本刊記者 張向輝

面對未來國際船舶排放標準的日趨嚴格，我們需要在法規(guī)、標準的制訂和技術研究開發(fā)方面，必須緊緊跟上世界發(fā)展的步伐，才能使我們的航運更綠色、環(huán)境更友好、人民更健康。

近年來，隨著國內公眾對船舶空氣污染的日益關注，一些專家紛紛提出中國應效仿國外一些發(fā)達國家的做法，建立自己的排放控制區(qū)（ECA），以控制船舶排放對于本區(qū)域空氣質量的影響。那么，國際ECA的發(fā)展，經(jīng)歷了怎樣的演變過程，它們有何特點，對中國建立自己的ECA有何借鑒意義？

四大ECA

對于船舶排放對空氣環(huán)境的影響，國際海事組織（IMO）海洋環(huán)境保護委員會（MEPC）早在1988年就正式展開防止船舶造成大氣污染議題的研討及審議工作，推動《關于1973年防止船舶污染國際公約之1978年議定書》（MARPOL公約）1997年議定書納入了“防止船舶造成大氣污染規(guī)則”并使之成為公約的附則Ⅵ，該附則Ⅵ已于2005年5月19日正式生效。

在最初的MARPOL公約附則Ⅵ中，除了要求船上使用的任何燃油硫含量不應超過4.5%外，還將波羅的海區(qū)域指定為硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)，要求處于硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)的船舶使用的燃油硫含量不超過1.5%。按照MARPOL公約1997年議定書的規(guī)定，波羅的海硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)于2006年5月19日正式啟用。按照經(jīng)歐盟第2005/33/EC號法令修正的1999/32/EC號法令，2006年8月11日才開始執(zhí)行波羅的海硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)船上使用燃油硫含量以1.5%為上限的控制要求。

在2005年7月舉行的MEPC第53次會議上，大會通過了經(jīng)修訂的MARPOL公約附則Ⅵ，增加指定北海區(qū)域為硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)，于2007年11月22日正式啟用。按照經(jīng)歐盟第2005/33/EC號法令修正的1999/32/EC號法令，北海成為硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)的日期被提前到了2007年8月11日。

2008年10月舉行的MEPC第58次會議，通過了經(jīng)修訂的MARPOL公約附則Ⅵ，新附則Ⅵ進一步明確排放控制區(qū)是指采用特殊強制措施防止、減少和控制船舶排放硫氧化物、顆粒物、氮氧化物這3種污染物，以便減少對船員健康或環(huán)境的不利影響。

在2010年3月舉行的MEPC第60次會議， MARPOL公約附則Ⅵ再次得到修訂，增加指定北美區(qū)域為排放控制區(qū)，其為全球第一個硫氧化物和顆粒物、氮氧化物排放控制區(qū)。按照規(guī)定MEPC第60次會議通過經(jīng)修訂的MARPOL公約附則Ⅵ于2011年8月1日生效，北美區(qū)域排放控制區(qū)于2012年8月1日正式啟用。

目前，除了北美排放控制區(qū)、波羅的海地區(qū)、北海地區(qū)（含英吉利海峽），美國加勒比海排放控制區(qū)，作為第4個ECA，覆蓋波多黎各和美國維爾京群島的沿岸附近水域，在2011年7月通過的MARPOL附則VI修訂案中，該控制區(qū)的生效日為2014年1月1日。

可以看出，從最初的波羅地海和北海兩大硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)規(guī)定燃油的硫含量不超過1.5%，到后來北美硫氧化物和顆粒物、氮氧化物排放控制區(qū)，區(qū)域排放標準在不斷升級。北美ECA和加州從2012年起，使用1.0%硫燃料。在2014年1月1日起，加州使用0.1%低硫燃油。同時，從實際執(zhí)行情況來看，馬士基等公司已經(jīng)開始使用該標準的低硫燃油，取得了積極效果。據(jù)交通運輸部水運科學研究院環(huán)保與節(jié)能技術研究中心彭傳圣研究員介紹，波羅地海和北海兩大硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)正考慮繼續(xù)提高標準門檻，以增加對氮氧化物的排放控制。

ECA申請程序

在環(huán)境保護方面，排放控制區(qū)無疑取得了十分積極的效果，但一個國家要想設立ECA，并不容易。

彭傳圣研究員對記者說，ECA申請國首先必須是MARPOL公約的締約國，以國家的名義來申請，IMO經(jīng)過法律程序進行審議，如果陸地采取措施足夠嚴厲，再考慮船舶。換句話說，申請國應先管理好陸上排放污染，再考慮船舶排放污染。設立排放控制區(qū)需要經(jīng)過提出建議和評估通過程序。按照MARPOL公約及其附則Ⅵ的要求，如證實有防止、減少和控制船舶排放硫氧化物和顆粒物、氮氧化物這3種污染物造成空氣污染的需要，IMO才會考慮設立排放控制區(qū)。設立排放控制區(qū)需要由一個或者多個MARPOL公約簽約國向IMO提出建議，如果兩個或更多的簽約國對某一特定的區(qū)域有共同的關注，這些簽約國應起草一個互相協(xié)調的建議。設立ECA屬于國際強制政策，其制定、審查和和頒布實施這種國際強制政策措施是比較困難的。

首先需要提出一個明確的ECA區(qū)域，提出ECA所要控制的排放物（NOX、SOX和顆粒物質），描述在ECA內目前受害風險的人口和環(huán)境領域；評估船舶在ECA內對環(huán)境空氣污染物的濃度或對環(huán)境的不利影響；同時需要向IMO遞交ECA的氣象條件；在所提出的ECA內的船舶交通形態(tài)、密度和性質；描述目前采取的陸地措施控制NOX、SOX和顆粒物質排放，以及任何將會被采取的ECA措施；分析及比較減少船舶排放的相對成本和陸地控制措施，和對從事國際貿易的船舶的經(jīng)濟影響。

然后，IMO根據(jù)建議中提供的信息進行相關評估，以MARPOL公約附則Ⅵ修正案形式設立排放控制區(qū)，修正案按照MARPOL公約的要求審議、通過和生效。以北美ECA為例，美國和加拿大聯(lián)合申請北美排放控制區(qū)，按照MARPOL公約附則Ⅵ的要求，進行了長期和大量的研究，提供了相關建議及技術支持文件。

北美ECA給出了很多量化的數(shù)據(jù)，來充分解釋和說明設立ECA的必要性。據(jù)美國自然資源保護協(xié)會（NRDC）發(fā)布的資料顯示，北美ECA將大幅減少船舶排放的污染物，其中NOX將減少23%，PM2.5將減少74%，SOX將減少86%。到2020年，每年避免14000人的過早死亡；到2030年，可每年避免31000人的過早死亡。ECA實施將提供巨大的健康及其他社會福利的貨幣化價值：到2020年高達每年1100億美元。相比之下，實施現(xiàn)有和擬議的監(jiān)管方案去減少整個美國汽車車隊的排放量將在2030年創(chuàng)造480億美元的貨幣價值量；將對新的船舶增加0.5%～2%成本，將對每個集裝箱的成本增加18美元。

據(jù)美國自然資源保護協(xié)會（NRDC）高級律師David Pettit介紹，北美ECA具有幾大關鍵特點，它要求船用燃油含硫量不超過0.1%，它是第一個包括Tier III NOX限制的ECA，對Tier III NOX限制將在2016年減少80%的NOX，包括所有美國和加拿大海岸200海里的船舶都在其管轄范圍內。在ECA實施中，擁有嚴格的執(zhí)法團隊。美國海岸警衛(wèi)隊和美國環(huán)保局進行執(zhí)法，對于違章的船舶每天進行2.5萬美元之下的罰款。例如，若提交虛假文件，罰款會更高。

ECA效應

無疑，建立排放控制區(qū)是通過政府間國際組織IMO的機制實施的，屬于國際強制性措施，除此之外，還有屬于局部強制性措施，它通過政府組織或者地方政府的機制實施，例如歐盟強制靠港船舶使用低硫油和美國加州強制靠港船舶使用岸電，另外，還有激勵性措施，以地方利益換取區(qū)域內船舶減排效果的措施。

相比ECA限制的嚴格程度，美國加州標準有過之而無不及。2014年1月1日起，加州使用0.1%低硫燃油，延伸海岸24海里處。2009年，加州制定了船用燃料規(guī)則，逐漸減少燃料中的硫含量，降低PM和臭氧，尤其是在南加州。目前，不存在嚴重的技術或者燃料供應問題。

除了使用低硫燃油，美國加州法典第17篇第1節(jié)對船舶使用岸電進行了法律規(guī)定，于2014年1月1日起實施強制靠港船舶使用岸電的減排措施。加州空氣資源管理局（CARB）表示，他們要求船舶公司到2020年時在加州各個港口的船只在停泊時降低排放約80%，無論船只采用岸電還是技術控制改造，都必須達到相同的減排。歐洲的主要港口，如安特衛(wèi)普和哥登堡也都采用了岸電。岸電在中國一些港口也有應用，如上海和連云港。

同樣，歐盟也實施了強制靠港船舶使用低硫油的減排措施。經(jīng)歐盟法令2005/33/EC修正的歐盟法令1999/32/EC的4b章強制要求：從2010年1月1日起，在歐盟港口停泊超過2小時的船舶不得使用硫含量超過0.1%的燃油；船舶靠泊后應盡早轉換為低硫燃油(硫含量不超過0.1%)，船舶開航前盡量晚切換成高硫燃油；燃油轉換操作應記錄在船舶日志上。

與局部性強制措施不同的是，一些航運發(fā)達的地區(qū)或者港口，為減少船舶排放，改善環(huán)境質量，采取了激勵船舶在港區(qū)減排的措施，如美國長灘港、新加坡和我國香港特區(qū)等。

美國一些港口已經(jīng)認識到了船舶減速的減排效果，并已經(jīng)開始鼓勵船只自愿降低船速從而減少污染排放。洛杉磯和長灘港實施的自愿減速方案都很有效，因此兩個港口都將減速區(qū)從港口外20海里擴展至40海里。在此方案下，在12個月中，如果一個船隊有90%或者更多船舶滿足了減速要求，可在來年獲得15%的?？抠M率折扣（綠色費率）。

新加坡的“綠色海港計劃”，該計劃針對在新加坡海港?？康拇皩嵤?guī)定如果船舶在海港內采用被認可的減排科技或改用低硫油，達到MARPOL公約附則VI所規(guī)定的標準，則減收其15%的港口費。

香港的《乘風約章》，根據(jù)香港特區(qū)環(huán)保署發(fā)布的《2011年香港排放清單報告》，2011年香港港口船舶排放的硫氧化物、氮氧化物和PM10分別占香港總排放量的54%、33%和37%，均是香港相應污染物的最大排放源。2011年共有18家遠洋船公司簽署了《乘風約章》，承諾2年內在香港港掛靠遠洋船舶在靠港時盡可能換用低硫油（硫含量不高于0.5%的燃料油）。

為延續(xù)《乘風約章》實施對香港空氣質量改善的有利影響，香港特區(qū)政府在2012年2月發(fā)布的《2012～13年度財政預算案》中，建議對在香港港口靠港時換用硫含量不高于0.5%低硫油的遠洋船舶，減免一半的港口設施及燈標費，簡稱泊岸換油計劃，2012年9月26日香港特區(qū)政府開始推行為期3年的泊岸換油計劃盡管實施泊岸換油計劃的船舶減免了一半港口設施及燈標費，但是船公司仍需承擔50%至80%的清潔燃油轉換成本，參與燃油轉換計劃的公司與不參與計劃的同業(yè)競爭者將承擔不同的運營成本，因此，原來參與《乘風約章》的船公司發(fā)起《乘風約章2013》，只同意將泊岸換油計劃延長一年至2013年12月31日，希望借此推動香港特區(qū)政府實施統(tǒng)一的港口船舶硫排放控制規(guī)則。

交通運輸部水運科學研究院副總工程師喬冰指出，如果由于多種原因一時難以具備申請設立ECA的條件，則為了控制相關區(qū)域內的船舶空氣污染物排放，以顯著改善沿岸空氣環(huán)境質量，也可以選擇制定并實施一定區(qū)域范圍內（如24海里）的強制性控制船舶排放政策。目前我國的狀況比較適合采取這種措施。此外，要求船舶配備連接岸電裝置靠港使用岸電、安裝柴油機顆粒物過濾器（DPF）、廢氣循環(huán)系統(tǒng)、NOX選擇性催化還原系統(tǒng)（SCR）等技術手段，以及諸如IMO強制實施的船舶能效指數(shù)（EEDI）標準、船舶能效管理計劃（SEEMP）等管理措施，也都是重要的節(jié)能減排手段。

彭傳圣表示，國家、地區(qū)或者港口控制船舶排放的政策措施的選擇，需要充分考慮改善區(qū)域環(huán)境和提高空氣質量的需要、政策準備的難度和時間要求、政策實施的監(jiān)督能力建設的體制和機制障礙、成本增加對于國際貿易和航運的影響以及本地航運企業(yè)成本增加的承受能力等因素，確定應用的政策類型、政策涉及的區(qū)域范圍和實施時間。而在未來，隨著MARPOL的進一步修訂，限制將呈現(xiàn)愈加嚴格的趨勢。

喬冰表示，面對日益嚴峻的環(huán)境形勢，許多國家和地區(qū)制定了更加嚴格的限制標準和相關的實施計劃，這種強烈的環(huán)保意識是其付出實際行動，走在世界前沿的根本支撐。反觀我國在有關立法工作等方面的滯后狀況，反映出了我們對環(huán)保和形勢認知的不足。亟待在生態(tài)方明建設的觀念上實現(xiàn)轉變，為綠色航運的轉型升級發(fā)展奠定必要的理論基礎和思想基礎。面對未來國際船舶排放標準的日趨嚴格，我們需要在法規(guī)、標準的制訂和技術研究開發(fā)方面，必須緊緊跟上世界發(fā)展的步伐，才能使我們的航運更綠色、環(huán)境更友好、人民更健康。

有業(yè)內專家表示，除了ECA，IMO還規(guī)定了兩種特殊區(qū)域：1、特別敏感水域PSSA。其相關保護措施APM由區(qū)域確定，主要是繞行、禁止拋錨和排放、裝設交通管理系統(tǒng)VTS等。2、特殊區(qū)域SA——特殊強制性環(huán)境保護要求和排放控制要求。以上兩種類型的區(qū)域，歐美不少國家已經(jīng)設立。目前，東亞、南亞還沒有任何區(qū)域設定限制，中國若想擺脫國際上被動應對的困境，轉變?yōu)榉e極主導綠色航運，必須考慮在中國海域設定各類特殊敏感水域如南海、沿海排放控制區(qū)，提升環(huán)境保護要求至高于國際水平，才能給子孫后代留下豐厚的環(huán)境遺產。