趙 楠，高 娜

(北京師范大學國民核算研究院，北京 100875)

產(chǎn)業(yè)結構是宏觀經(jīng)濟體系中各主要生產(chǎn)部門之間相互關系的總和。良性的產(chǎn)業(yè)結構，能夠充分發(fā)揮資源配置作用，促進各類生產(chǎn)要素在經(jīng)濟體系內重要經(jīng)濟部門間、在產(chǎn)品流和服務流的上下游產(chǎn)業(yè)間的合理流動，使得不同部門生產(chǎn)要素的邊際生產(chǎn)率逐漸趨同，從而推動經(jīng)濟體系的穩(wěn)定、快速、協(xié)調增長。同時，經(jīng)濟增長的過程又不斷改善生產(chǎn)部門間自我調整的能力，從而優(yōu)化和調整產(chǎn)業(yè)結構。產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟增長間的這種雙向影響關系已經(jīng)得到了主流經(jīng)濟理論的普遍支持。①Kuznets，S.1966.Modern Economic Growth:Rate，Structure and Spread.New Haven，CT:Yale University Press②DENISON E F.Why growth rates differ.New York::Washington DC:The Brookings Institution 1975 Massachusetts Avenue，1976.286.③Chenery H，Robinson S，Syrquin M.Industrialization and Growth:A Comparative Study.Oxford:Oxford University Press，1986.

目前中國產(chǎn)業(yè)結構仍存在一些突出矛盾，產(chǎn)能過剩、資源環(huán)境壓力加大、低水平重復建設、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同等問題不斷涌現(xiàn)，從而阻礙我國產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整，嚴重制約我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展。理論與經(jīng)驗事實證明，財政政策在優(yōu)化、調整產(chǎn)業(yè)結構的過程中發(fā)揮著重要作用。過去十年，中國政府在兼顧保增長、防通脹和調結構方面取得很大成效，但在執(zhí)行過程中往往將調結構放在了相對次要的位置。在新一輪的產(chǎn)業(yè)結構升級與調整中，相關財政政策選擇迫切需要提出新思路與戰(zhàn)略。

一、與產(chǎn)業(yè)轉型升級相關的財政政策觀點與實踐

重視政府干預在治理“市場失靈”、保持宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)增長中的重要作用，是凱恩斯主義的重要理論基點，也得到了后續(xù)理論流派 (如新古典綜合派、新凱恩斯主義)的認同。而財政政策由于具備直接性、快速性和易操作性，一直是政府調控宏觀經(jīng)濟的重要手段。在世界各國的財政政策調控實踐中，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構為目標，針對不同類別產(chǎn)品市場和生產(chǎn)部門，采取有針對性、有差別性的稅收、補貼、國債投資等財政政策措施，激勵和引導產(chǎn)業(yè)結構的調整與升級，促進了宏觀經(jīng)濟體系的協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展，取得了良好效果。例如，日本在二戰(zhàn)后實施“趕超戰(zhàn)略”的過程中，頻繁使用產(chǎn)業(yè)政策，并輔以財政投資政策支持，迅速實現(xiàn)了戰(zhàn)后經(jīng)濟復興。20世紀90年代，美國克林頓政府為應對經(jīng)濟衰退和日本制造業(yè)的沖擊，實施以挖掘經(jīng)濟增長潛力與削弱非生產(chǎn)性支出為特征的結構性財政政策，制定了一系列中長期科學技術發(fā)展規(guī)劃，增加科技研究和開發(fā)經(jīng)費，并對高新技術產(chǎn)業(yè)予以財政支持和稅收優(yōu)惠，通過促進高新技術的發(fā)展引導產(chǎn)業(yè)結構的升級和換代，為所謂“克林頓繁榮”奠定了基礎。本世紀初葉的金融危機之后，世界各國也紛紛將加大科技創(chuàng)新和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟增長點，采取相應財政政策措施加大對新能源、新材料為代表的新興產(chǎn)業(yè)的扶持。

中國學者對促進產(chǎn)業(yè)轉型升級財政政策進行了較為深入研究。大量研究認為為了促進產(chǎn)業(yè)間及產(chǎn)業(yè)內部的協(xié)調發(fā)展，政府應當綜合運用財稅工具，對鼓勵發(fā)展的行業(yè)給予優(yōu)惠待遇，財政政策應當通過促進科技成果轉化與運用，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展以達到調整和優(yōu)化結構的目的。①吳濤，楊少剛:《產(chǎn)業(yè)調整與升級中的財稅政策》，《涉外稅務》2002年第8期。②苑廣睿:《促進產(chǎn)業(yè)結構調整的財政政策》，北京:中國財經(jīng)出版社，2004年。2008年全球性金融危機爆發(fā)之后，我國經(jīng)濟結構存在的問題也日益凸顯。在反周期、抵御危機沖擊的措施研究中，中國學者呼吁依靠財政政策促進產(chǎn)業(yè)結構調整升級，提出調結構與轉方式應緊密結合以深化財稅體制改革，加快構建有利于科學發(fā)展的財稅體系③賈康:《財政政策更加注重調結構》，人民日報，2009年12月7日17版。。有研究更是直接指出，經(jīng)濟結構調整關鍵是財政政策而非貨幣政策。④夏斌:經(jīng)濟結構調整關鍵是財政政策而非貨幣政策， 《財經(jīng)網(wǎng)》http://economy.caijing.com.cn/2011－11－30/111464945.html.⑤姚景源:《中國經(jīng)濟結構調整要依賴財政政策》，《中國經(jīng)營報》，2012年12月29日。

二、中國產(chǎn)業(yè)結構的問題及財政政策的負面引導

自上個世紀七十年代末以來，隨著經(jīng)濟體系的市場化進程，中國產(chǎn)業(yè)結構取得了明顯優(yōu)化，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的比重逐步降低，生產(chǎn)要素在產(chǎn)業(yè)間的合理流動加速，市場機制在產(chǎn)業(yè)間的資源配置功能得以初步發(fā)揮。但是，中國產(chǎn)業(yè)結構仍存在諸多問題，正如李克強同志所指出，目前我國的產(chǎn)業(yè)結構主要呈現(xiàn)出三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調、農業(yè)基礎薄弱、工業(yè)大而不強、服務業(yè)發(fā)展滯后，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，能源、資源、環(huán)境壓力加大，低水平重復建設、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同等特征。⑥見李克強同志2010年2月5日在省部級主要領導干部專題研討班上的講話

(一)產(chǎn)業(yè)結構存在的問題

1.三次產(chǎn)業(yè)結構不協(xié)調，產(chǎn)業(yè)構成比例不合理。主要體現(xiàn)在:(1)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重結構不合理。中國三次產(chǎn)業(yè)中，一般加工工業(yè)和資源密集型產(chǎn)業(yè)比重過大，高端制造業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展滯后。⑦龔心規(guī):《工業(yè)轉型升級是實現(xiàn)工業(yè)大國向工業(yè)強國轉變的必由之路—— 《工業(yè)轉型升級規(guī)劃 (2011—2015年)》解讀》，《中國經(jīng)貿導刊》2012年第7期。從產(chǎn)值構成看，2009年中國第一產(chǎn)業(yè)比世界平均水平高出7.7個百分點，第二產(chǎn)業(yè)高出近19.3個百分點，而第三產(chǎn)業(yè)則低26.8個百分。就中等收入國家的水平而言，中國的第二產(chǎn)業(yè)占比明顯偏高，高出10.4個百分點，而第三產(chǎn)業(yè)占比則低了11.2個百分點。(2)三次產(chǎn)業(yè)間比較勞動生產(chǎn)率⑧比較勞動生產(chǎn)率是指某一產(chǎn)業(yè)部門的產(chǎn)值比重同在該產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)的勞動力比重的比率，它反映該部門1%的勞動力所生產(chǎn)的產(chǎn)值在整個國民總產(chǎn)值中的比重。比較勞動生產(chǎn)率是衡量二元經(jīng)濟結構的重要測度指標，通常第一產(chǎn)業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率的差距越大，經(jīng)濟的二元性越顯著。比例結構不平衡。自2000年以來，中國三次產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率差距擴大的問題得到部分改善，但仍舊存在比例結構不平衡的問題，集中表現(xiàn)在傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率過高，而其他產(chǎn)業(yè) (特別是服務業(yè))偏低。2011年，中國第一產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率為0.288，遠遠低于發(fā)達國家的水平，而中國第二、三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率卻較高，第二產(chǎn)業(yè)為1.58，第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率高達1.214，遠遠超過發(fā)達國家。⑨根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒 (2012)》計算。上述數(shù)據(jù)表明農業(yè)生產(chǎn)水平較低且低廉勞動力密集，農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構效益較低，勞動力資源配置不盡合理，二元經(jīng)濟結構仍較為明顯。(3)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結構與就業(yè)結構不協(xié)調。改革開放以來，經(jīng)過經(jīng)濟結構調整，中國三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結構和就業(yè)結構偏離度呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢，但與國際比較仍然有較大差距。2010年中國產(chǎn)業(yè)偏離度高達53.0，而美國早在2007年就降到了1.5;同時，日本也在2008年降至7.4。產(chǎn)業(yè)偏離度明顯偏高，影響了中國產(chǎn)業(yè)轉型升級的質量與效果。

圖1 中國三次產(chǎn)業(yè)間比較勞動生產(chǎn)率情況圖

2.各個產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，缺乏自我調節(jié)優(yōu)化機制。體現(xiàn)在:(1)第一產(chǎn)業(yè)大而不強，內部結構升級緩慢。中國農業(yè)基礎較為薄弱，農業(yè)受資源與環(huán)境的約束增大，農業(yè)基礎設施脆弱，農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，目前仍面臨著糧食等主要農產(chǎn)品供應基礎不穩(wěn)固的問題;由于工業(yè)化、信息化以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的不充分，支撐農業(yè)提高效益和生產(chǎn)效率的農產(chǎn)品加工業(yè)、技術改造和服務業(yè)發(fā)展滯后，使得農產(chǎn)品增加值程度低，影響了農業(yè)現(xiàn)代化水平;此外，第一產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局不合理，不同地區(qū)的產(chǎn)品結構趨同，農產(chǎn)品的同質化趨勢影響區(qū)域間比較優(yōu)勢的發(fā)揮。(2)工業(yè)總量擴張明顯，但生產(chǎn)結構不夠合理，結構升級較慢，增長質量有待提升。一方面，中國當前工業(yè)產(chǎn)品的附加值偏低，大量生產(chǎn)由跨國公司主導，生產(chǎn)集中在全球價值鏈中底端的加工、組裝和制造環(huán)節(jié)。2008年中國高技術產(chǎn)品出口的總值中，按貿易類型分類，加工貿易占82.4%;按企業(yè)類型分類，外商投資企業(yè)占85.2%。另一方面，工業(yè)企業(yè)的技術創(chuàng)新能力不足。在第二產(chǎn)業(yè)結構中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占90%以上，比重過大，而高技術產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，僅占不到10%的比例，遠遠低于發(fā)達國家高技術產(chǎn)業(yè)所占比重。(3)服務業(yè)發(fā)展水平偏低。根據(jù)世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)顯示，2009年高收入國家的第三產(chǎn)業(yè)比重為72.7%，中等收入國家在53.8%左右，而中國的第三產(chǎn)業(yè)比重則為42.6%。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，對第一、第二產(chǎn)業(yè)的制約作用明顯。

3.部分行業(yè)產(chǎn)能過剩凸顯。長期以來中國依靠投資拉動經(jīng)濟增長，這不可避免的造成產(chǎn)能過剩，且主要集中在“兩高一資”(高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品)行業(yè)，至2012年底，中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等行業(yè)的產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。①根據(jù)國務院2013年10月6日發(fā)布的〔2013〕41號文件《國務院關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》。國務院〔2013〕41號文件特別指出:“這些產(chǎn)能嚴重過剩的行業(yè)仍有一批在建、擬建項目，產(chǎn)能過剩呈加劇之勢。產(chǎn)能過剩會加劇市場惡性競爭，造成行業(yè)虧損面擴大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會穩(wěn)定大局?！?/p>

4.資源、能源和環(huán)境問題突出。長期以來，中國經(jīng)濟增長一直依賴高投入、低產(chǎn)出的粗放型發(fā)展模式，資源和能源消耗加劇，各類污染物排放量攀升，環(huán)境問題越來越突出，成為制約產(chǎn)業(yè)升級、影響經(jīng)濟健康穩(wěn)定增長的重要阻礙。主要體現(xiàn)在:(1)資源、能源消耗較大。2011年中國已成為世界上煤炭、鋼鐵、鐵礦石、氧化鋁、銅、水泥消耗最大的國家，是世界上能源消耗的第二大國。2011年前半年，高耗能和落后產(chǎn)能行業(yè)增幅達12.8%，其中鋼材、氧化鋁、水泥、鐵合金等產(chǎn)量分別增長13%、18.9%、19.2%和21.9% 。另外，發(fā)達國家也正通過或明或暗的方式，向發(fā)展中國家轉移高能耗、高污染的產(chǎn)品生產(chǎn)，這也成為制約中國產(chǎn)業(yè)結構升級的一個現(xiàn)實問題。(2)污染排放強度大，環(huán)境問題突出。由于地方政府長期對環(huán)境成本的忽視和對資源的粗放式開發(fā)，造成了我國環(huán)境成本長期扭曲。根據(jù)世界銀行估計，每年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失與GDP的比例高達10%。②蘇明，石培榮，李興文，張力恒，劉家慶:《促進我國經(jīng)濟結構調整的財政政策研究》，《經(jīng)濟研究參考》2011年第50期。城市的環(huán)境污染也日益嚴重，根據(jù)亞洲銀行2013年1月發(fā)布的《中國環(huán)境分析》報告，全中國500個城市當中，空氣質量能夠達到世界衛(wèi)生組織推薦標準的不到5個城市，而全世界污染最嚴重的前10個城市中7個在中國。特別是2013年以來，我國中東部地區(qū)陷入嚴重的霧霾和污染中，對人民身體健康危害嚴重。

5.地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同與資源分布不協(xié)調并存。從空間分布看，中國東部、中部和西部資源分布差異較大，地理歷史、自然氣候和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異化，使得各地區(qū)資源稟賦具備不同的比較優(yōu)勢，但是產(chǎn)業(yè)集聚和集群發(fā)展仍然受阻，產(chǎn)業(yè)結構趨同化現(xiàn)象依然嚴重。聯(lián)合國2010年發(fā)布的《人類發(fā)展報告》顯示，中國不同地區(qū)的人類發(fā)展指數(shù)出現(xiàn)明顯差異，最高值 (上海，0.908)與最低值(西藏，0.63)相差近30%。③聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2010年人類發(fā)展報告》http://www.un.org/zh/development/hdr/2010/此外，相當多中、西部省份生態(tài)環(huán)境處于強度脆弱和極強度脆弱。西部地區(qū)的整體生態(tài)環(huán)境質量的下降，對以資源采掘和加工為優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結構提出嚴重挑戰(zhàn)。然而，由于地方分權導致的區(qū)域間激烈競爭，使得一些地區(qū)仍存在嚴重的地方保護主義和理性模仿策略，造成市場嚴重分割，從而使得一些省區(qū)產(chǎn)業(yè)結構出現(xiàn)趨同。①賀燦飛，劉作麗，王亮:《經(jīng)濟轉型與中國省區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同研究》，《地理學報》2008年第8期。背離比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結構趨同，導致惡性競爭，阻礙了生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的自由流動，削弱了規(guī)模經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)競爭力。

(二)財政政策的負面引導

在中國經(jīng)濟結構調整的過程中，政府常運用宏觀調控手段對經(jīng)濟進行干預和調節(jié)。但是由于在不同時期政府的側重點不盡相同，這些調節(jié)措施往往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，鮮有涉及體制與機制方面的綜合性舉措。從財政政策的實施效果看，這種缺乏頂層設計的制度安排并不利于產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整。一方面，中國目前的資源稅體系有待健全。資源稅是地方稅體系中的重要稅種，是以各種應稅自然資源為課稅對象。我國現(xiàn)行資源稅體系不健全，導致對自然資源掠奪性開采，沒有很好起到保護資源環(huán)境、調節(jié)地區(qū)差距、促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調整的作用。②蘇明，石培榮，李興文，張力恒，劉家慶:《促進我國經(jīng)濟結構調整的財政政策研究》，《經(jīng)濟研究參考》2011年第50期。主要問題體現(xiàn)在:從量計征模式不合理，對地方政府合理維護資源開發(fā)和保護環(huán)境的積極性激勵不足;資源稅征稅范圍較窄，對生態(tài)環(huán)境的保護不夠;資源稅率過低，一定程度上扭曲了資源要素價格，導致資源的使用成本相應較低，在一定程度上誘發(fā)了低水平的惡性競爭，既不利于資源的合理開發(fā)利用，也不利于促進合理的資源要素價格的形成。從而形成了一種對產(chǎn)業(yè)結構的反向激勵機制。另一方面，出口退稅政策對產(chǎn)業(yè)結構也存在負面影響。我國長期以來實行出口退稅政策，在刺激出口、增加外匯、吸引外資以及促進就業(yè)方面發(fā)揮了巨大作用。但是出口退稅對低端產(chǎn)品的生產(chǎn)具有極大的激勵作用，特別是“兩高一資”型產(chǎn)品，加劇了我國的資源環(huán)境壓力。另外，出口退稅構成了一些出口企業(yè)的主要利潤來源之一，使得企業(yè)失去提高自身產(chǎn)品競爭力的內在動力，落后產(chǎn)能的企業(yè)通過退稅照樣生存，從而妨礙了資源配置的“優(yōu)勝劣汰”機制。

三、推進產(chǎn)業(yè)結構升級的有關財政政策實施依據(jù)

第一，客觀現(xiàn)實要求財政政策支持產(chǎn)業(yè)結構升級。單純通過市場機制調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構畢竟范圍有限，因此需要在國家層面通過財稅政策進行干預。即使在西方發(fā)達國家，也往往通過公共財政政策彌補產(chǎn)業(yè)結構調整中的“市場失靈”，從而實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。

第二，財政政策支持產(chǎn)業(yè)結構升級的民意基礎已漸成熟。產(chǎn)業(yè)結構升級有助于民眾生活質量的提高，能夠使更多居民享受現(xiàn)代文明生活方式，因而得到民眾的支持和擁護，形成廣泛的民意基礎。

第三，財政政策支持產(chǎn)業(yè)結構升級的相關政策基礎已形成。產(chǎn)業(yè)轉型升級得到中央的高度重視，與各級政府制訂的經(jīng)濟發(fā)展目標和規(guī)劃相協(xié)調，易得到各級政府的支持與配合，有助于形成合力積極穩(wěn)妥的推進產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級。同時隨著“三農政策”、結構性政策、基礎創(chuàng)新等各項改革措施不斷深化，推進產(chǎn)業(yè)轉型升級的政策空間已形成。

第四，財政政策支持產(chǎn)業(yè)結構升級有較為豐富的理論和實踐經(jīng)驗可資借鑒。17世紀的工業(yè)革命開啟了人類社會工業(yè)化、城市化的進程。美國提出的綠色新政，歐盟推行可再生能源計劃，日本倡導的節(jié)能和新能源發(fā)展計劃等智能、綠色、低碳的城市發(fā)展理念，都為我們提供了豐富的實踐經(jīng)驗。改革開放30多年來，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將對我國未來產(chǎn)業(yè)結構轉型升級奠定良好的基礎。

四、推進產(chǎn)業(yè)結構升級的財政政策建議及實施前景預估

改革開放以來，中國經(jīng)濟保持了強勁的增長勢頭，進入了以工業(yè)增長為主導的新發(fā)展周期。同時，國內宏觀經(jīng)濟運行中的矛盾沖突也呈現(xiàn)出新的復雜性，更加劇了產(chǎn)業(yè)轉型升級的難度。因此，今后的財政政策應注意總量控制與結構調整相結合，著眼于長期、內在的經(jīng)濟結構調整和優(yōu)化，重點加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，解決以破壞環(huán)境為代價的粗放式增長。

解決上述突出問題，可以采取的政策措施以及相關政策的實施前景如表1所示。

表1 推進產(chǎn)業(yè)轉型升級的相關財政政策的對比總結