鄧佳斌

[摘 要]我國公務員角色變革已經(jīng)成為時代性政治命題。從西方公共行政變革的演進邏輯以及我國服務型政府建設的實質內(nèi)涵來看，公務員公共服務能力的建設已經(jīng)成為我國公務員角色變革的關鍵。而公共服務能力建設還面臨著信任危機和社會土壤貧乏的困境，如何推進公共服務能力建設值得深入研究。

[關鍵詞]治理；公務員；角色變革；公共服務；服務型政府

[中圖分類號]D630.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）04-0058-05

公務員角色變革關系到我國服務型政府建設的成敗，是時代特色下的緊迫政治命題。公務員作為黨政機關的一員，他們的一舉一動都直接關系到黨政機關的形象和信譽。然而近年來，隨著網(wǎng)絡信息化的盛行，新媒體成為普通公民發(fā)聲的便捷形式，諸多的官員丑聞在網(wǎng)上進行了全面的曝光，包括了以雷政富事件為代表的地方黨政干部的桃色丑聞，以薄熙來事件為代表的國家黨政高官的破壞黨紀國法的丑聞，以劉志軍事件為代表的中央高官的貪污受賄丑聞等等。隨著諸多公務員的各種丑聞的曝光，公務員角色變革問題成為了社會熱議的話題，對于公務員角色的反思也成了學者們思考的重要問題。公務員丑聞的由來，根本上來說，是公務員角色錯位造成的。公務員面臨時代轉型，受到市場化帶來的物質利益和許多灰色利益的誘惑而淡忘了作為國家公仆理應以服務人民為重的簡單道理，從而在是非問題上缺乏了正確和清晰的認識，這也是網(wǎng)絡不斷爆出公務員丑聞的內(nèi)在原因。當前，由于一些公務員角色錯位，沒有切實履行好服務人民宗旨的行為被廣泛曝光而被媒體放大引發(fā)巨大的社會輿論倒逼壓力，政府需要主動的迎接壓力并正視公務員角色已經(jīng)存在的問題。

一、公務員角色變革迫在眉睫

公務員角色變革是服務型政府建設的最迫切內(nèi)容，而公務員公共服務能力建設又是公務員角色變革的關鍵所在，通過公務員公共服務能力的提升，實際也推動了服務型政府建設。因此，公共服務能力，在當前服務型政府建設的時代使命中理應受到重視。

公共服務能力是公務員角色變革的政策設計的關鍵突破口，公共服務能力的提升不僅僅提升了公務員自身形象，更是為服務型政府的建構提供了更多的合法性資源，即，公共服務能力和公務員角色變革實際是服務于服務型政府建構的。從西方公共行政變革的歷史脈絡來看，對公務員賦予更多“服務”內(nèi)涵和能力已經(jīng)是大勢所趨，而我國服務型政府建設的對策性研究中也十分重視公務員公共服務能力建設。如果說服務型政府建構離不開公務員角色變革的話，那么公共服務能力則是政府變革性制度設計最需要注重的因素。公共服務能力指向公務員角色，公務員角色指向服務型政府構建，這是文章的論證的邏輯思路所在，通過這樣的思路是想說明，公務員公共服務能力建設并非小事，它內(nèi)涵了更大的關懷——服務型政府建構。

二、公共服務能力成為角色轉變的關鍵

對于公務員公共服務能力的內(nèi)涵進行闡述的文本很多，限于篇幅有限，此處列舉比較有代表性的文本。第一，國家制定的規(guī)范文本。人事部印發(fā)的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》中對公共服務能力內(nèi)容的規(guī)定和要求為：牢固樹立宗旨觀念和服務意識，誠實為民，守信立政；責任心強，對工作認真負責，密切聯(lián)系群眾，關心群眾疾苦，維護群眾合法權益；有較強的行政成本意識，善于運用現(xiàn)代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；樂于接受群眾監(jiān)督，積極采納群眾正確建議，勇于接受群眾批評。第二，學者的相關著述。張國臣認為，公務員公共服務能力就是指公務員在履行政府公共服務職能時，運用現(xiàn)代公共行政方法和技能，利用公共資源，為社會和公眾提供公共服務，以滿足公共需要所具備的的本領。它一般具有公共性、公益性、公平性、非獲利性、權威性等特征，包括六個方面的內(nèi)容：誠信、聯(lián)系群眾、為群眾辦事、自我規(guī)范、高效行政、應用電子政務等方面的能力。[1]趙立波借鑒美國心理學家大衛(wèi)·麥克利蘭（David McClelland）1973年提出的能力素質模型（Competency Model）與20世紀80年代興起的能力管理運動相關理論所謂公務員公共服務能力就是公務員為履行公共服務職能、從事公共服務活動應具有的主觀條件及其在公共服務行為中表現(xiàn)出的勝任程度，是公務員品德、知識、智能、體能、技能等的高度統(tǒng)一與綜合體現(xiàn)。[2]戴顯林等認為公務員公共服務能力，是以擁有公共權力的政府為主體，以公務員為載體，向客體對象及公眾提供需要或服務產(chǎn)品的水平和程度[3]。

從不同角度，不同學者對于公務員公共服務能力的理解和定義有不同，故公共服務能力的定義也是不盡一致。但是有三點是很明確的：第一，公共服務能力的著力范疇在于公共服務領域之中。公務員作為國家公共機關工作人員，是公共服務的供給主體，他們的行為要服務于公共利益，并且他們的立場在于通過自身努力保障公民公共服務需求的滿足和提高。第二，公共服務能力有高低之分，需要在公共服務實踐中進行不斷地完善和進步。隨著社會經(jīng)濟水平發(fā)展，公民對公共服務權利主張的增加，公務員也要相應地提升自身的服務能力。第三，公共服務能力要接受服務客體評價。公共服務的客體對于公務員公共服務能力的水平高低最有發(fā)言權，盡管目前許多地方并沒有健全相關評價機制，但是，公共服務的公共性內(nèi)涵已經(jīng)將公民作為參與主體而考慮進來。

從西方公共行政變革的路徑以及我國服務型政府建設的實質內(nèi)涵來看，我國公務員角色變革的關鍵是要提升自身的公共服務能力。公共服務能力是公務員角色的最核心內(nèi)容，一般談公務員角色變革都自然地談到了公務員的能力建設，而指向服務的公務員角色變革則是服務型政府的內(nèi)在要求和重要表現(xiàn)。

從西方公共行政變革路徑來看，新公共服務成為現(xiàn)代西方公共行政最新的模式取向，其對公務員角色的規(guī)定則是“服務”而不是“掌舵”。新公共服務理論是西方重要的公共行政理論，它對傳統(tǒng)的行政管理理論進行了內(nèi)涵和理念上的超越，并提出公共行政官員的角色是“服務”而不是“掌舵”更不是“劃槳”。新公共服務理論包含公共行政變革的最前沿內(nèi)涵，對公共行政官員的角色有了明確而深入的探討，值得我國推進公務員角色變革的借鑒和參考。新公共服務理論乃是西方公共行政變革的第三代理論，它的前身分別是“老公共行政理論”、“新公共管理理論”——從老公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務理論，公務員角色的“服務”內(nèi)涵越來越深刻，公共服務能力也愈發(fā)成為公務員角色變革的關鍵。

“老公共行政理論”的核心是主張政策和決策的自上而下的貫徹，它假定公務員是執(zhí)行民選政治領袖的工具，此時，“公共服務能力”還沒有進入公務員角色內(nèi)涵之中。老公共行政理論經(jīng)過了倫納德·懷特（Leonard White）和威羅比（W·F·Willouhby）還有赫伯特·西蒙（Herbert Simon）等人的研究而發(fā)生了演變和發(fā)展，從而在關于公務員角色方面形成了以下普遍而主流的觀點：公務員在政策制定和治理中扮演著一種有限的角色，或確切地說，他們負責執(zhí)行公共政策；公務員提供服務工作并在工作中被賦予有限的裁量權；公務員應當遵循的首要價值是效率和理性；公務員的角色主要被界定為計劃、組織、用人、指揮、協(xié)調、報告和預算。

老公共行政理論將公務員假定為“行政人”，致使其服務內(nèi)涵缺乏從而遭到批評，繼而有了“新公共管理理論”，此時，“公共服務能力”是在“成本-收益”的理性選擇邏輯下進入公務員角色內(nèi)涵的，“企業(yè)家公務員”是該階段公務員角色的最好定位。在新公共管理理論的預設中，公務員已經(jīng)成為了自利化的“市場個體”，他們以企業(yè)家精神和理性人邏輯貫徹到政府運行之中，將公民視作是“顧客”，長久以后，政府作為公共行政主體維護公民公共利益的公共性被淡忘了以及公共行政主體按照“成本-收益”的企業(yè)運轉之道的各種弊端也暴露出來了。公務員在新公共管理理論實踐的時期，充當?shù)慕巧簿惋@得具有內(nèi)在的不足了，它缺乏了作為公共行政機構一分子所具有的的公共性的內(nèi)涵。

新公共服務理論則是在老公共行政理論、新公共管理理論的基礎上被提出來的，它主張公務員應該在民主的治理體系中充當有責任的主體，并明確地提出公務員的精力應該轉向“服務”而非“掌舵”。它的主要代表人物是珍妮特·V·登哈特以及羅伯特·V·登哈特。他們對新公共服務下了定義：新公共服務是關于公共行政在將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論。[4]由此可知，新公共服務是關于公共服務、民主治理和公民參與的重要理論，它要求公務員要從傳統(tǒng)的經(jīng)濟思維中走出來，而重新學習用一種政治思維進行工作，故公務員關心的將不僅僅是顧客之需，而且還要關心權力在社會的分配情況，即關心公共服務的落實情況以及民主治理、公民參與的實施情況。公務員的角色在新公共服務的視野下，則轉變?yōu)椤胺铡薄铝τ跇嫿ㄒ环N互動的民主治理體系，而不是傳統(tǒng)的“劃槳”——干涉和執(zhí)行具體的行政事務，也不是“掌舵”——對公共決策的方向性的干預以及體現(xiàn)到對公民的方向性的教育和指引。

總之，西方公共行政變革的發(fā)展路徑的潛臺詞是，行政改革的方向是指向服務型政府的，而服務型政府的關鍵因素是公務員角色的服務型定位和轉變。

我國將公務員角色改革視為服務型政府建設的重要方式，公務員角色變革的成果成為政府職能深化和行政體制改革重要的參考指標，而其公共服務能力一致被認為是公務員角色變革的關鍵所在。

王兆力將公務員人才開發(fā)作為服務型政府建設的五大重要內(nèi)容之一，并十分重視公務員能力建設，他認為“在事業(yè)成敗關鍵在人構建現(xiàn)代公共服務型政府必須培養(yǎng)和造就一支高素質的公務員隊伍，要把公務員隊伍建設作為構建現(xiàn)代公共服務型政府的一項主要任務來抓?！盵5]景亭將公務員制度作為服務型政府建設的切入口，并認為通過完善公務員職業(yè)體系可以推動服務型政府建構，她認為“服務型政府是以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府，服務型政府模式成功的關鍵在于建立現(xiàn)代公務員制度，培養(yǎng)積極主動和精明能干的公務員隊伍。”[6]殊不知，重構的公務員職業(yè)體系也是服務于公務員公共服務能力提升的，也是為了公共效益的最大化。

趙立波梳理了2003年以來公務員公共服務能力的研究成果，并對這些成果做出了客觀的評價：“公共服務能力在這近十年的研究中已經(jīng)形成了一個共識，即在適應政府轉型與公務員能力建設趨勢的前提下，公共服務能力已經(jīng)成為通用或是核心的能力而納入到公務員能力建設體系之中。”他還認為在公共服務取代主權理念成為立法基礎、服務型政府建設成為我國改革和發(fā)展方向的背景下，公共服務能力在公務員能力體系中應該居于中心位置，是公務員各方面能力素質的綜合體現(xiàn)；同時在“管理就是政府”語境下，政府管理活動與服務活動無法截然分離，公共服務能力的具體要求也體現(xiàn)在一些公共行政行為中，因而公共服務能力高低直接或間接影響公務員其他能力的提升和作用發(fā)揮、政府公共服務及公共行政職能的有效履行。

三、公共服務能力建設的問題和對策

學術界對于公務員公共服務能力占據(jù)的重要位置有了足夠而較為一致的認識：公務員公共服務能力是公務員角色轉變的關鍵所在。而要切實的推進公務員角色變革，自然需要將公共服務能力付諸實踐，由此公共服務能力建設成為當務之急。

當前關于公務員公共服務能力的研究并不多，而現(xiàn)有的研究卻比較一致地認為我國公務員公共服務能力建設還存在諸多問題。張武強、汪雷、王蕙等認為公務員公共服務意識淡薄制約了我國基層政府公共服務能力的提高，客觀上是對基層政府公共服務供給總量不高、效率不足、能力缺乏等現(xiàn)狀造成了消極影響。張武強等認為受傳統(tǒng)公共行政模式影響，一些基層政府部門和公務員“官本位”思想嚴重。歷史地看，行政權力是我國整個社會的中心，政府是掌握者和執(zhí)行者，政府對公共政策的制定和實施完全依賴于權力運作，即自上而下的行政命令。這種命令行政模式使得許多公務員忘記了政府的管理權力是社會通過一定方式授予的，他們僅僅把行政作為治民的活動，把人民當作管理、統(tǒng)治的對象。[7]公務員公共服務意識的淡薄說明公務員還沒有正確認識自己的角色，更沒有對自身的公共服務能力建設有任何的行動，可見公務員公共服務能力建設與自身角色轉型和服務型政府建設的要求還存在不小差距。張禮祥對我國特區(qū)城市服務型政府進行研究后發(fā)現(xiàn)，特區(qū)服務型政府建設的成效很大程度上取決于特區(qū)公務員的公共服務能力，然而特區(qū)公務員公共服務能力建設方面仍舊存在公共服務觀念淡薄、公共服務理念錯位、公共服務責任心不強、公共服務行政機制不健全等方面的不足。[8]

公務員代表了政府的形象和信譽，公務員是特殊的公民，他們肩負了更多的服務社會的責任和義務。公務員公共服務能力建設當前面臨至少兩大社會性問題。第一，目前我國社會處于快速的轉型時期，政府作為社會轉型的推動者，在城鎮(zhèn)化化、工業(yè)化等動力性歷史事件中扮演了重要角色的同時，公務員也成為社會體制性問題之下飽受詬病的角色，社會心態(tài)中甚至還存在一些“仇官”心理[9]，政府公信力受到一定的影響，公務員公共服務能力面臨信任危機；第二，處于快速轉型期的我國社會組織發(fā)展水平較低，社會自組織能力較差，社會不滿情緒甚至非理性的抽象憤怒和集體狂歡無處排遣[10]，公務員公共服務能力建設缺乏“社會土壤”。

當前關于公務員公共服務能力建設的對策的研究具有以下特點：第一，公務員公共服務觀念轉變。例如，王穎認為，新時期公務員應該轉變權力觀，并要具備公共行政精神，尊重公民并與之一起工作，同時還要堅持科學發(fā)展[11]。第二，提高公務員專業(yè)技能。竇澤秀等認為公務員公共服務能力建設應當注重各種通用能力和職業(yè)技能的培養(yǎng)，如分析和解決問題能力、革新創(chuàng)造能力、團隊協(xié)作能力、信息處理能力、運用計算機技術的能力、數(shù)字運算能力、突發(fā)事件的應對處置能力、溝通表達能力、外語應用能力等[12]；胡厚翠認為加強對公務員培訓是提供其技能的有力方式，她指出“培訓是公務員職業(yè)建設機制的核心，是更新公務員素質的重要組成部分，是提升公務員水平與技能，開發(fā)公務員智力等的重要手段”[13]。第三，主要集中在公務員錄用、選拔、績效制度等圍繞其本身的制度創(chuàng)新層面。例如，吳江主張公務員公開選拔不能按照老路走，按照服務型政府來說，要建設一支服務型公務員隊伍，是公開選拔很重要的一個意義，他還認為公務員考核制度也影響到了公務員公共服務能力的發(fā)揮，他指出，公務員考績制度，實際上就造成了官員不得不去搞政績工程[14]。

然而，若不首先正視和處理當前面臨的兩大社會性問題，再好的對策也會流于形式——這兩個問題會將公務員角色變革帶入“羅生門”之中，已經(jīng)成為公共服務能力建設的最大社會性障礙。因之，充分發(fā)揮現(xiàn)有的舉措的效果之前，一定要充分注重公務員信任機制以及社會治理機制創(chuàng)新。在信任機制方面，主要是通過多種形式對官員傳統(tǒng)形象進行“祛魅”，可以通過公務員形象公關、公務員收入公開以及“三公”消費的透明化和合理化等手段重塑公務員形象；在社會治理方面，則要考慮長遠一些，因為目前我國社會組織發(fā)展水平低以及政治參與不足的困境，實際是“強國家-弱社會”的博弈格局之下的無奈選擇，社會利益訴求始終是存在的，并且公民權利主張也始終需要國家層面建立起完善的回應性機制，社會治理機制的建立和創(chuàng)新，背后的邏輯是國家-社會的互動。對公務員公共服務能力建設提供一個良好的體制環(huán)境，社會參與的倒逼以及國家自覺的樹立治理理念二者缺一不可。

公務員角色轉變不能籠統(tǒng)而論，公務員有綜合管理和專業(yè)技術不同崗位的區(qū)分，也有中央到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級的差別，然而，本文的研究并不期望對整個公務員群體做一個整體性的俯視和審視，而是從公務員內(nèi)在的公共性特征出發(fā)，從理論的角度闡明公務員作為公共機構的組成部分理應具備更高的公共公共服務能力，無論何種類型的公務員都應當將公共服務能力的提升作為己任。國家權力特征從傳統(tǒng)的統(tǒng)治到管理，再到服務，這是公共行政變革的不可扭轉的趨勢，公務員角色的“服務”內(nèi)涵也應當更加深刻。

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責任編輯 張小莉