鄧小云

摘要：城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移實質(zhì)上是一種成本轉(zhuǎn)嫁，主要表現(xiàn)為城市向農(nóng)村直接傾廢或者城市企業(yè)將環(huán)境風險或成本以產(chǎn)業(yè)鏈延伸、項目轉(zhuǎn)讓、投資、技術(shù)貿(mào)易等形式轉(zhuǎn)移給農(nóng)村承擔。我國現(xiàn)行環(huán)境立法重視城市污染治理而忽視農(nóng)村環(huán)境保護，目前農(nóng)村的環(huán)境執(zhí)法力量普遍不足，我國尚未建立切實可行的環(huán)境污染訴訟機制，這些都使我國規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法治建設(shè)陷入了困境。為了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和美麗中國，我國應(yīng)當全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，遏制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。應(yīng)當加強城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)立法，構(gòu)建“大部制”環(huán)保體制和多中心、多元化的農(nóng)村環(huán)境保護機制，探索環(huán)保司法模式創(chuàng)新，如啟動環(huán)境污染訴訟來救濟城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移造成的損害。

關(guān)鍵詞：污染轉(zhuǎn)移；環(huán)境法治；制度完善

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）03-0057-05

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移，是指污染物在城鄉(xiāng)之間的直接轉(zhuǎn)移或者可能造成嚴重污染的企業(yè)將生產(chǎn)場地、資金、技術(shù)等在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移而間接地造成污染轉(zhuǎn)移。一般而言，城市是工業(yè)比較發(fā)達、工業(yè)集約化程度較高的地區(qū)，而環(huán)境污染是工業(yè)化進程中的衍生品，所以現(xiàn)實中的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移多表現(xiàn)為污染從城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，城市生活污染和工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢日益明顯。如果不加控制，我國從城市到農(nóng)村都將幾無清潔的空氣、水源和土壤。城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問題已經(jīng)引起我國政府和社會的關(guān)注，但我國立法、執(zhí)法、司法層面和學界都還沒有提出有效的應(yīng)對策略。本文分析我國城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及其規(guī)制不足，在此基礎(chǔ)上提出完善我國環(huán)保體制機制和環(huán)境法律制度的建議。

一、懸而未決的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移規(guī)制難題

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移使我國廣大農(nóng)村的環(huán)境問題由以資源退化為主，演變?yōu)橘Y源退化與環(huán)境污染并存的惡劣狀況，個別農(nóng)村甚至成了環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。

1.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的表現(xiàn)

從空間上看，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為污染的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和污染在同一地區(qū)內(nèi)的轉(zhuǎn)移。我國東部地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達，隨著東部產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，一些淘汰的高能耗、有嚴重污染風險的企業(yè)開始向發(fā)展相對落后、環(huán)境容量較大的中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，而中西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時并未未雨綢繆、采取相應(yīng)的環(huán)境保全措施，由此導(dǎo)致中西部地區(qū)的環(huán)境污染問題日益嚴重。除了跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)污染在同一地區(qū)內(nèi)部的轉(zhuǎn)移更加普遍。為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，我國很多地方政府都出臺了優(yōu)惠政策以促進招商引資，并在城郊、農(nóng)村建設(shè)了各類工業(yè)園區(qū)以引進項目。隨著城市產(chǎn)業(yè)的逐步飽和以及城市環(huán)境管制的日趨嚴格，一些企業(yè)退出城市、入住鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)，隨之帶來了污染從城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。

從形式上看，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為污染的直接轉(zhuǎn)移和間接轉(zhuǎn)移，或者稱污染的顯性轉(zhuǎn)移和隱性轉(zhuǎn)移。污染的直接（顯性）轉(zhuǎn)移，主要是指固體或液體廢物被直接運輸、傾倒。雖然我國2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》和建設(shè)部2005年發(fā)布的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》、2007年發(fā)布的《城市生活垃圾管理辦法》等立法，已對城市垃圾的運輸、處置等管理活動作了明確規(guī)定，但現(xiàn)實中絕大多數(shù)垃圾處理場都設(shè)在農(nóng)村，很多地方在垃圾處理技術(shù)上使用低成本的簡單填埋法，所產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢液使周邊農(nóng)村環(huán)境遭受嚴重污染。另外，我國很多化工廠、再生紙廠、農(nóng)藥廠等都近流域建造，其所產(chǎn)生的廢水量非常大，經(jīng)常未經(jīng)有效處理而直接排入附近水域，造成水源地或下游農(nóng)村環(huán)境遭受嚴重污染。污染的間接（隱性）轉(zhuǎn)移，是指污染物通過中間介質(zhì)而間接地產(chǎn)生并污染環(huán)境。對城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移而言，常見的間接轉(zhuǎn)移形式有企業(yè)遷移帶來污染轉(zhuǎn)移，或者企業(yè)通過經(jīng)貿(mào)活動實現(xiàn)污染轉(zhuǎn)移。前者如一些環(huán)境成本較高的城市企業(yè)遷移到比較偏遠的農(nóng)村，從而將環(huán)境污染帶到農(nóng)村。后者如城市企業(yè)通過向農(nóng)村企業(yè)轉(zhuǎn)讓落后的重污染設(shè)備、工藝和技術(shù)以及轉(zhuǎn)讓污染嚴重的工程項目等，或者以資金、技術(shù)等支持農(nóng)村企業(yè)生產(chǎn)一些在城市受到嚴格環(huán)境管制而不能生產(chǎn)的初級產(chǎn)品，然后通過貿(mào)易活動廉價買進其比較清潔的終端產(chǎn)品，從而將環(huán)境污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。

2.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的影響

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的實質(zhì)是成本轉(zhuǎn)嫁，即城市將經(jīng)濟社會發(fā)展中的環(huán)境成本轉(zhuǎn)移給相對弱勢的農(nóng)村去承擔。從環(huán)境法理上講，這是一種環(huán)境不公平現(xiàn)象。這種現(xiàn)象給農(nóng)村乃至整個社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展都造成了極大的負面影響。（1）城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移對農(nóng)村環(huán)境的影響。農(nóng)村的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)是人工與自然相結(jié)合的過程，它不僅具有經(jīng)濟功能，而且具有調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境等生態(tài)服務(wù)功能。農(nóng)業(yè)滿足了農(nóng)村的生態(tài)安全和環(huán)境優(yōu)化需求，但農(nóng)業(yè)是一個開放的系統(tǒng)，很容易受到工業(yè)“三廢”和生活污染的侵害。隨著工業(yè)化的推進，在全國范圍內(nèi)，大量城市污染通過各種形式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村土壤、水體和大氣環(huán)境的嚴重破壞。近年來，我國農(nóng)村地區(qū)血鉛、鉻中毒等環(huán)境污染事件頻發(fā)，其中很多事件的污染源頭都在城市或與城市工業(yè)發(fā)展有關(guān)。（2）城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移對農(nóng)村貧困的影響。農(nóng)村中的自然資源正因環(huán)境污染的加劇而日益貶值，很多地方曾經(jīng)的旅游勝地因環(huán)境污染而人跡罕至，有些地方世代相傳的水源已不能再供飲用，長此以往，不僅農(nóng)村自然資源轉(zhuǎn)化為財富的能力會不斷下降，農(nóng)民增收的空間也將不斷縮小。后代農(nóng)民將沒有良好的耕地和山林，甚至沒有清潔的水源和空氣，他們要縮小與市民之間的生活差距將更加困難。申言之，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移是對農(nóng)村人口環(huán)境福祉的侵害和農(nóng)村人口脫貧空間的擠壓。（3）城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移對社會可持續(xù)發(fā)展的影響。近年來，我國因城市污染轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性病的發(fā)病率大幅上升，這不但加劇了農(nóng)民的相對弱勢地位，而且加重了國家醫(yī)療、就業(yè)、最低生活保障等社會保障制度的負擔，給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來了困難。農(nóng)村土壤的重金屬污染等已經(jīng)發(fā)展成為食品污染，這給農(nóng)村人口乃至全體社會成員的健康和生命安全造成了極大危害，甚至成為我們后代人健康的潛在威脅。食品污染還危及國家糧食安全和社會穩(wěn)定，給我國“五位一體”建設(shè)帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

3.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的規(guī)制之難

至少有三方面因素對規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移構(gòu)成障礙：一是農(nóng)民在整體上屬于弱勢群體，其與污染企業(yè)的博弈能力失衡、處于劣勢；二是目前我國很多地方的環(huán)保機構(gòu)只設(shè)置到縣一級，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使設(shè)立了環(huán)境所、環(huán)境監(jiān)察分隊或環(huán)保工作聯(lián)絡(luò)員，這些機構(gòu)也難以對屬于其上級政府部門管轄的農(nóng)村企業(yè)產(chǎn)生有效的強制力；三是農(nóng)村企業(yè)布局比較分散，其監(jiān)管的及時性、規(guī)范化存在困難。

二、當前我國城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法治狀況

我國關(guān)于城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法治狀況呈現(xiàn)出以下特點：環(huán)境立法缺位或滯后；環(huán)境執(zhí)法嚴重不足，基本沒有形成有效的監(jiān)測和統(tǒng)計體系；環(huán)境司法乏力。

1.立法缺陷

我國最早規(guī)定禁止城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法規(guī)性文件是國務(wù)院1984年頒布的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》，該規(guī)定第4條明確規(guī)定：“嚴禁將有毒、有害的產(chǎn)品委托或轉(zhuǎn)移給沒有污染防治能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)生產(chǎn)，對于轉(zhuǎn)嫁污染危害的單位有關(guān)人員以及接受轉(zhuǎn)嫁的有關(guān)人員，要追究責任，嚴加處理?！币源藶殇亯|，我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》（制定于1989年）第34條、第35條進一步規(guī)定：任何單位不得將產(chǎn)生嚴重污染的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)移給沒有污染防治能力的單位使用。違犯該條規(guī)定的，環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以根據(jù)不同情節(jié)，給予警告或者處以罰款。從當時的情境來看，這兩部法律規(guī)范能夠作出這樣的規(guī)定，已經(jīng)算是未雨綢繆、頗具前瞻性，但從當前我國的實際情況來看，這些法律條款關(guān)于城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的主體、途徑、法律責任的規(guī)定都不夠全面、明確。（1）上述法律條款將違法主體限于單位，而未考慮大量的個人違法者。并且，現(xiàn)實中承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村企業(yè)多數(shù)都建有一定的污染防治設(shè)施，這些設(shè)施可能從未實際運行，但從形式上看是具備一定的污染防治能力的，因而這些企業(yè)很難成為上述法律條款的違法主體。（2）上述法律條款將違法途徑限于委托生產(chǎn)產(chǎn)品或轉(zhuǎn)移設(shè)備，從而無法規(guī)制當前形式多樣的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移行為，尤其是企業(yè)遷移、技術(shù)貿(mào)易等導(dǎo)致隱性污染轉(zhuǎn)移的行為。（3）上述法律條款將違法責任設(shè)定為“追究責任，嚴加處理”“給予警告或者處以罰款”，這顯然是基于當時城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移并不嚴重的事實而作出的近乎宣示性的規(guī)定，該規(guī)定并未明確罰款數(shù)額，從而幾乎不具有懲戒性和現(xiàn)實操作性。相比之下，我國2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及建設(shè)部2005年發(fā)布的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》、2007年發(fā)布的《城市生活垃圾管理辦法》都對固體和液態(tài)廢物的處置及其違法責任作了比較具體明確的規(guī)定，但這些法律規(guī)范不適用于“排入水體的廢水的污染防治”，并且這些法律規(guī)范所規(guī)定的違法責任的追究依賴于動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，而多數(shù)城市垃圾處置場都處于比較偏遠的鄉(xiāng)村，其監(jiān)控成本過高而難以實現(xiàn)。另外，我國現(xiàn)行立法并未建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自然資源核算制度，在資源基數(shù)不清的情況下，即使監(jiān)控到位，因城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移而造成的環(huán)境損失也很難準確估算。

2.執(zhí)法不足

我國環(huán)境保護法中關(guān)于防治污染的規(guī)定同樣適用于農(nóng)村，但事實上，在環(huán)境影響評價、污水處理等方面農(nóng)村環(huán)境管制比城市寬松。其原因主要有三大方面：（1）我國農(nóng)村的環(huán)境問題由縣一級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保部門負責監(jiān)管、處理，而基層環(huán)保部門人員有限，執(zhí)法力量薄弱，往往因缺乏足夠的資金和檢驗、監(jiān)測設(shè)備而對一些污染問題無能為力。（2）農(nóng)村往往是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和刺激就業(yè)，一些地方政府以比較寬松的環(huán)境監(jiān)管作為重要的招商引資籌碼，在地方環(huán)境執(zhí)法力度不同的條件下，污染密集型產(chǎn)業(yè)傾向于從環(huán)境管制嚴格的省份向環(huán)境管理寬松的省份轉(zhuǎn)移，或者從環(huán)境成本較高的城市向環(huán)境成本極低的農(nóng)村轉(zhuǎn)移。環(huán)保部門常用的執(zhí)法手段是管制和激勵，除了管制寬松，目前我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的激勵機制也沒有建立起來。（3）我國很多地方對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，制定了許多優(yōu)惠政策，如排污費返還使用、可以申請用財政資金對貸款貼息等，而對農(nóng)村各類污染治理則缺乏類似扶持政策，這使得本來就缺乏資金支持的農(nóng)村污染治理更加困難。

3.司法困境

司法是維護社會公平正義的最后一道屏障。一般而言，行政執(zhí)法力度不夠時就需要司法機制來補強。然而在我國，長期以來司法機制偏重于處理個人或單位的具體權(quán)利受到具體侵害的案件，而環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利主體等問題在我國尚處于爭議之中，目前原發(fā)性環(huán)境污染案件還經(jīng)常被法院以原告不適格為由而拒絕受理，次生性環(huán)境污染問題就更難通過訴訟機制得到處理。理論上講，環(huán)境污染訴訟除能夠解決相關(guān)爭議外，還能夠帶來實現(xiàn)國家環(huán)境政策目標的潛在利益，這一點已為我國立法機關(guān)和司法實務(wù)部門所認識。在各方的共同推動下，我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條增加了環(huán)境污染公益訴訟的規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，司法部門據(jù)此尚難以處理環(huán)境污染案件。此外，現(xiàn)實中的環(huán)境污染案件多伴有民事訴訟和行政訴訟相交叉的問題，具有公益訴訟與私益訴訟互相滲透的特點：雖然環(huán)境污染事件的受害主體眾多、覆蓋面廣，但進入司法程序的環(huán)境污染案件多為單個個體提起的環(huán)境民事訴訟；在環(huán)境民事案件的審理中，經(jīng)常發(fā)生當事人對環(huán)境行政部門環(huán)境管理不力或?qū)ζ渥鞒龅沫h(huán)境污染鑒定結(jié)果不認同而另行提起環(huán)境行政訴訟的情況。環(huán)境污染案件中因果關(guān)系的推定、損害大小的評估、污染治理方案的確定等都需要專業(yè)人員借助專業(yè)知識技術(shù)來完成，這也對我國目前的法官隊伍建設(shè)和司法成本供給提出了挑戰(zhàn)。總體而言，目前我國環(huán)境污染訴訟機制的啟動尚面臨諸多障礙。

三、從制度到實效：我國城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移

法治建設(shè)的路徑選擇科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，是全面落實我國“依法治國”基本方略的要求。環(huán)境保護領(lǐng)域也應(yīng)如此。依法規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移，需要盡快完善相關(guān)立法，加強農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法，以強有力的司法機制保障環(huán)境執(zhí)法和制裁環(huán)境違法行為，同時提升公民及企業(yè)的環(huán)境責任意識和環(huán)保能力。

1.推進城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)立法

生態(tài)文明建設(shè)呼喚生態(tài)立法。我國在推進生態(tài)立法的過程中，應(yīng)一改過去重視城市污染和原發(fā)性污染防治而忽視農(nóng)村污染和次生性污染防治的理念，對城鄉(xiāng)環(huán)境保護一體化對待，關(guān)注并規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問題。建議將《環(huán)境保護法》第34條修改為：“禁止任何單位和個人將可能產(chǎn)生嚴重污染的設(shè)備、技術(shù)、工程項目等轉(zhuǎn)移給沒有污染防治能力的單位和個人。禁止以資金、技術(shù)等支持可能產(chǎn)生嚴重污染的產(chǎn)品的生產(chǎn)。禁止廢棄物處置中產(chǎn)生二次污染。”同時，該法第35條中應(yīng)明確違犯第34條的民事責任、行政責任和刑事責任，明確罰款和罰金的數(shù)額標準。以環(huán)境基本法為依據(jù)，我國《環(huán)境影響評價法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》以及建設(shè)部發(fā)布的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》《城市生活垃圾管理辦法》等法律、法規(guī)也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整和完善。相關(guān)立法對城市垃圾處理場的選定和運行以及農(nóng)村承接城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)項目，應(yīng)當明確要求其遵守以下制度。

第一，項目審批中的環(huán)境影響評價制度。相關(guān)立法應(yīng)當明確要求，從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的存在高污染風險的項目如化工、冶煉、造紙、電鍍、紡織印染等產(chǎn)業(yè)項目，其環(huán)境影響評價報告報省級環(huán)保部門審批；一般污染性產(chǎn)業(yè)項目的環(huán)境影響評價報告由市（縣）級環(huán)保部門審批。為了保障環(huán)保部門的執(zhí)法公信力，應(yīng)當規(guī)定環(huán)保部門對不符合環(huán)境標準的項目，具有“一票否決權(quán)”。

第二，項目建設(shè)中的“三同時”制度。相關(guān)立法應(yīng)當明確規(guī)定，城市在農(nóng)村設(shè)置垃圾處理場或者任何一個落戶農(nóng)村的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)項目，都要嚴格遵守《環(huán)境保護法》中“建設(shè)項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”的規(guī)定。對于違犯該規(guī)定的行為，我國《環(huán)境保護法》第36條僅規(guī)定了建設(shè)單位或個人的責任，為了促使環(huán)保部門積極、嚴格執(zhí)法，還應(yīng)明確規(guī)定建設(shè)項目的防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求而投入生產(chǎn)或者使用的，批準該建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門承擔行政責任。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三，項目建成后的環(huán)境目標責任制。相關(guān)立法應(yīng)明確規(guī)定，地方各級人民政府對遏制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移承擔環(huán)境責任。責任承擔方式可以考慮：要求城市垃圾處理場以及承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村企業(yè)的法人代表、企業(yè)所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣級政府、省級政府層層簽訂農(nóng)村環(huán)境整治目標責任書，把環(huán)境責任逐級分解、落實，一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，即按環(huán)境責任書的履行情況追究相應(yīng)的政府責任。

2.構(gòu)建多中心、多元化的農(nóng)村環(huán)境保護機制

法律的生命在于實施。在完善環(huán)境立法的同時，還必須通過嚴格執(zhí)法、全民守法，推進立法發(fā)揮對生態(tài)文明建設(shè)的保障作用。一直以來，我國農(nóng)村環(huán)保主要靠政府推動，社會力量的參與嚴重不足。我國農(nóng)村地廣人多的現(xiàn)實，使得構(gòu)建多中心、多元化的環(huán)境保護機制既具必要性，又有可行性。

第一，農(nóng)村環(huán)境保護需要多主體參與。（1）政府是主導(dǎo)力量。環(huán)境是公共福祉，政府作為公共服務(wù)的提供者，其對環(huán)境保護責無旁貸。從環(huán)保能力的角度來看，政府也最有實力擔負起環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境治理、環(huán)境服務(wù)等職能。（2）公眾是基礎(chǔ)力量。從利益的角度而言，農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境狀況有切身感受，他們最有積極性參與到規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的行動中。因此，政府應(yīng)加大投入、拓寬渠道，強化對農(nóng)民的環(huán)境知識普及和環(huán)保能力培養(yǎng)。同時，各級政府應(yīng)全面實施環(huán)保舉報投訴熱線工程，鼓勵公民、法人、新聞媒體和社會組織就城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問題進行舉報、監(jiān)督，構(gòu)建全民參與遏制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的行動體系。（3）企業(yè)是補充力量。政府應(yīng)依法監(jiān)督企業(yè)真實、客觀地公開污染物排放等環(huán)境信息，引導(dǎo)企業(yè)進一步增強社會責任感。企業(yè)環(huán)境責任意識提升后，其在污染治理方案的確定中會尊重、鼓勵和支持公眾發(fā)表意見，從而減少或避免污染問題發(fā)生。

第二，農(nóng)村環(huán)境保護需要“大部制”環(huán)境執(zhí)法體系。在我國現(xiàn)行環(huán)保體制下，農(nóng)村環(huán)境保護基本上由地方政府“屬地管理，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，環(huán)保、氣象、工信、水利、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等部門分散執(zhí)法，如此往往造成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督難以到位，并且，基層環(huán)保部門被賦予的職能與其所擔負的任務(wù)不相匹配，存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。因此，應(yīng)當改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，健全“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，相關(guān)部門分工負責”和“國家監(jiān)察，地方監(jiān)管，單位負責”的環(huán)境執(zhí)法體系。城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移不僅涉及同一行政區(qū)內(nèi)從城市到鄉(xiāng)村的跨地域管理，而且涉及跨行政區(qū)的環(huán)保部門人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)的調(diào)配。為了解決基層環(huán)保部門“頂不住”的問題，可以探索建立省以下環(huán)境直管制度，即考慮縣級環(huán)保部門的人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)等由省級政府安排和管理。在垂直管理的基礎(chǔ)上，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部要形成高實效、廣覆蓋的環(huán)保管理網(wǎng)絡(luò)體系。縣級環(huán)保機構(gòu)要向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）延伸，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保部門要在所管轄的農(nóng)村設(shè)立多個派出機構(gòu)，以確保農(nóng)村環(huán)保力量得到加強。如此必然需要加大對農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量的投入，這一問題可以通過征收生活垃圾處置費得到解決，征收的原則是“誰排污，誰負責”，這也符合環(huán)境法的一般原理。

第三，農(nóng)村環(huán)境保護需要多種手段協(xié)調(diào)運用。（1）規(guī)劃手段。規(guī)劃是決策之始，制定出體現(xiàn)科學發(fā)展觀的規(guī)劃是從源頭遏制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的有效手段。政府在發(fā)展理念上不能有將清潔產(chǎn)業(yè)布置在城市、污染產(chǎn)業(yè)布置在農(nóng)村的思想，地方經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)當對城鄉(xiāng)環(huán)境進行一體化保護，在此指導(dǎo)下制定合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。（2）管制手段。環(huán)境管制是一種強制性環(huán)境保護手段，也是國內(nèi)外政府環(huán)境執(zhí)法的有效手段。政府環(huán)保部門應(yīng)依法采取項目審批、污染監(jiān)測、現(xiàn)場檢查等手段，加強對涉及城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的企業(yè)的管理、監(jiān)督和懲處。（3）市場手段。如果對所有環(huán)境問題都動用環(huán)境管制手段加以解決，就意味著環(huán)境執(zhí)法成本的上升和執(zhí)法效率的減損。因此，政府環(huán)境行政還要采用一些市場性手段如生態(tài)補償、市場性手段如環(huán)境責任保險等。我國目前沒有全國性的生態(tài)補償法律。黨的十八屆三中全會提出“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，以此為契機，國家發(fā)改委正在牽頭制定的《生態(tài)補償條例》中應(yīng)明確城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的補償機制，包括補償?shù)臉藴省⒎绞?、資金來源等。此外，可以試行環(huán)境責任保險手段，即針對向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的存在較高污染隱患的企業(yè)，在要求其整頓的同時要求其必須參加環(huán)境責任保險，當發(fā)生環(huán)境污染事件時，由保險公司先承擔環(huán)境損害賠償費用，再由保險公司向相關(guān)責任人追償。

3.探索環(huán)保司法新模式

我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，該規(guī)定為啟動針對城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的環(huán)境污染訴訟提供了基本依據(jù)。但是，由于立法對環(huán)境污染訴訟的適格原告未予明確規(guī)定，所以司法機關(guān)尚不能依此啟動環(huán)境污染訴訟機制來救濟城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移造成的損害。筆者認為，最高人民法院應(yīng)當出臺針對該條規(guī)定的司法解釋，為地方環(huán)境司法提供裁判依據(jù)。在環(huán)境污染案件的起訴資格方面，就我國的國情而言，可以規(guī)定檢察機關(guān)可以針對有較大社會危害性的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移行為，代表國家利益提起環(huán)境行政訴訟；有一定資金和規(guī)模的環(huán)境保護組織，可以提起針對城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移行為的環(huán)境民事訴訟。在受案范圍上，可以規(guī)定地方各級人民法院通過司法監(jiān)督的方式追究地方政府對城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移規(guī)制不力或不作為的責任，其司法審查的范圍不僅包括地方政府的相關(guān)具體行政行為，而且包括地方政府有關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等的抽象行政行為。在城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移案件的管轄方面，考慮到該類案件中的違法行為往往造成跨地區(qū)、跨流域、跨省份的污染，在目前的行政體制下基層法院的環(huán)境法庭受理、審判此類案件的難度較大，因而可以考慮以省為單位設(shè)立環(huán)境法院，由其行使全省環(huán)境污染類案件的集中專屬管轄權(quán)。對于不涉及跨行政區(qū)的環(huán)境污染案件，可交由地方法院的環(huán)境法庭進行專門受理。環(huán)境法庭在保持司法獨立的同時，應(yīng)當注意完善環(huán)境執(zhí)法與司法對接機制，加強與環(huán)保部門之間的配合。環(huán)境法庭可就環(huán)境污染案件審理中發(fā)現(xiàn)的問題向環(huán)保部門提出相關(guān)執(zhí)法建議，從而預(yù)防和減少環(huán)境行政不作為、環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生，促使環(huán)保部門提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

參考文獻

[1][加]凱斯·R·孫斯坦.風險與理性——安全、法律及環(huán)境[M].師帥譯，北京：中國政法大學出版社，2005.129.

[2]孟志興.農(nóng)村環(huán)境污染防治與管理[M].北京：中國社會出版社，2010.66—78.

[3]完顏平.不能把治理污染變成“轉(zhuǎn)移污染”[N].光明日報，2011-08-19.

[4]蔣琪.意識薄弱資金短缺 城市污染轉(zhuǎn)移農(nóng)村的環(huán)保困境[N].人民日報，2012-01-16.

[5]胡建淼.“依法治國”基本方略的新提升[J].瞭望，2013，（26）.

[6]周生賢.改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制[N].人民日報，2014-02-07.

責任編輯：沐紫