虞崇勝

摘要：在以往的反對(duì)特權(quán)腐敗過程中，由于沒有科學(xué)厘定制度與規(guī)則的區(qū)別，往往側(cè)重于規(guī)則反腐。由于規(guī)則的易變性和規(guī)則制定往往成為特權(quán)者的專利，致使不與制度結(jié)合的規(guī)則不僅沒能成為反腐的利器，反而成為滋生特權(quán)腐敗的淵藪。因此，必須在科學(xué)厘定規(guī)則與制度的基礎(chǔ)上，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，全面深化宏觀制度改革，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而在權(quán)力來源上遏制住特權(quán)腐敗的高發(fā)和多發(fā)勢(shì)頭，從根本上有效遏制特權(quán)腐敗現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：特權(quán)腐敗；制度；規(guī)則；治本

中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）03-0090-006

一、問題的緣起

自從2013年1月22日習(xí)近平總書記在中共十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”后，學(xué)術(shù)界制度一詞迅速竄紅?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這句話已然產(chǎn)生了巨大的影響，并取得了廣泛共識(shí)。確實(shí)，盡管各種不同的反對(duì)特權(quán)腐敗手段各有其效用，但毫無疑義具有根本性意義的還是制度，而且其充分意義程度，與制度的科學(xué)公平性成正比，這意味著不僅要增加制度的“量”，更要提高制度的“質(zhì)”。孫中山說過“行易知難”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，只有在實(shí)際生活中真正做到，才能體現(xiàn)出權(quán)力運(yùn)行的客觀規(guī)律，才會(huì)名副其實(shí)。當(dāng)前，關(guān)于以制度反對(duì)特權(quán)腐敗的研究卷牘浩繁，但普遍存在的問題是對(duì)制度基本概念沒有進(jìn)行科學(xué)厘清，眾所周知，反對(duì)特權(quán)腐敗有兩種基本的手段方式，即制度與規(guī)則。相比較而言，制度“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”（鄧小平語）。制度區(qū)分為狹義的制度和廣義的制度兩類。狹義的制度（也可特稱宏觀制度或基本制度，下同）必須具有這種特征。如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的生產(chǎn)資料全民制、生產(chǎn)資料集體制、生產(chǎn)資料私有制、市場經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政治領(lǐng)域的權(quán)力委任制、權(quán)力考任制、權(quán)力選任制、君主制、民主制等。而相對(duì)應(yīng)，非帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的廣義制度，則特稱具體規(guī)則（或微觀規(guī)則，下同）。如人們熟知的歷史上的宮廷太監(jiān)制度，就是宏觀制度君主制的一種具體規(guī)則；又如現(xiàn)實(shí)中的黨風(fēng)廉政建設(shè)條例，也屬于黨和國家制度中的具體規(guī)則?？赡壳拔覀儗?duì)這兩者的差異及各自的功能認(rèn)識(shí)不清，對(duì)其別異之處缺少清晰的界定，不同政治家和學(xué)者之間的理解也存在很大的分歧，并且很多情況下對(duì)兩個(gè)概念不加區(qū)分，經(jīng)常發(fā)生概念上的混淆。在我們看來，政界和學(xué)術(shù)界對(duì)于制度概念的濫用已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重乃至誤導(dǎo)的地步，致使我們對(duì)制度缺乏深刻科學(xué)的理解，因此在反對(duì)特權(quán)腐敗實(shí)踐中未能著手建設(shè)真正治本性的宏觀制度。我們以為這正是我國特權(quán)腐敗現(xiàn)象得不到根本遏制的一個(gè)重要原因。

二、規(guī)則等同于制度助長了特權(quán)腐敗

檢視一下國內(nèi)研究特權(quán)腐敗問題的成果，在“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這一命題上，政界和學(xué)界的確存在著認(rèn)識(shí)偏差。有人提出，為了將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，第一，要堅(jiān)持權(quán)力的“有限論”，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行依法“確權(quán)”，劃定權(quán)力的范圍和邊界；第二，要堅(jiān)持權(quán)力的“下放論”，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行充分的“放權(quán)”，加快行政審批制度的改革；第三，要堅(jiān)持權(quán)力的“陽光論”，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行公開的“曬權(quán)”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；第四，要堅(jiān)持權(quán)力的“責(zé)任論”，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效的“責(zé)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的對(duì)等；第五，要堅(jiān)持權(quán)力的“熱爐論”，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)厲的“制權(quán)”，提高制度的公信力和執(zhí)行效率。[1] 還有人認(rèn)為：美國目前已經(jīng)形成了比較健全的權(quán)力制約與監(jiān)督體系，其代表性的制度有如下幾個(gè)方面：《文官制度法》頒布于1883年。該法的基本宗旨是要確立任人唯賢的政府官員選任制度?！额A(yù)算和會(huì)計(jì)法》頒布于1921年?！队薪M織的勒索、賄賂和貪污法》最初是于1962年在聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)中部分提出的，后來在1970年由國會(huì)通過?！秾?duì)外行賄行為法》頒布于1977年，后來在1988年進(jìn)行了修訂。《政府道德法》頒布于1978年，并于1989年進(jìn)行過修訂?！侗O(jiān)察長法》頒布于1978年。以及《美國法典刨刑事法卷》第201條至209條規(guī)定了與政府官員貪污賄賂行為有關(guān)的各種罪名和處罰：包括賄賂公務(wù)員罪、賄賂證人罪、公務(wù)員受賄罪、證人受賄罪、國會(huì)議員及其他政府官員非法收受報(bào)酬罪、國會(huì)議員及其他政府官員從事有損政府事務(wù)罪、政府官員假公濟(jì)私罪、政府官員收取來自非政府報(bào)酬罪等。[2]再有，發(fā)表在《求是》2014年第2期上《夯實(shí)黨執(zhí)政治國和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)——中共中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人答記者問》一文中也說：現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)包括：1部黨章、2部準(zhǔn)則、24部條例等，這是黨內(nèi)法規(guī)體系的主干；還有幾千件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，這是黨內(nèi)法規(guī)體系的枝葉。應(yīng)該說，經(jīng)過這些年努力，黨內(nèi)法規(guī)體系框架已初步形成，為我們黨管黨治黨、執(zhí)政治國提供了重要制度遵循。

從以上可以看到，若按照前述之界定，他們都是將具體規(guī)則等同于宏觀制度，而且這類大同小異的觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界十分普遍，舉不勝舉?；谶@類觀點(diǎn)，反對(duì)特權(quán)腐敗的實(shí)踐操作中，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，往往滿足于具體規(guī)則層次的所謂制度，諸如在廉政建設(shè)中制定了大量的規(guī)章制度。方朝暉先生早就質(zhì)疑過這種制度（實(shí)際上是規(guī)則）決定論，認(rèn)為其不可能取得預(yù)期成效，還可能走向自身愿望的反面，但他卻別開生面地提出了“正人心反腐說”。他認(rèn)為：中國文化中的制度向來因人事而立，也因人事而廢（筆者注：這也是臺(tái)灣著名學(xué)者錢穆先生早有的觀點(diǎn)）。凡是在中國文化中建立制度的人，都必須從人事出發(fā)。只有整合人心、移風(fēng)易俗、任賢使能，才能在中國文化中牢固確立制度。真正建立一種好制度，需要依賴好的、有魄力的領(lǐng)導(dǎo)，需要制定好的政策，還需要領(lǐng)導(dǎo)以身作則帶頭去遵守，等等。中國文化中有效的制度建立在人心整合的基礎(chǔ)上。但是，等到它已經(jīng)建立起來，也會(huì)反過來對(duì)人心構(gòu)成約束。如果把制度比作冰山的話，人心和社會(huì)風(fēng)氣則好比汪洋大海，它們深刻地決定、影響著制度的運(yùn)作，脫離了這一點(diǎn)，總是要受到現(xiàn)實(shí)的無情教訓(xùn)。[3]

然而，事實(shí)果真如此嗎？以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任伊始，就高舉反特權(quán)腐敗大旗，出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”，并強(qiáng)調(diào)要“踏石留印、抓鐵有痕”，因此在很大程度上取得了明顯成效，并得到廣大人民群眾的擁護(hù)，過去“法出而奸生、令下而詐起”（董仲舒語）的現(xiàn)象得到一定程度扭轉(zhuǎn)。如幾十個(gè)文件管不住一張嘴之吃風(fēng)銳減，并且其他許多方面的措施也大都出現(xiàn)立竿見影之效，這是我們社會(huì)已很久所見不到的現(xiàn)象。然而在成效面前，還需冷靜分析。因?yàn)閮H僅依靠具體規(guī)則很難從根本上遏制特權(quán)腐敗蔓延的勢(shì)頭。古今中外的反特權(quán)腐敗經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)早告訴我們，單憑事在人為之具體規(guī)則懲罰措施來禁止特權(quán)腐敗的方式雖可能短期效果令人振奮，但難以消除特權(quán)腐敗的系統(tǒng)根基。任何反特權(quán)腐敗具體規(guī)則都是在一定宏觀制度環(huán)境條件下發(fā)揮作用的，一個(gè)或幾個(gè)有效的反特權(quán)腐敗具體規(guī)則，就恰似海洋中的孤島。若缺少科學(xué)公平的宏觀制度環(huán)境條件，則會(huì)出現(xiàn)孤島效應(yīng)的窘迫，使原本很好的具體規(guī)則有可能被扭曲，或至少是事倍功半，多因交易成本極大而難以持久?？傊?，方朝暉先生所言的那些制度只不過是規(guī)則而已，規(guī)則的功效必須與宏觀制度結(jié)合起來才具有長期性穩(wěn)定性，如果局限于事在人為的規(guī)則，不僅難收什么正人心之功效，反而會(huì)因規(guī)則的易變，規(guī)則制定者則可利用規(guī)則的改變而謀取私利。于是，易變的規(guī)則不僅不能有效遏制特權(quán)腐敗，反而可能成為特權(quán)腐敗的淵藪。對(duì)此，下文將從制度與規(guī)則的本質(zhì)區(qū)別來展開闡述。endprint

三、制度與規(guī)則的本質(zhì)區(qū)別

制度是利益的代表，是利益的“物化”形式，凡制度都會(huì)具有某種利益激勵(lì)機(jī)制。討論制度時(shí)我們不能將它們割裂開來。曾有學(xué)者將規(guī)則混同于制度，而由此論證出“制度”與機(jī)制相割裂：“無論人們?nèi)绾畏Q呼（人們往往將相互諒解而建立起來的一些共同承認(rèn)和遵守的規(guī)則稱作機(jī)制，如協(xié)商機(jī)制等等），但只要是人們主動(dòng)建立起來的規(guī)則都只能是制度或規(guī)則而不是機(jī)制?！盵4]但這在學(xué)術(shù)邏輯上肯定是不周全的。因?yàn)?，如果是真正的制度就一定?huì)為人的行為構(gòu)造了一種利益激勵(lì)機(jī)制，并通過形塑與影響行動(dòng)者的動(dòng)機(jī)及其對(duì)環(huán)境的辨識(shí)能力來影響行為選擇的社會(huì)結(jié)果；利益激勵(lì)機(jī)制限制了人的行為選擇，從而使其合乎制度的規(guī)范。而人的行為根據(jù)制度規(guī)范作出最優(yōu)反應(yīng)，目的為達(dá)到最小化交易成本和最大化增加行為福利的結(jié)果。無論是通過積極主動(dòng)的行為正向激勵(lì)（自然誘惑，下同），還是消極被動(dòng)的行為反向激勵(lì)（強(qiáng)制禁止，下同），制度的約束功能在實(shí)際發(fā)生的行為選擇中，都會(huì)表現(xiàn)為趨向得到合乎于制度規(guī)范要求的行為結(jié)果。但宏觀制度與具體規(guī)則有著本質(zhì)區(qū)別，其在于是否具有積極主動(dòng)的利益激勵(lì)機(jī)制。宏觀制度具有積極、主動(dòng)的利益激勵(lì)機(jī)制，解決了動(dòng)力機(jī)制問題，因而可自動(dòng)運(yùn)行。宏觀制度完全不是寫在紙面上的規(guī)章、條文。從存在決定意識(shí)上講，宏觀制度確認(rèn)和型構(gòu)的利益激勵(lì)機(jī)制決定人的行為模式：宏觀制度怎樣，人就怎樣行為，怎樣相互交往。如權(quán)力委任制是權(quán)力資源配置的一種方式，權(quán)力服從于來源，利益驅(qū)動(dòng)之下，人們必然千方百計(jì)地去想方設(shè)法眼睛向上謀取權(quán)力，從而享有權(quán)力優(yōu)越（這就是特權(quán)）。因此，其具有積極、主動(dòng)的利益激勵(lì)機(jī)制，必然帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，所以屬于宏觀制度。具體規(guī)則只有消極、被動(dòng)的利益因素，即是行為反向激勵(lì)，沒有解決動(dòng)力機(jī)制問題，需要外力操作運(yùn)行。宏觀制度是具體規(guī)則實(shí)施中行為選擇的既定環(huán)境背景，就具體規(guī)則對(duì)人的行為約束而言，它存在著以下自身無法克服與避免的一些局限，從而不能將具體規(guī)則作為預(yù)防和消除特權(quán)腐敗的長效機(jī)制。

首先，具體規(guī)則具有易變性。具體規(guī)則的實(shí)施要靠人來操作，其效用與操作者的能力、作風(fēng)、品質(zhì)強(qiáng)弱優(yōu)劣密切相關(guān)。然而，活動(dòng)變化著的操作者任期有限、生命有限、精力有限、動(dòng)力有限、條件有限、意志有限、思考有限、智力有限、道德有限等等，這些極其錯(cuò)綜復(fù)雜的種種有限性，便決定著具體規(guī)則實(shí)施的效用容易因人、因事、因時(shí)、因地而變。具體規(guī)則實(shí)施中可能存在“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，只不過是相對(duì)而言有時(shí)間長短、風(fēng)力大小之不同而已。唯有當(dāng)“一陣風(fēng)”（具體規(guī)則實(shí)施）久而久之逐漸形成了一種風(fēng)俗習(xí)慣（或更低形態(tài)的社會(huì)風(fēng)氣，下同），被人們所自覺認(rèn)同時(shí)，才習(xí)慣成自然不會(huì)再輕易變化。但具體規(guī)則實(shí)施影響人們的風(fēng)俗習(xí)慣（淺層文化）之過程是十分緩慢的，不可能立竿見影，需要外力因素持之以恒。而宏觀制度則能積極主動(dòng)地影響人們的思想觀念（深層文化），呈自動(dòng)必然性，絕不會(huì)“一陣風(fēng)”，是自然而然地持之以恒“滴水穿石”。西方自近代以來，就有制度創(chuàng)新是個(gè)選擇或成長的問題之爭。如密爾便認(rèn)為“制度和政府形式是個(gè)選擇問題”[5]，而托克維爾則強(qiáng)調(diào)“法制比自然環(huán)境更有助于美國維護(hù)民主共和制度，而民情比法制的貢獻(xiàn)更大”[6]。這種爭論是由于將宏觀制度與具體規(guī)則混淆起來引起的，正確答案是二者要區(qū)別開來。即由于宏觀制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，它的形成是歷史的，有一個(gè)漸進(jìn)的利益博弈過程。因此，宏觀制度首要的是個(gè)選擇問題，選擇即是創(chuàng)制。當(dāng)然，選擇宏觀制度后，自動(dòng)運(yùn)行中還需要有具體規(guī)則來配套，以在操作技術(shù)上使之盡善盡美。而具體規(guī)則的選擇決定是即時(shí)的比較容易，它基本上是個(gè)成長問題。成長即是操作，其難在落實(shí)。正是從這種意義上講，操作者的能力、作風(fēng)、品質(zhì)及民族習(xí)性、社會(huì)風(fēng)氣等的作用才功不可沒。但這些因素卻往往缺乏長期性、穩(wěn)定性，容易淪為“雨過地皮濕”的尷尬，幻想通過“正人心”而使社會(huì)風(fēng)氣根本好轉(zhuǎn)可能是水月鏡花。與此不同，穩(wěn)定的宏觀制度則屬納什均衡。所謂納什均衡，是指所有參與人的這樣一種策略組合，在該策略組合上，任何參與人單獨(dú)改變策略都不會(huì)得到好處?；驌Q言之，如果在一種策略組合上，當(dāng)所有其他人都不改變策略時(shí)，沒有人會(huì)改變自己的策略，則該策略組合就是一種納什均衡。所以，若一種宏觀制度屬納什均衡從而讓所有參與者為了自身利益而遵守其，就可以做到自動(dòng)被執(zhí)行。這里要注意：不論好的或壞的宏觀制度都有可能是納什均衡。如果一種壞的權(quán)力資源配置宏觀制度形成了納什均衡，那么參與者一般就沒有動(dòng)力去把它轉(zhuǎn)型為好的權(quán)力資源配置宏觀制度，需要有對(duì)長遠(yuǎn)、根本利益的科學(xué)認(rèn)知來引導(dǎo)，有序擴(kuò)大政治參與打破舊的納什均衡建立新的納什均衡。

其次，具體規(guī)則具有可操作性。不僅具體規(guī)則的實(shí)施要靠活動(dòng)變化著的人來操作，而且各種具體規(guī)則本身的可操作性強(qiáng)弱難易也天然大不相同。各種特權(quán)腐敗行為可分為淺層暴露性的與深層隱蔽性的兩類。前者如公款吃喝、公車私用、公款旅游等擺在公眾眼前的特權(quán)腐敗，后者如貪污受賄、買官賣官、循私枉法等藏匿在地下的特權(quán)腐敗。對(duì)于淺層暴露性的特權(quán)腐敗行為，由于其發(fā)現(xiàn)取證相對(duì)比較簡單容易，可謂“一目了然”，有關(guān)具體規(guī)則實(shí)施的可操作性強(qiáng)、易；只須具體規(guī)則的制定科學(xué)實(shí)際不大而化之，同時(shí)具備有程序性、保障性與懲戒性，并執(zhí)行主體明確和監(jiān)督懲戒機(jī)制完善，保證剛性執(zhí)行，對(duì)違規(guī)行為敢于較真、碰硬，一般就大致能管用。但對(duì)于深層隱蔽性的特權(quán)腐敗行為，則由于其發(fā)現(xiàn)取證十分復(fù)雜煩瑣困難，再加上特權(quán)腐敗既得利益者集團(tuán)官官相護(hù)，甚至聯(lián)手起來百般反抗、抵抗，所以有關(guān)具體規(guī)則實(shí)施的可操作性弱、難；除非遇到“千載難逢”的特殊偶然情形，否則查處時(shí)的交易成本極大，甚至有時(shí)辦案經(jīng)費(fèi)超過了案子金額。具體規(guī)則只有消極、被動(dòng)利益因素的行為反向激勵(lì)方式，其動(dòng)力不足效率不高，往往對(duì)深層隱蔽性的特權(quán)腐敗行為無動(dòng)于衷或無能為力，操作者的能力或精力以及道德性等稍有差欠便可能“功虧一簣”。何況規(guī)則反腐存在以下悖論。亨廷頓曾指出在一個(gè)腐敗成風(fēng)的社會(huì)里，采用嚴(yán)厲的反腐敗舉措反而可能增加腐敗的機(jī)會(huì)，因?yàn)榉锤瘮C(jī)構(gòu)強(qiáng)化了的權(quán)力會(huì)加大被濫用、收買的風(fēng)險(xiǎn)。而且反對(duì)特權(quán)腐敗，淺層暴露性的與深層隱蔽性的兩者之間是相互聯(lián)系著，必須兩者的治理都整體同時(shí)有效才真正可行。否則，必然是“按下葫蘆浮起瓢”，從長遠(yuǎn)根本看沒有多大實(shí)際意義。如全國開展反“四風(fēng)”活動(dòng)后，盡管公眾看得見的特權(quán)腐敗行為得到某些遏制，但既有權(quán)力運(yùn)行宏觀制度從整體上說具有負(fù)能量的積極、主動(dòng)利益激勵(lì)機(jī)制，只要這種造成以往淺層暴露性的與深層隱蔽性的特權(quán)腐敗行為的權(quán)力運(yùn)行宏觀制度環(huán)境不變，權(quán)力者特權(quán)腐敗行為就還是會(huì)轉(zhuǎn)向天知地知見不得人的方面去。相反，一種科學(xué)公平的權(quán)力運(yùn)行宏觀制度，具有正能量的積極、主動(dòng)利益激勵(lì)機(jī)制，即使在現(xiàn)有社會(huì)風(fēng)氣下面臨阻力與困難，甚至有風(fēng)險(xiǎn)，但只要一旦建立起來，就必然對(duì)淺層暴露性的與深層隱蔽性的特權(quán)腐敗兩者的治理都整體同時(shí)有效，并最終也一定能因此而改變社會(huì)風(fēng)氣。endprint

再次，具體規(guī)則具有消極被動(dòng)性。反特權(quán)腐敗具體規(guī)則從某種意義上講，是一種權(quán)力者行為的“負(fù)面清單”。其正如人們常說法律（正式規(guī)則）所不禁止的就是自由的，只受道德（非正式規(guī)則）的軟約束。這種權(quán)力者行為“負(fù)面清單”，不僅存在對(duì)深層隱蔽性的特權(quán)腐敗行為難以奏效的問題，對(duì)不勤政不作為之類消極腐敗以及“合法傷害權(quán)”（吳思語）之類積極特權(quán)（權(quán)力優(yōu)越越位）則更是鞭長莫及。且與積極腐敗和消極特權(quán)相比，其在現(xiàn)實(shí)中更為普遍常見，對(duì)社會(huì)的危害也更為惡劣嚴(yán)重。如權(quán)力缺位不作為，即是黑社會(huì)或黑惡勢(shì)力產(chǎn)生的重要原因。消極腐敗還與積極腐敗密切聯(lián)系，正是它制造了權(quán)力尋租的社會(huì)環(huán)境氣候，進(jìn)而極易滋生公權(quán)力私用的各種特權(quán)腐敗行為。因?yàn)槿艄娞幪帟r(shí)時(shí)得不到有效的基本公共服務(wù)，則時(shí)時(shí)處處都埋下了權(quán)力尋租的種子與誘惑，令權(quán)力者和非權(quán)力者都“無可奈何”。筆者不久前實(shí)地考察了中部省份的某縣，發(fā)現(xiàn)十八大已經(jīng)過去一年多時(shí)間后，除開公款吃喝、公車私用現(xiàn)象有所明顯改變外，在其他方面，如民生保障、市場秩序、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、三農(nóng)問題、社會(huì)治安、食品安全等上，一切都還是“外甥打燈籠照——舅（舊）”。黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員仍普遍“游手好閑”，工作輕松愜意，甚至“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”。部分領(lǐng)導(dǎo)及干部還開始暗地里私下產(chǎn)生某些不滿。權(quán)力天然優(yōu)越和必須制約與必然競爭都是合理正常的，強(qiáng)力抑制而不與宏觀制度建設(shè)結(jié)合，結(jié)果會(huì)適得其反。宏觀制度作為一種既定的客觀環(huán)境條件，或可以促進(jìn)公權(quán)力者的主觀能動(dòng)性發(fā)揮，或會(huì)成為公權(quán)力者主觀能動(dòng)性發(fā)揮的障礙。下一步若非改革地方權(quán)力運(yùn)行的宏觀制度——領(lǐng)導(dǎo)干部委任制，形成一種科學(xué)公平的利益激勵(lì)機(jī)制，即使一直能按目前的高壓態(tài)勢(shì)保持下去，恐怕十年八年以后地方政治生態(tài)不良狀況不會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。

從過去反對(duì)特權(quán)腐敗的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，很多時(shí)候反對(duì)特權(quán)腐敗的具體規(guī)則我們都有，但是卻事倍功半甚至失效，個(gè)中原因正是因?yàn)闄?quán)力運(yùn)行的宏觀制度設(shè)計(jì)存在缺陷，有待通過深化改革加以完善。宏觀制度與具體規(guī)則相比為本為體，具體規(guī)則屬末屬用。若宏觀制度不科學(xué)公平，再理想的反特權(quán)腐敗具體規(guī)則也會(huì)落空，都有可能形同虛設(shè)，或不能發(fā)揮其應(yīng)有的反特權(quán)腐敗功能。反過來，雖然科學(xué)公平的宏觀制度確立了，如果具體規(guī)則建設(shè)沒有跟上，失去了優(yōu)良的具體規(guī)則配套，也會(huì)影響到宏觀制度的具體實(shí)現(xiàn)，再美好的宏觀制度也只能徒有其名；那么特權(quán)腐敗也會(huì)照樣泛濫盛行，進(jìn)而又腐蝕宏觀制度。不過，宏觀制度具有對(duì)全局定性的功能，在一種好的宏觀制度下，具體規(guī)則“事半功倍”，只能使它好得多一點(diǎn)或少一點(diǎn)；反之，一種壞的宏觀制度下，具體規(guī)則“事倍功半”，只能使它壞得少一點(diǎn)或多一點(diǎn)。因此，中國目前反特權(quán)腐敗正面臨權(quán)力運(yùn)行宏觀制度轉(zhuǎn)型的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，既要用具體規(guī)則對(duì)特權(quán)腐敗迎頭痛擊，更必須進(jìn)一步推進(jìn)宏觀制度建設(shè)，對(duì)特權(quán)腐敗釜底抽薪。如果宏觀制度為反特權(quán)腐敗創(chuàng)造了一個(gè)科學(xué)公平的環(huán)境基礎(chǔ)，再加上及時(shí)推進(jìn)反特權(quán)腐敗具體規(guī)則建設(shè)，具體規(guī)則與宏觀制度之間就會(huì)相互促進(jìn)，形成一個(gè)鞏固與完善有效的反特權(quán)腐敗制度體系。

四、改革宏觀制度：遏制特權(quán)腐敗的治本之策

改革是最大紅利，欲從根本上遏制特權(quán)腐敗還得靠深化改革。在改革開放經(jīng)歷了30多年風(fēng)雨歷程并獲得廣泛共識(shí)的政治和社會(huì)情景下，完全可以及時(shí)啟動(dòng)宏觀政治制度的改革，大可不必?fù)?dān)心宏觀制度改革會(huì)帶來滿盤皆輸?shù)慕Y(jié)局。多少年來，總有那么些人危言聳聽地提出政治制度改革是“開弓沒有回頭箭”，一旦啟動(dòng)便不可逆轉(zhuǎn)。其實(shí)，不但具體規(guī)則層次的政治體制改革完全可逆，比如，歷史上著名的“王安石改革”和“戊戌變法”，是具體規(guī)則層次的政治制度改革可逆家喻戶曉之實(shí)證；即使是宏觀制度層次的政治制度改革，嘗試在正式上升成為宏觀制度能自動(dòng)運(yùn)行之前，就仍完全是可以進(jìn)退自如地掌控。當(dāng)今干部人事制度改革“公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部”嘗試，至今已開展近30多年了，由于實(shí)踐中不斷暴露出種種局限以至弊端，如高分低能現(xiàn)象、難以激勵(lì)實(shí)干型人才等，所以一直停留在具體規(guī)則層次，沒能跟古代時(shí)的科舉制一樣，上升正式成為與權(quán)力委任制平行的宏觀制度。

這現(xiàn)實(shí)的活例證明宏觀制度的政治改革也完全是可控的，決策者能根據(jù)實(shí)踐反饋的信息作出選擇。俗話說“金無赤足，人無完人”，一種宏觀制度也當(dāng)如此。權(quán)力委任制、權(quán)力考任制、權(quán)力選任制，這三種權(quán)力資源配置基本方式都各自“尺有所短，寸有所長”，關(guān)鍵是要“用其所長，避其所短”。我們認(rèn)為于提升到宏觀制度層次上而言，三者中權(quán)力選任制最急待通過改革完善使之名副其實(shí)，權(quán)力考任制次之，因?yàn)闄?quán)力委任制則最為落實(shí)到位卻容易產(chǎn)生弊端。我們以為權(quán)力資源配置基本方式架構(gòu)應(yīng)以權(quán)力選任制為主，權(quán)力委任制和權(quán)力考任制為輔。即借鑒許多國家已有的成功范例，政務(wù)官實(shí)行選任制，根據(jù)信息對(duì)稱原則直接或間接選舉。而具體的事務(wù)班子實(shí)行徹底的委任制（即組閣制），以對(duì)政務(wù)官負(fù)責(zé)。其他業(yè)務(wù)官實(shí)行改進(jìn)的考任制，使之能在政治上保持中立，并分文官、法官、檢察官、警官、軍官各自的考試內(nèi)容與方式不同；其中對(duì)軍官而言，戰(zhàn)場就是考場，平時(shí)演習(xí)則是考試。若此，便為國家治理的現(xiàn)代化和國家的長治久安，奠定了科學(xué)公平的權(quán)力資源配置宏觀制度基礎(chǔ)。

2014年2月17日，習(xí)近平總書記在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部全面深化改革專題研討班開班式上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)定制度自信，不是要固步自封，而是要不斷革除體制機(jī)制弊端，讓我們的制度成熟而持久?！辈⒅赋觯骸包h的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝卫砩鐣?huì)主義國家是一全新的歷史事物，中共執(zhí)政60多年來積累了豐富的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)。特別是改革開放以來，正如習(xí)近平總書記所說：“我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！边@就為通過改革完善國家治理體系，從根本上有效遏制特權(quán)腐敗現(xiàn)象指明了正確方向與路徑。本文的上述討論，完全契合這一正確方向與路徑。應(yīng)該說，理論上已經(jīng)清晰了，剩下的問題是實(shí)踐。以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體反特權(quán)腐敗先治標(biāo)立信，已初步贏得了全黨全軍全國各族人民的高度信賴，威望提升速度超乎人們預(yù)期。機(jī)不可失，時(shí)不再來。下一步，應(yīng)一鼓作氣，抓住時(shí)機(jī)乘勢(shì)而上，再接再厲進(jìn)行宏觀制度改革來治本?！耙蝗f年太久，只爭朝夕”。前面業(yè)已說過宏觀制度其實(shí)是個(gè)選擇問題，經(jīng)過改革開放30多年的利益博弈，選擇的時(shí)機(jī)條件完全成熟，可以考慮選擇幾個(gè)地方縣（市）和幾家國有大中型企業(yè)及幾所國有大中專院校進(jìn)行權(quán)力選任制的改革試點(diǎn)，及時(shí)從宏觀制度的層面上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而在權(quán)力來源上遏制住特權(quán)腐敗的高發(fā)和多發(fā)勢(shì)頭，進(jìn)而從根本上有效遏制特權(quán)腐敗現(xiàn)象。

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[5][英] 密爾.代議制政府[M].北京：商務(wù)印書館，1982：6.

[6][法]托克維爾.論美國的民主[M].北京：商務(wù)印書館1988：354.

（責(zé)任編輯 吳興國）endprint