秦義

理論建設(shè)/守望相助 團(tuán)結(jié)奮斗 共創(chuàng)美好生活

理論建設(shè)/貫徹三中全會(huì)精神 落實(shí)“8337”思路

自治區(qū)“8337”發(fā)展思路提出要更加注重民生改善和社會(huì)管理。城鄉(xiāng)客運(yùn)是聯(lián)系城鄉(xiāng)、服務(wù)居民出行的重要紐帶，與城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的迫切需要，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在需要。

一、我區(qū)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)的基本情況

為適應(yīng)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的需求，我區(qū)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，交通運(yùn)輸業(yè)得到空前發(fā)展，其中城鄉(xiāng)道路客運(yùn)發(fā)展尤為引人注目。公路總量及路網(wǎng)密度進(jìn)一步提高，為發(fā)展道路客運(yùn)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸保障能力進(jìn)一步提升。到2012年底，全區(qū)道路客運(yùn)從業(yè)人員7.8萬(wàn)人，全區(qū)道路客運(yùn)班車12768輛、班線5618條，其中農(nóng)村客運(yùn)班車5131輛、班線3183條，分別占40.18%、56.66%。2012年全區(qū)完成道路運(yùn)輸客運(yùn)量2.3億人次、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量264億人公里，連續(xù)10年實(shí)現(xiàn)客運(yùn)量、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量?jī)晌粩?shù)增長(zhǎng)。目前，全區(qū)現(xiàn)有等級(jí)客運(yùn)站674個(gè)，全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)通了班車，11456個(gè)行政村有10973個(gè)通了班車，通班車率達(dá)到95.78%。道路客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善和覆蓋面的進(jìn)一步增加，使城鄉(xiāng)道路客運(yùn)邁上了一個(gè)更高的臺(tái)階。城市公共交通服務(wù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。到2012年底，全區(qū)有城市公共交通企業(yè)142家，有公共交通汽車8336輛。全區(qū)共有公共交通運(yùn)營(yíng)線路871條，總長(zhǎng)度20693公里，年運(yùn)營(yíng)總里程達(dá)到68196萬(wàn)公里，年運(yùn)送乘客約11.3億人次；全區(qū)城市建成區(qū)公交站點(diǎn)300米覆蓋率達(dá)到了47.6%，公交分擔(dān)率約為13.8%。城市公共交通的便捷和優(yōu)惠，吸引了更多的居民選擇公共交通出行。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造存在的問(wèn)題

雖然在“十一五”時(shí)期就已經(jīng)提出了實(shí)施城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造的發(fā)展思路，并著手開(kāi)展了這方面的工作，但各地工作進(jìn)展不齊、做法各異，遇到的問(wèn)題較多，面臨的困難很大，主要表現(xiàn)為：一是認(rèn)識(shí)不足，特別是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。多年來(lái)，城市公交、道路交通分別由兩個(gè)主管部門管理，被分為兩個(gè)領(lǐng)域，形成體制壁壘，影響了城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化改造。實(shí)行大部制后，雖然解決了管理體制問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了一城一交，但我區(qū)交通運(yùn)輸部門接管城市公交工作較晚，各中心城市交通運(yùn)輸部門對(duì)城市公交管理不熟悉，城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展問(wèn)題沒(méi)有真正列入政府的重要議事日程。二是財(cái)政投入不足。城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造是一項(xiàng)民生工程，其主要特征是政府定價(jià)、低票價(jià)運(yùn)行，而讓利于民的部分，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要由政府承擔(dān)，才能維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，地方財(cái)政如果沒(méi)有把城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造列為財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，對(duì)公交企業(yè)沒(méi)有財(cái)政扶持，沒(méi)有建立財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，就很難實(shí)施公交化改造。三是原有城鄉(xiāng)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)體制與公交化改造需要建立的新體制、新機(jī)制的矛盾。城鄉(xiāng)客運(yùn)班線或農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)班線的經(jīng)營(yíng)者隊(duì)伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有企業(yè)，也有個(gè)體；有的掛靠企業(yè)經(jīng)營(yíng)，有的經(jīng)過(guò)許可自己擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的則是幾經(jīng)轉(zhuǎn)手得到經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些經(jīng)營(yíng)者中，有不少人出于保護(hù)既得利益，對(duì)公交化改造、公司化經(jīng)營(yíng)抱懷疑或抵觸態(tài)度。四是部門之間協(xié)調(diào)配合的問(wèn)題。城鄉(xiāng)公交一體化和農(nóng)村道路客運(yùn)公交化改造是社會(huì)化系統(tǒng)工程，需多部門協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)，但由于部門之間配合不夠，存在城市規(guī)劃布局、站點(diǎn)設(shè)置建設(shè)、車型選定、財(cái)政補(bǔ)貼、企業(yè)定編定員等問(wèn)題、困難，解決起來(lái)阻力重重。

三、各地實(shí)施城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造對(duì)今后工作的啟示

進(jìn)入“十二五”以來(lái)，各盟市在開(kāi)展城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化改造工作方面，做了許多有益的嘗試和探索，也取得了一定的成績(jī)。分析歸納各盟市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我區(qū)城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造大體上循著四種形式進(jìn)行，即城際公交、城市市轄區(qū)區(qū)域公交、城鄉(xiāng)公交和農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)公交化改造。從這四種形式改造情況來(lái)看，前三種改造的效果相對(duì)好些，而農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)公交化改造則比較困難，還需要繼續(xù)探索，不斷創(chuàng)新，不斷推進(jìn)。在近幾年的城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造工作中，各地的探索為我們今后做好客運(yùn)工作提供了一些有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一要明確樹(shù)立農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)也具有公益性的理念。目前，不論政府或職能部門，還是社會(huì)各界，對(duì)農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)的公益性認(rèn)識(shí)都不夠，城市客運(yùn)和農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)在政策上仍存在著較大的差別。例如，城市公交在政策上享有政府的虧損補(bǔ)貼，而農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)則沒(méi)有；城市客運(yùn)一律享受中央財(cái)政燃油補(bǔ)貼，而農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)僅限于旗縣境內(nèi)或毗鄰旗縣之間，大量的盟市所在地至農(nóng)村牧區(qū)的城鄉(xiāng)道路客運(yùn)則不享有。此外，在運(yùn)營(yíng)上城市公交車輛車型、城區(qū)?？空军c(diǎn)以及定員的核定，都是城市公交獨(dú)享的權(quán)利，而農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)即使是公交化運(yùn)營(yíng)也還是受到嚴(yán)格限制。要消除這些差別待遇，首先要在觀念上有所突破，認(rèn)定農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)也是公共交通服務(wù)的一種方式，與城市公交的性質(zhì)完全一致，同樣具有公益性，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和農(nóng)村道路客運(yùn)公交化改造，從根本上消除城鄉(xiāng)客運(yùn)差別，使城鄉(xiāng)居民享受均等化客運(yùn)服務(wù)。

二要實(shí)現(xiàn)由部門行為向政府行為轉(zhuǎn)變。這是實(shí)施城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造的關(guān)鍵。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門在積極推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造過(guò)程中，一定要爭(zhēng)取地方政府的支持，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、政策引導(dǎo)的原則，將城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造納入政府公共服務(wù)范圍，加大公共財(cái)政、土地、規(guī)劃、稅費(fèi)減免等公共資源保障力度，不斷滿足城鄉(xiāng)居民“行有所乘”的基本公共服務(wù)需求。

三要正確處理市場(chǎng)資源的配置問(wèn)題。道路旅客運(yùn)輸班線屬國(guó)家公共資源，在2000年實(shí)施企業(yè)資質(zhì)管理之后，多數(shù)城鄉(xiāng)客運(yùn)班車或農(nóng)村牧區(qū)客運(yùn)班車的經(jīng)營(yíng)者通過(guò)融資等形式轉(zhuǎn)入運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)，雖借了運(yùn)輸企業(yè)的名，但實(shí)際上仍由原經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)。這種經(jīng)營(yíng)方式存在著諸多弊端，需要采取妥善措施加以改造，使資源配置與城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和農(nóng)村道路客運(yùn)公交化改造相適應(yīng)。市場(chǎng)資源的配置還是要以經(jīng)濟(jì)手段為主，讓失去經(jīng)濟(jì)利益者能得到補(bǔ)償。具體做法是，無(wú)論政府出資收購(gòu)、企業(yè)收購(gòu)，還是以客運(yùn)出租汽車或其它客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)置換等，都要從各自實(shí)際出發(fā)，適合哪種就用哪種?？傊?，既要推進(jìn)公交一體化發(fā)展，又要保穩(wěn)定、保民生。

四要借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，處理好幾個(gè)共性的基本問(wèn)題。赤峰市在推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造過(guò)程中，初步摸索出一條比較適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的路子，在政府主導(dǎo)、政策扶持、財(cái)政資金保障、經(jīng)營(yíng)模式確立、原有經(jīng)營(yíng)戶利益分配以及人員安置等方面積累了很多有益的經(jīng)驗(yàn)，具有一定的示范意義，值得借鑒。一是經(jīng)營(yíng)主體以國(guó)有企業(yè)為主，實(shí)施公司化經(jīng)營(yíng)。赤峰市紅山區(qū)至錦山鎮(zhèn)城際公交的經(jīng)營(yíng)主體是國(guó)有企業(yè)赤峰市公交公司，實(shí)行公司化管理，既取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益，也取得了很好的社會(huì)效益。二是低票價(jià)運(yùn)行，實(shí)行惠民政策。赤峰市這兩條客運(yùn)班線與改造前相比，票價(jià)均下降了40%，吸引了大量的城鄉(xiāng)居民選乘公交車出行。此外，對(duì)于老年人、殘疾人以及學(xué)生等特殊人群還實(shí)行了減免票價(jià)的優(yōu)惠政策，讓城鄉(xiāng)居民真正享實(shí)惠、享便利。三是運(yùn)距較短，客流量較大，道路條件較好，適合公交化運(yùn)行。赤峰市這兩條客運(yùn)班線實(shí)行了公交化運(yùn)營(yíng)之后，縮短了候車和發(fā)車間隔的時(shí)間，班次密度適當(dāng)加大了，而且又正點(diǎn)運(yùn)行，過(guò)去的沿街?jǐn)埧?、不按時(shí)發(fā)車以及前車壓后車發(fā)車時(shí)間等現(xiàn)象不見(jiàn)了，新的運(yùn)行機(jī)制提高了服務(wù)質(zhì)量。四是政府協(xié)調(diào)，對(duì)城鄉(xiāng)公交車或區(qū)域公交車按照城市公交車核定定員、建設(shè)?？空军c(diǎn)。赤峰市這兩條線路公交的公交化改造，都是在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府領(lǐng)導(dǎo)親自抓，公安、城建等部門大力支持，享有與城市公交車一樣的定員標(biāo)準(zhǔn)和站點(diǎn)設(shè)置，使公交車的安全、便捷和大容量的特性充分發(fā)揮出來(lái)。五是在經(jīng)營(yíng)虧損補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，政府予以扶持。當(dāng)?shù)刎?cái)政根據(jù)企業(yè)政策性虧損情況給予補(bǔ)貼，形成補(bǔ)貼機(jī)制，確保企業(yè)收支平衡。在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、稅費(fèi)征收、通行費(fèi)以及車輛購(gòu)置、科技投入等方面實(shí)行優(yōu)惠政策。六是實(shí)行“五定五統(tǒng)一”管理模式，即定線路、定班次、定時(shí)間、定站點(diǎn)、定票價(jià)，統(tǒng)一排班、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一管理。赤峰市公交化改造的這些特點(diǎn)，其實(shí)也是城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的一些基本特征，是我們實(shí)施城際、城市轄區(qū)區(qū)域以及城鄉(xiāng)道路客運(yùn)公交化改造的一些基本要求，各地可結(jié)合本地區(qū)的情況循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)，逐步完善。

五要堅(jiān)持因地制宜、分步推進(jìn)、量力而行的原則。各地在推行農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)公交化改造時(shí)，在沒(méi)有完全達(dá)到公交車運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)前，還是要按照客運(yùn)班車運(yùn)行方式進(jìn)站發(fā)車，但可以在城區(qū)增加停靠站點(diǎn)，方便城鄉(xiāng)居民出行，按照公交化運(yùn)行，確定好首末班車發(fā)車時(shí)間。各地在探索城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化改造發(fā)展形式和路徑時(shí)，也要切忌搞“一刀切”。要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，先易后難，在條件比較成熟的城際、城鄉(xiāng)或農(nóng)村牧區(qū)道路客運(yùn)班線上先開(kāi)展試點(diǎn)工作，取得經(jīng)驗(yàn)，得到政府和社會(huì)各界認(rèn)可后再有步驟地全面推開(kāi)。□

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)交通廳副廳長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：康紅波