張東紅

(西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州730070)

一、引言

根據(jù)2010年我國第六次人口普查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)［1］，全國的總?cè)丝跒?370536875人，其中大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，60歲及以上人口為177648705人，占13.26%;65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上和65歲及以上的人口比例都有所增長。2011年，全國年末總?cè)丝谶_(dá)到134735萬人，65歲及以上人口數(shù)為12288萬。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，我國老年人口數(shù)目在不斷增長，老齡化趨勢(shì)處于上升階段。

就我國人口的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)而言，在2010年的人口普查中，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，城鄉(xiāng)人口的比例分別是49.68%和50.32%，鄉(xiāng)村人口占多數(shù)。具體到農(nóng)村地區(qū)而言，60歲以上老年人口高達(dá)0.99億人，占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?4.98%。其中，65歲的老人0.67億人，占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?0.06%。［2］根據(jù)2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)比例在2011年首次發(fā)生逆轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)人口首次超過鄉(xiāng)村人口，城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口的比例分別為51.27%和48.75%?？梢钥闯觯瑥囊?guī)模和比重上來說，中國的人口老齡化問題在某種程度上是農(nóng)村人口老齡化問題。我國養(yǎng)老問題的重點(diǎn)與難點(diǎn)不在城鎮(zhèn)，而在農(nóng)村［3］。

二、幾個(gè)相關(guān)概念的界定

(一)人口老齡化

人口老齡化(aging of population)是指老年人口占總?cè)丝诘谋壤㈦S著時(shí)間推移而不斷變化的一種動(dòng)態(tài)過程［4］。按照現(xiàn)代人口學(xué)理論，所謂人口老齡化(aging of population)有兩層含義:一是指老年人口相對(duì)增多，在總?cè)丝谥兴急壤粩嗌仙倪^程;二是指社會(huì)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年?duì)顟B(tài)，進(jìn)入老齡化社會(huì)［5］。根據(jù)以上概念，人口老齡化也就是說一個(gè)國家和地區(qū)中的總?cè)丝谝蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的年老人口相應(yīng)增長的一種動(dòng)態(tài)過程。

關(guān)于人口老齡化權(quán)威的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二:一是60歲及60歲以上老年人口占總?cè)丝诘?0%;二是65歲及65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，人口老齡化的本質(zhì)是人口結(jié)構(gòu)問題［6］。我國于1999年進(jìn)入老齡社會(huì)，從目前數(shù)據(jù)來看，老齡化趨勢(shì)依然嚴(yán)重，而老齡化社會(huì)的嚴(yán)重化趨勢(shì)必然伴隨著更加嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題，養(yǎng)老問題不僅關(guān)系到家庭的和諧，而且還關(guān)系到整個(gè)國家和社會(huì)的和諧與穩(wěn)，養(yǎng)老問題已經(jīng)引起中央以及全社會(huì)的廣泛關(guān)注。

(二)養(yǎng)老保障

養(yǎng)老保障是一個(gè)寬泛的概念。養(yǎng)老保障又稱老年保障，指對(duì)老年人在老年期間享受的保障，包括經(jīng)濟(jì)保障、生活服務(wù)保障、醫(yī)療保障、精神慰藉、文化政治保障等方面。［7］養(yǎng)老保障的首要問題是要保障老年人獲得維持基本生存的經(jīng)濟(jì)保障，所以老年經(jīng)濟(jì)保障在養(yǎng)老保障體系中占有很重要的位置。在研究中，有時(shí)候養(yǎng)老保障特指老年經(jīng)濟(jì)保障。農(nóng)村養(yǎng)老保障水平根據(jù)已掌握數(shù)據(jù)的指標(biāo)可以用三個(gè)指標(biāo)來反映:1.農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率;2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率;3.敬老院覆蓋率。［8］根據(jù)我國農(nóng)村實(shí)際的養(yǎng)老保障政策安排，發(fā)揮養(yǎng)老保障功能的政策不僅僅是養(yǎng)老保險(xiǎn)，更何況中國農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋，農(nóng)村地區(qū)的其他社會(huì)保障政策，諸如農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)等政策同樣為農(nóng)村老年人發(fā)揮了積極的養(yǎng)老保障功效，中國農(nóng)村養(yǎng)老保障政策實(shí)際上是一個(gè)包含養(yǎng)老保險(xiǎn)、五保供養(yǎng)、最低生活保障的多個(gè)政策子系統(tǒng)的綜合性政策體系［9］。

參考以上的分析與概念界定，本文主要從農(nóng)村老年經(jīng)濟(jì)保障和農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及醫(yī)療保障兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、五保供養(yǎng)、老年津貼、老年醫(yī)療保障和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等六個(gè)二級(jí)指標(biāo)來分析和評(píng)價(jià)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀以及存在的問題，并依此提出一些政策建議。(見表1)

表1 文章結(jié)構(gòu)及主要內(nèi)容

三、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系現(xiàn)狀

(一)我國農(nóng)村老年經(jīng)濟(jì)保障現(xiàn)狀

老年人由于年齡的增長和身體機(jī)能的老化等原因，一般都無法繼續(xù)工作和勞動(dòng)，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，老年人無力通過從事農(nóng)事勞動(dòng)而獲得經(jīng)濟(jì)收入。經(jīng)濟(jì)需求是一種生存性的需求，老年人的經(jīng)濟(jì)保障是老年人生存保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，是老年養(yǎng)老保障中的首要問題。

1.我國農(nóng)村各地區(qū)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率比較

為了解決農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題，滿足廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求，國務(wù)院于2009年頒布了《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)意見》。文件指出:從2009年起開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，之后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村適齡人口的全部覆蓋。［10］2009年9月起我國開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。中央財(cái)政對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，這個(gè)補(bǔ)助是直接補(bǔ)貼到農(nóng)民的頭上，對(duì)他(她)們的養(yǎng)老具有重大意義。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等一系列惠農(nóng)政策之后的又一項(xiàng)重大的惠農(nóng)政策。

2011年年末，全國有27個(gè)省、自治區(qū)的1914個(gè)縣(市、區(qū)、旗)和4個(gè)直轄市部分區(qū)縣開展國家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。年末國家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)32643萬人，比上年末增加22367萬人。其中實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)8525萬人。全年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1070億元，比上年增長135.9%。其中個(gè)人繳費(fèi)415億元，比上年增長84.0%?；鹬С?88億元，比上年增長193.3%?；鹄塾?jì)結(jié)存1199億元。［11］

由于地理位置、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政府宏觀政策等因素的不同，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率也必然存在差異。作為衡量養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的一個(gè)重要指標(biāo)，本文根據(jù)2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和中華人民共和國統(tǒng)計(jì)局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)過仔細(xì)地搜集整理，用2011年各地區(qū)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)除以各地區(qū)農(nóng)村總?cè)丝趤肀硎巨r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率，進(jìn)而從整體上來反映我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋情況。(見表2)

從表2可以看出，我國各地區(qū)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率差異較大，排名前五位的分別是重慶(85.7%)、山東(75.0%)、江蘇(68.5%)、安徽(66.1%)和陜西(64.8%);排名后五位的分別是吉林(30.4%)、廣西(29.5%)、內(nèi)蒙古(26.9%)、廣東(22.9%)和黑龍江(16.7%)。第一名和最后一名的覆蓋率差異巨大，相差百分比達(dá)到69。從以上的數(shù)據(jù)可以看出，我國各地區(qū)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率存在明顯的空間分異現(xiàn)象，這種差異分布的影響因素是多方面的，比如農(nóng)民的收入以及思想觀念、當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力情況、政府的宣傳力度和政府的公信力等等。新型農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，對(duì)于解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題和進(jìn)一步完善我國農(nóng)村社會(huì)保障體系有著至關(guān)重要的意義，所以各地區(qū)在不斷提高農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)民繳費(fèi)能力的同時(shí)，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)宣傳力度，從思想觀念上改變農(nóng)民的認(rèn)識(shí)，提高農(nóng)民的參保積極性和參保覆蓋率。

表2 2011年我國各地區(qū)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率 單位:萬人、%

2.我國農(nóng)村最低生活保障現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代中期開始，中國政府實(shí)施了大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)計(jì)劃，取得了舉世矚目的成就。1995年福建省開始了農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)踐，2004年全省范圍內(nèi)建立起了農(nóng)村最低生活保障制度。20世紀(jì)90年代中期開始，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和企業(yè)改制的推進(jìn)，一些城市受下崗失業(yè)的影響，生活陷入貧困狀態(tài)，中國政府及時(shí)采取措施，迅速擴(kuò)展城市最低生活保障制度。與此同時(shí)最低生活保障制度也在農(nóng)村地區(qū)逐步開展起來。顧名思義，最低生活保障制度就是以最低收入家庭作為保障對(duì)象。

從整體來看，我國農(nóng)村最低生活保障規(guī)模是逐年擴(kuò)大的，保障人數(shù)由2002年的407.8萬人增長到2011年的5305.7萬人(見表3，圖1)。但是增長的幅度卻是起伏不定的，2005至2007年間的增長率比較大，2003年甚至出現(xiàn)了負(fù)增長，2011年的增長較少(見圖2)。

表3 2002年至2011年農(nóng)村最低生活保障 單位:萬人、%

根據(jù)中華人民共和國民政部網(wǎng)站公布的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2012年底，全國有農(nóng)村低保對(duì)象2814.9萬戶、5344.5萬人，比上年同期增加38.8萬人，增長了0.7%。全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金718.0億元，比上年增長7.5%，其中中央補(bǔ)助資金431.4億元，占總支出的60.1%。2012年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2067.8元/人、年，比上年提高349.4 元，增長20.3%;全國農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平104.0元。從這些統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)可以看出，中央高度關(guān)注和重視民生問題，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展積極扶持，不斷加大低保的規(guī)模和數(shù)量，以期解決農(nóng)村地區(qū)的基本生活問題，為農(nóng)村地區(qū)的低保困難戶送去溫暖和關(guān)愛。農(nóng)村低保的實(shí)施增加了農(nóng)民的基本收入，提高了農(nóng)民的收入水平，進(jìn)而也從一定程度上影響農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。

圖1 農(nóng)村最低生活保障人數(shù)

圖2 農(nóng)村最低生活保障人數(shù)年增長率

3.我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

農(nóng)村五保供養(yǎng)是我國農(nóng)村貧困救助的重要組成部分，是我國比較成熟的一項(xiàng)社會(huì)救助制度，歷史悠久，管理規(guī)范。它是對(duì)農(nóng)村村民中的“三無”人員(無勞動(dòng)能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未滿16周歲的未成年人)實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(孤兒保教)的一項(xiàng)貧困救濟(jì)制度。［12］其形式有集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)之分，集中供養(yǎng)主要是通過敬老院和養(yǎng)老院等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來實(shí)施的，而分散供養(yǎng)則主要是分散在家的一種供養(yǎng)方式。由于我國財(cái)力和地域經(jīng)濟(jì)等條件的限制，在五保供養(yǎng)中主要采取分散供養(yǎng)的形式。

根據(jù)中華人民共和國民政部網(wǎng)站公布的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，截至2012年底，全國有農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象529.2萬戶，545.6萬人，分別比上年下降0.2%和1.0%。全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村五保供養(yǎng)資金145.0億元，比上年增長19.1%。其中:農(nóng)村五保集中供養(yǎng)185.3萬人，集中供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為4060.9元/人，比上年增長19.4%;農(nóng)村五保分散供養(yǎng)360.3萬人，分散供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為3008.0元/人，比上年增長21.8%。農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)從2005年的300萬人增加到2012年的545.6萬，其間基本處于增長狀態(tài)。

4.農(nóng)村老年津貼救助

“人人老有所養(yǎng)”是我國重要的民生目標(biāo)。由于各種原因，一部分人總是被排斥在制度之外，大量60歲的城鄉(xiāng)老年人(尤其是農(nóng)村老年人)未被任何保險(xiǎn)制度覆蓋，但他們確實(shí)需要養(yǎng)老金。鑒于此，需要建立一種非繳費(fèi)型的城鄉(xiāng)居民老年津貼制度，以保障被排斥在制度之外的老年人的養(yǎng)老生活。從長遠(yuǎn)來看，老年津貼最終仍將復(fù)原為諸如五保制度的福利性津貼制度。

根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)資料，在我國老年人口中，80歲及以上的老年人口約占總?cè)丝诘?%以上，75歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘?.5%以上，70歲及以上的老年人口約占總?cè)丝诘?.5%以上，目前的城鄉(xiāng)老年人比約為1:3。其中城市老年人中約有10%左右的老年人沒有養(yǎng)老金，農(nóng)村老年人中約有80%以上沒有養(yǎng)老金，因此，老年津貼制度主要是針對(duì)農(nóng)村老年人的福利型老年保障制度。［13］家庭養(yǎng)老功能的弱化使得老年津貼補(bǔ)助成為一種必然，其主要目的是提高老年人的生活質(zhì)量，促進(jìn)老年人全面發(fā)展，在全社會(huì)引導(dǎo)尊老敬老的良好社會(huì)風(fēng)氣，最終實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的目標(biāo)。

(二)我國農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及醫(yī)療保障現(xiàn)狀

1.我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的其中一種。孟令君，劉利君主編的《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理人員能力培訓(xùn)輔導(dǎo)教程》中指出:“養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是指集中供養(yǎng)老年人，為其提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護(hù)理、健康管理和文體娛樂活動(dòng)等不同程度的綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，也可以是附屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者組織、綜合性社會(huì)福利院的一個(gè)部門或者分支機(jī)構(gòu)，可以是民辦、公辦或混合性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?！保?4］隨著老齡化趨勢(shì)的不斷嚴(yán)峻，我國采取了多種措施來緩解這種趨勢(shì)給社會(huì)帶來的問題，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是目前我國重要的養(yǎng)老方式之一，在彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老不足的同時(shí)也體現(xiàn)著一個(gè)國家養(yǎng)老服務(wù)的素質(zhì)和水平。

根據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù):2011年，全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)單位數(shù)達(dá)到32140個(gè)，年末職工總?cè)藬?shù)為152248人，其中女性職工69208人，占到總?cè)藬?shù)的45.5%:從受教育程度情況來看，大學(xué)?？瞥潭鹊娜藬?shù)占多數(shù)，而本科及以上的人數(shù)只占到總?cè)藬?shù)的2%:就職業(yè)資格水平而言，助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師的人數(shù)所占比例也很小:在年齡結(jié)構(gòu)上，36歲至45歲年齡段的人數(shù)居多，而56歲及以上的人數(shù)較少(見表4)。從以上的數(shù)據(jù)分析可以看出，目前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)尚不健全，很多實(shí)際存在的問題有待解決，專業(yè)人才還需大量引入;并且我們也可以看到，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)目在各地區(qū)間差異較大，中東部發(fā)達(dá)沿海地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)目多，如河北、浙江、江蘇、重慶和湖南、河南、安徽等，而邊遠(yuǎn)的西部地區(qū)相對(duì)來說發(fā)展緩慢，機(jī)構(gòu)數(shù)目少，如寧夏、青海、新疆和甘肅等。這種差異的存在會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)間養(yǎng)老保障制度的完善程度，進(jìn)而影響到地區(qū)間養(yǎng)老保障質(zhì)量差異的存在，所以縮小這種地區(qū)差距，盡量保持地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展是各級(jí)政府部門的廣大社會(huì)各界人士的共同責(zé)任所在。

表4 2011年我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)情況統(tǒng)計(jì) 單位:個(gè)、人

數(shù)據(jù)來源:《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》(2012).

2.我國農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度

合作醫(yī)療保障是我國社會(huì)醫(yī)療保障的一項(xiàng)重要內(nèi)容和重要組成部分，是指在農(nóng)村實(shí)行由集體投資、集體與個(gè)人共同投資、個(gè)人投資三種形式結(jié)合的制度。其范圍限于農(nóng)村參加合作醫(yī)療的農(nóng)民。合作醫(yī)療改善了農(nóng)民的醫(yī)療條件，減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為農(nóng)村人口尤其是老年人就醫(yī)提供了更為方便的條件。

表5 新型農(nóng)村合作醫(yī)療情況

表5呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)可以看出，在2005年至2011年期間，不論是開展新農(nóng)合的地區(qū)個(gè)數(shù)和參加新農(nóng)合的人數(shù)，還是有關(guān)新農(nóng)合的資金支出和受益人次方面，都是處于基本穩(wěn)定的增長狀態(tài);2005年的新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率為75.7%，開展新農(nóng)合縣(區(qū)、市)數(shù)僅有678個(gè)，而到2011年的時(shí)候新農(nóng)合參合率已經(jīng)達(dá)到97.5%，開展新農(nóng)合縣(區(qū)、市)數(shù)也大大增加，達(dá)到了2637個(gè)，覆蓋范圍和地區(qū)大大加強(qiáng)，保證更多人享受到政策優(yōu)惠，使更多“看病難”的農(nóng)村人口及時(shí)治療，得到有效的醫(yī)治鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室是為參加新農(nóng)合農(nóng)民提供服務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，保障農(nóng)民享受各項(xiàng)優(yōu)惠政策，使新農(nóng)合政策落到實(shí)處。根據(jù)2012年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年我國村衛(wèi)生室合計(jì)662894個(gè)，設(shè)衛(wèi)生室的村數(shù)占行政村數(shù)的93.4%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療人次8.66億次，入院人數(shù)3449萬人。從這些數(shù)據(jù)可以反映出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的運(yùn)營基本良好正常，為新農(nóng)合的實(shí)施提供有利的保證和更為便利的條件。

四、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系存在的問題分析

(一)代際關(guān)系變化對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)生影響

在傳統(tǒng)的中國社會(huì)，代際關(guān)系建立在老年人的絕對(duì)權(quán)威之上，而現(xiàn)代社會(huì)代際關(guān)系的重心有下移的傾向，代際關(guān)系傾向于平等的甚至是自下而上的關(guān)系，傳統(tǒng)的“孝道”觀念在淡化，如此看來，老年人在家庭中成了處于劣勢(shì)地位的弱勢(shì)群體。相比城市而言，農(nóng)村收入水平低，老年人喪失勞動(dòng)力，生活困難，養(yǎng)老問題更加嚴(yán)峻。代際關(guān)系的變化使得社會(huì)流動(dòng)人口加速，家庭養(yǎng)老弱化，農(nóng)村“空巢老人”現(xiàn)象頻出，最終致使社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重而難以全面應(yīng)對(duì)所有的農(nóng)村養(yǎng)老問題。

(二)老年經(jīng)濟(jì)保障體系存在的問題

人口老齡化的核心是老年經(jīng)濟(jì)保障問題，經(jīng)濟(jì)保障是滿足老年人基本生活需要，經(jīng)濟(jì)保障在整個(gè)養(yǎng)老保障體系中有著重要的作用，但也存在老年經(jīng)濟(jì)保障能力不足的困境。

首先是財(cái)政支出比例失衡。我國尚未全面建立與財(cái)政收入相適應(yīng)的老年最低生活保障計(jì)劃，在城鎮(zhèn)缺乏福利性國民基礎(chǔ)養(yǎng)老計(jì)劃，在農(nóng)村整體上還未建立起社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，只是在2009年底才開始進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保障試點(diǎn)，試點(diǎn)方案中每月幾十元的養(yǎng)老津貼無法達(dá)到制度應(yīng)有的設(shè)計(jì)目的。［15］這種新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平低，無法應(yīng)對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)需求。其次，老年人的自養(yǎng)能力弱。農(nóng)村地區(qū)的大量老年人沒有退休金之類的保障資金，同時(shí)因?yàn)槟昀喜荒軓氖律a(chǎn)勞動(dòng)，所以大多數(shù)只能依靠子女供養(yǎng)，自己無法滿足自己的經(jīng)濟(jì)需求。

(三)新農(nóng)合制度在實(shí)踐中依然存在諸多問題

新農(nóng)合設(shè)計(jì)的總體思路是“保大不保小”，目標(biāo)在于減輕農(nóng)民因大病帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但是對(duì)于“大病”的確定卻比較狹隘。當(dāng)前，“大病統(tǒng)籌”存在兩方面狹隘性:一是以“住院”確定“大病”必然導(dǎo)致受益面狹窄，因?yàn)椤白≡骸辈灰欢ㄊ恰按蟆辈?，農(nóng)民“住院”患“大”病的概率不是很大，多數(shù)農(nóng)民日常得的都是小病。［16］二是由于起付線與封頂線的雙重限制，當(dāng)面對(duì)真正的大病時(shí)也無能為力，而在“小病治療”的保障功能上缺失。在實(shí)踐中，雖然說新農(nóng)合采取農(nóng)民自愿，但是卻帶有半強(qiáng)制性的特征，并非是農(nóng)民出于心里面的完全自愿。

(四)部分農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本處于閑置狀態(tài)，運(yùn)轉(zhuǎn)不良

一方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)匱乏，無法滿足所有老年人的養(yǎng)老需求，另一方面，部分農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又處于閑置狀態(tài)，沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的養(yǎng)老作用，使得資源浪費(fèi)。出現(xiàn)養(yǎng)老院閑置現(xiàn)象的原因是多方面的，資金和專業(yè)人才的缺乏是重要的原因，除此之外，農(nóng)村養(yǎng)老觀念的落后也是不可排除的因素之一，家庭養(yǎng)老觀念在農(nóng)村老年人心中根深蒂固，使得大多數(shù)的農(nóng)村老年人即便是無人養(yǎng)老也不愿去養(yǎng)老院［17］，不愿離開自己長期生活的環(huán)境和熟悉的人群，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。

五、提高我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老能力的建議及對(duì)策

(一)加強(qiáng)農(nóng)民脫貧能力建設(shè)培育，及早做好自己的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄

通過對(duì)貧困農(nóng)民自身素質(zhì)的改善以及能力發(fā)揮所依賴的外部環(huán)境的創(chuàng)造，使貧困農(nóng)民脫貧能力從潛在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，使本來已存在的脫貧能力得到強(qiáng)化。從對(duì)貧困農(nóng)民具有重要影響的因素看，脫貧能力建設(shè)培育主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，自主選擇能力，新知識(shí)的吸納、運(yùn)用能力，就業(yè)能力的改善與增強(qiáng)。［18］這種脫貧能力建設(shè)的培育一方面使得農(nóng)民自己本身的財(cái)富增加，為家庭創(chuàng)造更好的生活條件，另一方面也使得人們逐漸擯除“養(yǎng)兒防老”的強(qiáng)烈傳統(tǒng)意識(shí)，及早為自己的養(yǎng)老做好儲(chǔ)蓄準(zhǔn)備，減輕子女和社會(huì)的整體養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

除了農(nóng)民自身的脫貧意識(shí)外，傳統(tǒng)孝道觀念的加強(qiáng)和教育也是必不可少的，政府有關(guān)部門也要逐步完善農(nóng)村老年人贍養(yǎng)的法律法規(guī)，在全社會(huì)營造良好的孝道文化。

(二)明確政府責(zé)任，形成可持續(xù)性的老年保障制度

責(zé)任不明易導(dǎo)致管理混亂，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中，應(yīng)明確各級(jí)政府的責(zé)任，進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，避免形成碎片化的局面，保障社會(huì)養(yǎng)老保障制度健康可持續(xù)發(fā)展。形成可持續(xù)性的老年保障制度，其中重要的一個(gè)方面就是實(shí)現(xiàn)健康老齡，減少醫(yī)療開支，延長老年人的有效壽命，進(jìn)而促進(jìn)全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

(三)逐步建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

從全國和各地來看，農(nóng)村合作醫(yī)療制度有所發(fā)展，但就實(shí)際情況來看，在很多方面還有待于加強(qiáng)。具體來講，各級(jí)人民政府有關(guān)職責(zé)部門要加強(qiáng)宣傳，使得合作醫(yī)療的性質(zhì)和作用家喻戶曉，老少皆知;再者總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)實(shí)際情況不斷完善和鞏固。在具體實(shí)施中，要降低起付線和提高封頂線，切實(shí)讓農(nóng)民收益。

(四)逐步擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的覆蓋范圍，并逐漸實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范化

隨著農(nóng)村大量青壯年的流出和人們平均壽命的延長，農(nóng)村的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也在加重，逐步擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的覆蓋范圍對(duì)解決這一困境有著實(shí)質(zhì)性的作用，是老齡化趨勢(shì)下的必然選擇。但是僅僅覆蓋是不行的，還要加強(qiáng)管理的規(guī)范化，首先要有可行的制度來保障和鞏固，如一定的法律制度和有效的監(jiān)管制度等;其次國家的財(cái)政支持必不可少;再次就是要培訓(xùn)一批具有專業(yè)技術(shù)的服務(wù)人員，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);再者要加大宣傳，讓農(nóng)民從心底真正理解和認(rèn)可這種養(yǎng)老方式。

六、結(jié)束語

本文主要是通過搜集大量數(shù)據(jù)來反映和總結(jié)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀及存在問題，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系存在諸多問題，政策和制度的實(shí)際落實(shí)還不夠徹底，地區(qū)間發(fā)展不平衡，存在明顯差異。在建立健全規(guī)范化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系過程中，其責(zé)任主體是政府，協(xié)同社會(huì)、家庭和個(gè)人，通過多元化、多渠道的籌資方式，從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民特點(diǎn)出發(fā)，探索并逐步建立一種符合農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的養(yǎng)老保障制度，讓更多的老年人“老有所養(yǎng)”，平安度過老年生活。

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