現(xiàn)象以及成因進(jìn)行了簡單的介紹，分析了預(yù)算軟約束對(duì)國企改革產(chǎn)生的消極影響，并總結(jié)了近年來國內(nèi)外學(xué)者基于該現(xiàn)象成因?qū)θ绾斡不A(yù)算軟約束的政策建議。在此基礎(chǔ)上對(duì)國企改革提出了自己的意見。

關(guān)鍵詞：預(yù)算軟約束；國企改革；制度供給

一、企的經(jīng)濟(jì)地位與國企改革的重要性

由于歷史性因素和解放后新中國面臨的國際形勢(shì)，政府采取了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的趕超戰(zhàn)略，將國有企業(yè)主要集中在工業(yè)部門，試圖在盡量短的時(shí)間內(nèi)建立獨(dú)立的重工業(yè)體系。因此，我們對(duì)國企的研究主要集中在工業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010的數(shù)據(jù)，在09年規(guī)模以上國有企業(yè)及國有控股企業(yè)有20510家，占全國工業(yè)企業(yè)總數(shù)的比重僅為4.72%。工業(yè)總產(chǎn)值為146630億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值的比重也只有26.74%，但是固定資產(chǎn)凈值以及主營業(yè)務(wù)稅金及附加分別占全國總值的比重則高達(dá)50.60%和68.91%?？梢姡瑖衅髽I(yè)在中國具有很高的經(jīng)濟(jì)地位，對(duì)國家的財(cái)政收入，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行影響巨大，但同時(shí)國有企業(yè)的效率偏低又是一個(gè)不爭的事實(shí)，許多國內(nèi)的學(xué)者對(duì)此做過實(shí)證分析。（林青松、李實(shí)，1996；謝千里、羅斯基、鄭玉歆，1995；姚洋，1998；姚洋、章奇，2001；劉小玄，2000；等）因此國有企業(yè)改革勢(shì)在必行，并且對(duì)于中國進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系具有重大的意義。

二、預(yù)算軟約束現(xiàn)象及對(duì)國企改革的影響及意義

預(yù)算軟約束這一概念最早是由Kornai在1979年研究社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制中的短缺時(shí)提出的，Kornai用這一概念描述了這樣一種現(xiàn)象：在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體中，即使國有企業(yè)出現(xiàn)了長期虧損，也不會(huì)破產(chǎn)，而是通過政府的各種補(bǔ)貼維持運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，Kornei在2003年的論文《Understanding the Soft Budget Constraint》中對(duì)這一概念又進(jìn)行了系統(tǒng)的定義和擴(kuò)展。文中認(rèn)為預(yù)算軟約束現(xiàn)象不僅僅存在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程中的國有企業(yè)，而是在市場經(jīng)濟(jì)中的各個(gè)層面普遍存在的現(xiàn)象——銀行和各種金融中介機(jī)構(gòu)，非盈利性組織，甚至國際經(jīng)濟(jì)體之間。09年金融危機(jī)中美國政府對(duì)大銀行的救助，希臘的債務(wù)危機(jī)都是例證。而在中國的國企改革方面：預(yù)算軟約束會(huì)帶來國企經(jīng)理的道德風(fēng)險(xiǎn)，銀行的呆賬壞賬，以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等諸多嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題，因此分析它的成因以及如何硬化預(yù)算約束已經(jīng)成為國企改革中不可回避的環(huán)節(jié)。本文將通過分析預(yù)算軟約束的成因而針對(duì)性的提出政策建議，為國企的進(jìn)一步改革鋪平道路。

三、預(yù)算軟約束的成因

目前，學(xué)界對(duì)于預(yù)算軟約束的成因爭議較多。Kornai最初提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體中的父愛主義是該現(xiàn)象的制度成因。而父愛主義的形成又與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一系列制度安排密不可分，如集體主義的意識(shí)形態(tài)，國有經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治地位，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)活動(dòng)中的行政手段，從而把社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度因素同預(yù)算軟約束聯(lián)系在一起，似乎一切都在昭示預(yù)算軟約束是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的原罪。但隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)這一現(xiàn)象的成因有了不同的認(rèn)識(shí)。Dewatripond和Mask錢穎一和Roland，林毅夫和李志赟，白重恩，李稻葵，周黎安在自己的論文中對(duì)預(yù)算軟約束給出了自己的分析。將其歸因于公有產(chǎn)權(quán)，政策性負(fù)擔(dān)，財(cái)政的集權(quán)，晉升錦標(biāo)賽式的官員激勵(lì)模式等方面。個(gè)人認(rèn)為這些原因從不同角度解釋了預(yù)算軟約束形成，這些分析既有區(qū)別又具有一定的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。而本文將對(duì)他們的觀點(diǎn)進(jìn)行綜合，主要從歷史動(dòng)因、制度供給和地方政府對(duì)國企的財(cái)政依賴三個(gè)方面來論述預(yù)算軟約束的成因。

（1）趕超型發(fā)展戰(zhàn)略是預(yù)算軟約束現(xiàn)象大量產(chǎn)生并被發(fā)現(xiàn)的歷史性因素

第二次世界大戰(zhàn)后，發(fā)展中國家采取不符合本國比較優(yōu)勢(shì)的趕超型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是形成指令型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)右?。發(fā)展中國家普遍投資于要素稟賦不足的資本密集型企業(yè)必然會(huì)使經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生額外的負(fù)擔(dān)。以我國為例，建國后優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，在資本稀缺、技術(shù)落后的條件下，重工業(yè)企業(yè)的成本必定較高，而維持重工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，政府只能通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度模式，將原材料，資本的價(jià)格控制在一個(gè)相對(duì)低的水平，由此造成了整個(gè)市場價(jià)格的扭曲，最終導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品和輕工業(yè)產(chǎn)品的短缺，并且引發(fā)一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題，導(dǎo)致社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中，政府原來扶持的重工業(yè)由于缺乏在市場競爭條件下的經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，沒有自生能力（林毅夫2003），國企還承擔(dān)著吸納城市剩余勞動(dòng)力的責(zé)任，雇傭了大量冗員，綜合這兩方面，就形成了國有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，這就導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)條件下國有企業(yè)的經(jīng)營困難。而政府對(duì)于政策性負(fù)擔(dān)有不可推卸的責(zé)任，并且這種戰(zhàn)略性的負(fù)擔(dān)從根源上來說屬于政府的戰(zhàn)略決策的后果。在中國幾千年來的集權(quán)體制影響下，政府有很強(qiáng)的承擔(dān)這種責(zé)任的動(dòng)機(jī)。但由于信息不對(duì)稱，政府很難辨別國有企業(yè)經(jīng)營困難是因?yàn)檎咝载?fù)擔(dān)，還是由于管理不善。在事后，出于歷史性的政策負(fù)擔(dān)，政治影響等方面的考慮，總會(huì)給予補(bǔ)貼以維持國企的生存。當(dāng)這種補(bǔ)貼成為一種常態(tài)，在國企經(jīng)理層變形成了一種共識(shí)：即使企業(yè)面臨破產(chǎn)，政府也會(huì)補(bǔ)貼企業(yè)或是通過商業(yè)銀行給企業(yè)貸款，這就形成了國企的預(yù)算軟約束，由于激勵(lì)不兼容，預(yù)算軟約束使得國企管理層有強(qiáng)烈的沖動(dòng)獲得額外的補(bǔ)貼和貸款，造成國有企業(yè)的效率低下。

（2）晉升錦標(biāo)賽式的地方官員激勵(lì)模式是產(chǎn)生預(yù)算軟約束這種制度供給的制度原因

地方官員的晉升錦標(biāo)賽（周黎安，2007）這個(gè)概念是指一種行政治理的模式，它是上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者獲得晉升，競賽的規(guī)則由上級(jí)政府設(shè)計(jì)。在中國實(shí)行改革開放以來，中央政府始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，因此在考核地方官員的政績時(shí)，往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)，因此GDP的增長率就成為一個(gè)地方官員能否獲得晉升的重要考核指標(biāo)，并且在政府官員這個(gè)相當(dāng)封閉的勞動(dòng)市場，晉升是一種相當(dāng)強(qiáng)的激勵(lì)制度，因此中國的政府官員對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)有極強(qiáng)的動(dòng)力。地方政府官員為了在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的競爭中獲得有利的地位，會(huì)動(dòng)用自己手中的權(quán)力，調(diào)動(dòng)大量財(cái)政和金融資源支持企業(yè)和商業(yè)的擴(kuò)張行為，并且很多政府官員都有在國有企業(yè)充當(dāng)管理者的經(jīng)歷，對(duì)于國有企業(yè)更加熟悉，也更加信任。將這些資金，補(bǔ)貼，貸款投入到國有企業(yè)會(huì)成為政府官員的第一選擇。所以從制度供給的方面，地方政府官員在晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)模式下，有很強(qiáng)的向國有企業(yè)提供預(yù)算軟約束的動(dòng)機(jī)。

（3）中國的稅收收入結(jié)構(gòu)使國有企業(yè)經(jīng)理在獲得政府補(bǔ)貼方面有較強(qiáng)的話語權(quán)

從稅收收入結(jié)構(gòu)來看，中國的稅收來源自94年實(shí)行分稅制改革以來增值稅和企業(yè)所得稅占稅收總收入的比重一直在50%左右，在某些年份甚至接近60%。而國有工業(yè)企業(yè)所貢獻(xiàn)的稅收又占據(jù)企業(yè)稅收的絕大部分，因此許多國有企業(yè)的生存狀況便與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入緊密聯(lián)系起來，這使得當(dāng)?shù)卣賳T在審批土地，發(fā)放補(bǔ)貼，影響地方商業(yè)銀行對(duì)國企進(jìn)行貸款方面不得不對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行照顧。國企經(jīng)理層可以憑借企業(yè)自身龐大的稅收貢獻(xiàn)對(duì)政府官員施加影響，進(jìn)一步軟化了預(yù)算約束，使得政企分開在國企改革中成為一句空話。

四、關(guān)于硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束的政策建議

（1）硬化預(yù)算約束對(duì)于國企改革的意義

硬化預(yù)算軟約束可以降低國企經(jīng)理的道德風(fēng)險(xiǎn)，國企的管理層只有在面對(duì)硬化的預(yù)算約束時(shí)，市場競爭的壓力才能真正傳遞到國企經(jīng)理的管理層，市場對(duì)國企的倒逼機(jī)制才能真正實(shí)現(xiàn)，如不切斷國企對(duì)政府的依賴，國企改革只能停留在紙上，多元化國企股權(quán)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)國企內(nèi)部監(jiān)督等改革也成為無本之木。因此硬化國企的預(yù)算約束是國企改革的第一要?jiǎng)?wù)。

（2）政策建議

①逐步剝離國有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)。建立更加完善的社會(huì)保障體系，保障國有企業(yè)冗余員工的生活。政府在發(fā)展中小型勞動(dòng)密集型企業(yè)的同時(shí)，要注意培育新興市場，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，減少國企吸納冗余勞動(dòng)力的壓力。中央政府在非關(guān)鍵領(lǐng)域應(yīng)放棄急功近利的趕超思想，地方政府應(yīng)當(dāng)在建立符合當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)群中起積極作用，而不是一味的發(fā)展所謂高技術(shù)高科技產(chǎn)業(yè)，造成重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，通過市場信號(hào)選擇國企的發(fā)展方向。逐步消除政府提供預(yù)算軟約束的客觀條件。

②調(diào)整當(dāng)前官員的激勵(lì)模式。晉升錦標(biāo)賽式的官員激勵(lì)模式使得官員有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)給國企提供預(yù)算軟約束，因此硬化國企的預(yù)算約束則需從這種激勵(lì)模式入手。中央政府對(duì)地方官員的政績考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)多元化，比如實(shí)行綠色GDP的考核方式，以減少地方官員對(duì)資源的扭曲配置。加快“建設(shè)性”財(cái)政向“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)化，讓公眾有機(jī)會(huì)參與到財(cái)政支出的決策中來，加強(qiáng)對(duì)政府支出的監(jiān)督，硬化國企的預(yù)算約束。

③逐步調(diào)整我國的稅收收入結(jié)構(gòu)，降低地方政府財(cái)政對(duì)國企的依賴性。逐步調(diào)整我國的稅收收入結(jié)構(gòu)，完善地方稅制，改進(jìn)增值稅，降低增值稅，企業(yè)所得稅在我國稅收總收入中的比重，在減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也減弱了地方政府對(duì)國企的財(cái)政依賴，減少了國有企業(yè)經(jīng)理對(duì)地方政府索要補(bǔ)貼和貸款時(shí)的經(jīng)濟(jì)籌碼。為地方政府由“向上負(fù)責(zé)”朝“向下負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)化奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

④政府應(yīng)減少對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)。為防止地方官員利用政治權(quán)利干涉金融機(jī)構(gòu)，對(duì)虧損的國企提供長期貸款，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審計(jì)機(jī)制，逐步完善金融系統(tǒng)改革，減少政府對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化，防止金融機(jī)構(gòu)成為地方政府變相補(bǔ)貼國企的渠道。（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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