李永等

摘要：自我國(guó)政府第一次全面提出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)”以來(lái)，政府職能日漸規(guī)范明確。但是，現(xiàn)有政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也存在著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)透明性較差，一些核心經(jīng)濟(jì)指標(biāo)長(zhǎng)期采取定量表述，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃不合拍，過(guò)分注重年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)且追求高出目標(biāo)較大幅度的年增長(zhǎng)率，政府應(yīng)對(duì)年度人大、政協(xié)大考的傾向明顯，等等矛盾和問(wèn)題。政府需把抓住我國(guó)城鎮(zhèn)化尚未完成的戰(zhàn)略機(jī)遇期，深化對(duì)五年經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的理解，合理設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)間，以真正穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)贏得改革時(shí)間，用透明政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；五年發(fā)展規(guī)劃；經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；期限

中圖分類號(hào)：F123.16文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）03-0029-06

由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，各國(guó)政府都承擔(dān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、收支平衡四大經(jīng)濟(jì)任務(wù)。適應(yīng)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，我國(guó)政府也逐漸明確提出四大宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。2003年《政府工作報(bào)告》第一次提出“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)為7%左右”的數(shù)量型預(yù)期指標(biāo)；2004年增加“新增城鎮(zhèn)就業(yè)900萬(wàn)人”，“下崗失業(yè)人員再就業(yè)500萬(wàn)人”就業(yè)目標(biāo)；2005年以來(lái)，政府第一次全面提出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)”，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)、物價(jià)、國(guó)際收支等四大政府目標(biāo)。這標(biāo)志我國(guó)政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，職能日漸規(guī)范明確完善，建構(gòu)透明政府，加強(qiáng)與公眾溝通不斷成熟，也是對(duì)政府履行職能的考核。但是，現(xiàn)有政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也存在一些問(wèn)題，主要包括：經(jīng)濟(jì)目標(biāo)透明性較差，體現(xiàn)在定性目標(biāo)和定量目標(biāo)搭配，一些核心經(jīng)濟(jì)指標(biāo)長(zhǎng)期采取定量表述；經(jīng)濟(jì)目標(biāo)期限均設(shè)定為年度指標(biāo)，尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃不合拍，機(jī)械理解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑；過(guò)分注重年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)且追求高出目標(biāo)較大幅度的年增長(zhǎng)率；年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)占優(yōu)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期化嚴(yán)重，政府應(yīng)對(duì)年度人大、政協(xié)大考的傾向明顯；年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)占優(yōu)目標(biāo)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層次體制機(jī)制問(wèn)題缺乏時(shí)間解決，矛盾逐年積累，保增長(zhǎng)壓倒一切，深化改革政策儲(chǔ)備不足，等等。

目前，西方國(guó)家宏觀調(diào)控主要采用貨幣政策，對(duì)失業(yè)率與自然失業(yè)率缺口、通貨膨脹實(shí)際值與目標(biāo)值缺口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與潛在增長(zhǎng)率缺口調(diào)整由貨幣政策實(shí)現(xiàn)。雖然國(guó)際收支缺口由匯率調(diào)整但美國(guó)等大國(guó)長(zhǎng)期保持逆差。由于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府都不設(shè)定明確的年度經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也不制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，因此國(guó)外經(jīng)典文獻(xiàn)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)研究較少，缺少借鑒文獻(xiàn)，我國(guó)學(xué)者也較少涉及政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的研究。由于1994年我國(guó)已經(jīng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，過(guò)去國(guó)內(nèi)學(xué)者研究較多的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)目前已經(jīng)很少學(xué)者涉獵。但是，我國(guó)依然是轉(zhuǎn)型發(fā)展國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體制機(jī)制性矛盾依然存在，資源配置扭曲現(xiàn)象還很嚴(yán)重。效仿西方式的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能代替經(jīng)濟(jì)改革，而且持久經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還需要深化改革釋放動(dòng)力和活力。改革開(kāi)放之初，我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)（1979）研究了社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。戴園晨（1989）也研究經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的配組與經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)。此后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，學(xué)者對(duì)政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)研究隨之銷聲匿跡。但是我國(guó)依然制定發(fā)展規(guī)劃。特別是2005年以來(lái)，政府強(qiáng)化了年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。理論研究缺失和我國(guó)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)踐不斷發(fā)展，導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)存在的諸多問(wèn)題被視而不見(jiàn)，只強(qiáng)調(diào)年度增長(zhǎng)而不考慮可持續(xù)發(fā)展?？上驳氖?，瞿商（2012）從我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的階段性和階段性目標(biāo)研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做了初步探討。本文重點(diǎn)研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的特點(diǎn)和年度目標(biāo)的不足，提出要科學(xué)理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，增加年度目標(biāo)彈性，為深化改革留足空間和時(shí)間。

一、影響政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素分析

由于市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象，人們逐步認(rèn)識(shí)到政府要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)任務(wù)。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程，而且，世界各國(guó)政府對(duì)如何實(shí)現(xiàn)四大經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也存在一些差異。

人類對(duì)政府實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)隨著對(duì)市場(chǎng)認(rèn)識(shí)的深化而不斷發(fā)展。凱恩斯革命之前，社會(huì)普遍信奉自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)年度國(guó)際收支平衡，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)可以自然實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于金本位下貨幣發(fā)行受到了約束，因此除非戰(zhàn)爭(zhēng)等非常時(shí)期，物價(jià)穩(wěn)定可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。但是，1929—1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條迅速改變了一切。凱恩斯認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在天然不穩(wěn)定，政府應(yīng)該放棄年度收支平衡目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期應(yīng)該實(shí)施跨年度的反周期宏觀調(diào)控政策。凱恩斯革命之后，各國(guó)政府都試圖在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的時(shí)候通過(guò)財(cái)政政策實(shí)施干預(yù)，力圖保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。進(jìn)入上世紀(jì)以來(lái)，由于美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家政府債臺(tái)高筑，政府更多地在危機(jī)時(shí)候通過(guò)量化寬松貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)。對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和通貨膨脹的關(guān)系，人類認(rèn)識(shí)更加復(fù)雜艱辛。上世紀(jì)70年代，美聯(lián)儲(chǔ)等認(rèn)為可以通過(guò)輕微的通貨膨脹刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，結(jié)果出現(xiàn)滯漲。目前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為物價(jià)穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，雖然物價(jià)穩(wěn)定不能保證金融穩(wěn)定。

四大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)受到一定的約束，最主要的是政府任期限制。政府四大經(jīng)濟(jì)目標(biāo)最大的壓力是四年一次政黨選舉，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)完成好壞直接關(guān)系本屆政府能否連任。還包括年度及日常國(guó)會(huì)、民眾也對(duì)政府履行經(jīng)濟(jì)任務(wù)的監(jiān)督和督促，如民調(diào)、美國(guó)等的中期選舉、我國(guó)每年一次的全國(guó)人民代表大會(huì)和政協(xié)會(huì)議。政府完成經(jīng)濟(jì)任務(wù)還存在內(nèi)在約束，即國(guó)民生存狀況，包括社會(huì)保障情況、居民儲(chǔ)蓄率的高低、金融市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r等。社會(huì)保障制度不健全的國(guó)家或者時(shí)期，若居民儲(chǔ)蓄率較低，消費(fèi)信貸落后的社會(huì)則可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。同樣，一段時(shí)期物價(jià)飛漲導(dǎo)致居民不滿情緒上漲，也會(huì)影響政府執(zhí)政。

各大目標(biāo)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系也影響政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，政府可能為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)嚴(yán)重失衡目標(biāo)而放棄其他目標(biāo)。如通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系；通貨膨脹一定程度能促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也存在有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)就業(yè)增加的情況；就業(yè)增長(zhǎng)可能導(dǎo)致通貨膨脹。國(guó)際收支平衡的任務(wù)被各國(guó)政府基本拋棄，最近20年的實(shí)踐是順差國(guó)家和逆差國(guó)家之間國(guó)際收支平衡。

各國(guó)政府在四大目標(biāo)的操作上差異也較大。依據(jù)目標(biāo)特點(diǎn)，各國(guó)目標(biāo)選擇期限不同。國(guó)際收支平衡是周期目標(biāo)，周期平衡即可，各國(guó)也對(duì)國(guó)際收支長(zhǎng)期不平衡保持一定容忍度。就業(yè)目標(biāo)，主要受到勞動(dòng)力市場(chǎng)限制，也受到財(cái)政貨幣貨幣政策影響。在勞動(dòng)保障完善的國(guó)家，可以忍受較長(zhǎng)一段時(shí)間的失業(yè)率。雖然我國(guó)勞動(dòng)保障不健全，但是我國(guó)城鄉(xiāng)雙軌制，因此就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)期限彈性較大。通貨膨脹和人民生活水平息息相關(guān)，西方主要國(guó)家一般都是實(shí)時(shí)目標(biāo)，即保證任何時(shí)期的物價(jià)穩(wěn)定。但是也由于物價(jià)受到?jīng)_擊因素更多，因此允許物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)達(dá)成期限相對(duì)較長(zhǎng)，以兩年左右為期限，實(shí)施所謂的彈性通貨膨脹目標(biāo)制度。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到的制約因素較多，西方國(guó)家的政府力圖使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)接近潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，因此對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有設(shè)定具體指標(biāo)。

二、我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的特點(diǎn)

我國(guó)政府目標(biāo)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)起到了目標(biāo)導(dǎo)向激勵(lì)督促的作用。但是，目標(biāo)體系也存在一些問(wèn)題，特別是不利于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，深化改革。

1.定量和定性目標(biāo)搭配，定性目標(biāo)長(zhǎng)期軟約束

我國(guó)政府四大目標(biāo)最顯著的特點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)穩(wěn)定、就業(yè)目標(biāo)都采取定量指標(biāo)，而國(guó)際收支歷年均采取定性指標(biāo)，使用“得到改善”、“繼續(xù)改善”等表述。由于《政府工作報(bào)告》是政府對(duì)人大莊嚴(yán)承諾，定量指標(biāo)具有較強(qiáng)約束，而定性指標(biāo)相對(duì)模糊，有軟約束的特點(diǎn)。軟硬搭配可能使政府經(jīng)濟(jì)政策更多保證前3個(gè)目標(biāo)而輕視國(guó)際收支平衡目標(biāo)，有時(shí)候甚至以惡化國(guó)際收支平衡去實(shí)現(xiàn)其他3個(gè)目標(biāo)。如2004年“促進(jìn)國(guó)際收支基本平衡”到2013年“進(jìn)一步改善”，而實(shí)際是10年來(lái)國(guó)際收支長(zhǎng)期不平衡，且沒(méi)有改善的趨向。國(guó)際上，美國(guó)國(guó)際收支逆差正好迎合了我國(guó)國(guó)際收支順差。

2.四大目標(biāo)次序基本固定

我國(guó)四大經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)始終處于第一位的占優(yōu)位置，正常時(shí)期將增加就業(yè)放在第二位，物價(jià)上漲時(shí)期通貨膨脹目標(biāo)和就業(yè)目標(biāo)存在一定的權(quán)衡。如2005年目標(biāo)：國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)8%左右；城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在46%；居民消費(fèi)價(jià)格總水平漲幅控制在4%；國(guó)際收支保持基本平衡。2007年、2008年、2009年、2010年、2012年同2005年。這反映了城鎮(zhèn)化過(guò)程中我國(guó)將增加就業(yè)始終放在第二位的重要位置。2006年由于物價(jià)飛漲，將通貨膨脹放在更加重要的位置：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、通貨膨脹、就業(yè)和國(guó)際收支。2011年、2013年同2006年。

3.各目標(biāo)關(guān)系不確定

2004年以來(lái)政府確定每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標(biāo)固定為900萬(wàn)人（唯一例外是2008年新增就業(yè)量1000萬(wàn)），城鎮(zhèn)登記失業(yè)率目標(biāo)為4.6%（2008年下調(diào)城鎮(zhèn)就業(yè)目標(biāo)為4.5%），經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)固定為8%（兩次例外是2004年7%，2012年7.5%），但是通貨膨脹目標(biāo)卻各年都做出調(diào)整，且變化較大。通貨膨脹目標(biāo)逐年調(diào)整可能反映了政府通過(guò)貨幣政策促進(jìn)其他2個(gè)目標(biāo)的企圖，也反映了政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)中意外沖擊，適應(yīng)性調(diào)整了通貨膨脹目標(biāo)。國(guó)際收支凈順差有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和充分就業(yè)，當(dāng)然也可能對(duì)物價(jià)穩(wěn)定在個(gè)別時(shí)期有相反的影響。

4.通貨膨脹當(dāng)年調(diào)控目標(biāo)不現(xiàn)實(shí)

維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定是政府和中央銀行首要職責(zé)，國(guó)外成功實(shí)踐已經(jīng)證明物價(jià)穩(wěn)定可以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，也證明通貨膨脹長(zhǎng)期才是貨幣現(xiàn)象，短期物價(jià)上漲非政府所能控制，因此即使通貨膨脹目標(biāo)值的國(guó)家也實(shí)行一定期限的彈性通貨膨脹目標(biāo)，即保持物價(jià)穩(wěn)定在中期水平。我國(guó)物價(jià)穩(wěn)定在當(dāng)年水平的承諾加大了貨幣政策操作難度，違背經(jīng)濟(jì)理論，理論假定等于政府承諾年度的物價(jià)穩(wěn)定，而任由各年之間物價(jià)任意波動(dòng)。

5.政策執(zhí)行中將預(yù)期性目標(biāo)當(dāng)成約束性指標(biāo)

《政府工作報(bào)告》提出當(dāng)年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)屬于預(yù)期性指標(biāo)，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中往往將預(yù)期性指標(biāo)升級(jí)為約束性指標(biāo)，不管宏觀經(jīng)濟(jì)客觀條件是否發(fā)生變化，政府往往不計(jì)后果、甚至不惜代價(jià)實(shí)現(xiàn)預(yù)期性指標(biāo)，且經(jīng)常超額完成當(dāng)年目標(biāo)任務(wù)，危機(jī)時(shí)期甚至提出“保八”壓倒一切的政治任務(wù)，不顧環(huán)境變化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)果資源配置扭曲，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成本過(guò)大，環(huán)境不斷惡化。

三、年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的弊端

我國(guó)是世界上唯一下達(dá)GDP硬指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體，這含有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的成分。高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)造成一系列問(wèn)題，高投資的增長(zhǎng)方式惡化了環(huán)境、提高了投資依賴、阻礙了利率、匯率等金融改革、帶動(dòng)地方投資過(guò)熱。短視的年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑對(duì)于我們這樣一個(gè)發(fā)展轉(zhuǎn)型中的大國(guó)來(lái)說(shuō)一定程度還制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，?dǎo)致政府常年忙于保投資促增長(zhǎng)，而無(wú)暇顧及解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體制機(jī)制等深層次矛盾，結(jié)果可能惡化長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)占優(yōu)目標(biāo)強(qiáng)化投資依賴

2003年，我國(guó)政府首次公開(kāi)設(shè)定了年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，但是執(zhí)行過(guò)程卻以超額完成任務(wù)為追求目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期只取決于投入，包括資本、勞動(dòng)力、土地等投入。長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定于技術(shù)進(jìn)步。各年度過(guò)高的固定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)只會(huì)造成增長(zhǎng)過(guò)分依賴投資，如2002年投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)48.5%，2011年依然占47.7%。各省更是為了實(shí)現(xiàn)年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，強(qiáng)化當(dāng)年固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)目標(biāo)，很多地方甚至實(shí)行省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。地方政府投資依賴的必然結(jié)果是加大政府控制的地方政府投資平臺(tái)的借款力度，負(fù)債實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。根據(jù)中國(guó)政府的審計(jì)結(jié)果，地方債規(guī)模已從2011年年底的1.7萬(wàn)億美元激增到2013年6月底的2.9萬(wàn)億美元，相當(dāng)于GDP的33%。

2.年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)綁架了利率、匯率等手段靈活發(fā)揮作用

Shakill Hassan and Chris Loewald（2013）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貨幣政策反應(yīng)更快，尤其在通貨膨脹預(yù)期被現(xiàn)實(shí)通貨膨脹驅(qū)動(dòng)，則通過(guò)一定的通貨膨脹可以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，我國(guó)較早確定了匯率、利率等市場(chǎng)化路線。但是，金融改革緩慢，金融資源配置扭曲，核心是金融為了維護(hù)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)保駕護(hù)航。2004年政府提出年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)以來(lái)，金融改革嚴(yán)重滯后得以繼續(xù)。壓低利率為促進(jìn)投資，調(diào)控匯率保證出口。2002年到2007年，出口對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)逐漸加大，2005年達(dá)到22.2%。匯改以后，凈出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率下降，但是為了維持較高年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，又強(qiáng)化了投資的作用。維持名義利率較低，實(shí)際利率長(zhǎng)期為負(fù)，核心是降低投資成本。

3.中央年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)誘發(fā)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)賽

中央政府年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)帶動(dòng)了地方政府GDP年度競(jìng)賽，地方政府在中央政府目標(biāo)基礎(chǔ)上拔高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)分依賴投資和出口。2004年中央政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為7%，地方政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)增長(zhǎng)最低的海南、廣西、云南，確定為8%，高出政府目標(biāo)1個(gè)百分點(diǎn)，但是實(shí)現(xiàn)值分別是11.4%、11.5%和11.8%。目標(biāo)值最高的內(nèi)蒙古為13%，高出中央目標(biāo)5%，實(shí)現(xiàn)值20%。31個(gè)省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)眾數(shù)是9%，平均值是9.77%，高于全國(guó)277個(gè)百分點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)最低的省份是落后地區(qū)，如海南、甘肅、寧夏和貴州等。實(shí)現(xiàn)值最高的省份是發(fā)達(dá)地區(qū)的天津、山東、浙江和廣東及內(nèi)蒙古。實(shí)現(xiàn)值平均為12.87%，高于全國(guó)9.5%的水平，眾數(shù)是12%。地方政府為了實(shí)現(xiàn)年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)最直接、簡(jiǎn)單的手段是強(qiáng)化對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資和出口的依賴。31個(gè)省份2004年政府工作報(bào)告對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、出口及利用外資都有定量要求，除了北京、上海、安徽、吉林、海南、河北、山東、浙江、江蘇等9個(gè)省之外，22個(gè)省均有全社會(huì)固定資產(chǎn)投資目標(biāo)。12個(gè)省份有出口增長(zhǎng)目標(biāo)。如內(nèi)蒙古2004年固定資產(chǎn)投資目標(biāo)增長(zhǎng)30%以上，實(shí)際增長(zhǎng)50%。最低的湖南、廣東也預(yù)期增長(zhǎng)12%以上。

哈繼銘（2013）認(rèn)為年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的弊端包括：不顧經(jīng)濟(jì)客觀條件變化努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可能導(dǎo)致包括產(chǎn)能過(guò)剩、政府顯性和隱性債臺(tái)高筑、看得見(jiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)和不易看見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體道德風(fēng)險(xiǎn)的增大；不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只能進(jìn)一步強(qiáng)化過(guò)去的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式；不利于環(huán)境保護(hù)等。

4.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)預(yù)測(cè)難度高事后調(diào)整幅度大必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱

我國(guó)年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)中央政府從2004年開(kāi)始明確在《政府工作報(bào)告》中公開(kāi)提出之后，中央政府歷年都超額完成任務(wù)，比5年發(fā)展規(guī)劃中的要求大幅度超出。其中原因除了各省政府層層加碼之外，其中最主要因?yàn)閺闹醒牒偷胤秸紵o(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)預(yù)測(cè)難度較大，數(shù)據(jù)公布的頻率較低，更重要的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)事后調(diào)整幅度更大，調(diào)整次數(shù)較多。各級(jí)政府擔(dān)心無(wú)法完成任務(wù)最終只能以更大的膽子超額完成。

四、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)區(qū)間

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變，確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須以改革增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的紅利。而改革需要勇氣和智慧，也需要給決策者足夠的時(shí)間。為此需要弱化甚至下調(diào)年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，實(shí)施經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)區(qū)間制度，增加彈性，科學(xué)理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，完善政府任期考核，提高政府工作透明度。

1.科學(xué)實(shí)施五年規(guī)劃，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)彈性，為深化改革準(zhǔn)備時(shí)間

我國(guó)一向注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（當(dāng)年任務(wù)）和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的短期效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，合理安排時(shí)間克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體制機(jī)制障礙，及時(shí)消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不利的路徑依賴。但是，我國(guó)過(guò)去對(duì)發(fā)展規(guī)劃科學(xué)性理解存在偏差?！鞍宋濉钡健笆濉卑l(fā)展規(guī)劃對(duì)五年期間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均目標(biāo)分別是6%、8%、7%、7.5%和7%。這個(gè)目標(biāo)綜合考慮了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中不同時(shí)期的不同約束，允許各年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有波動(dòng)，選擇合適時(shí)間深化改革。但是實(shí)際執(zhí)行中，2003年至2012年各年政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于計(jì)劃目標(biāo)值，而且都超額完成。只有2012年7.5%的任務(wù)完成不理想，當(dāng)年只實(shí)現(xiàn)7.8%，超額0.3個(gè)百分點(diǎn)，而其他年份政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)都絕對(duì)超額完成，如2007年政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)7%，但實(shí)現(xiàn)值為11.4%，超額4.1個(gè)百分點(diǎn)，10年平均超額完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)1.81個(gè)百分點(diǎn)。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善的發(fā)展中國(guó)家，一定速度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須要保證。但是，經(jīng)歷了長(zhǎng)期高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之后，簡(jiǎn)單維持過(guò)去增長(zhǎng)模式成本逐漸增大。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境已經(jīng)變化，維持長(zhǎng)久增長(zhǎng)要以改革促增長(zhǎng)，以改革創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，而這需要時(shí)間，同時(shí)也有成本，即一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降不可避免。為此政府要在社會(huì)允許的范圍內(nèi)設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)區(qū)間，設(shè)置經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上下限。一方面防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低于下限，導(dǎo)致失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題嚴(yán)重。另外一方面也要堅(jiān)決杜絕經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超越上限，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、資源環(huán)境破壞，對(duì)舊模式依賴強(qiáng)化。超出區(qū)間，不論上限、下限政府都要采取干預(yù)手段。地方政府超越經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)間，中央政府要加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度。通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)間，為深層次改革提供了時(shí)間和政策空間，有利于政府在穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上深化改革，釋放改革紅利，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.增強(qiáng)政府任期使命感，克服“換屆”周期和短期政績(jī)不利影響

目前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家所揭示的政治經(jīng)濟(jì)周期在我國(guó)已經(jīng)十分突出。2013年地方政府工作報(bào)告顯示20個(gè)?。▍^(qū)、市）固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)在20%以上，一些地方甚至超過(guò)30%。地方政府制造短期政績(jī)?nèi)∠蛎黠@。為此要增強(qiáng)政府的任期使命感，弱化經(jīng)濟(jì)職責(zé)年度考核，給各級(jí)政府深化改革足夠的時(shí)間。隨著我國(guó)民主政治制度建設(shè)進(jìn)步，每年一度的政協(xié)人大成為政治生活中的大事，是對(duì)當(dāng)選政府履職的大考，也對(duì)建設(shè)民主負(fù)責(zé)政府十分必要。但是過(guò)短的考核時(shí)間加大了政府行為短期化甚至投機(jī)性。因此，在繼續(xù)強(qiáng)化政協(xié)人大年度監(jiān)督的同時(shí)，給政府以更長(zhǎng)期間的任期考核，強(qiáng)化本屆政府在國(guó)家、省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性的作用、接力棒式的傳承紐帶功能。因此，要強(qiáng)化對(duì)政府任期責(zé)任制的考核，協(xié)調(diào)5年發(fā)展規(guī)劃和政府任期期限不一致產(chǎn)生的錯(cuò)配，力爭(zhēng)保證政府核心成員任期期滿。同時(shí)強(qiáng)化政府班子任期考核，弱化對(duì)政府成員的考核。

3.提高透明度，增加政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)定量指標(biāo)比例

新一屆中央政府本著增加黨與人民群眾聯(lián)系目的，要求增加政府工作的透明度。政府經(jīng)濟(jì)工作中就要增加定量指標(biāo)，以群眾看得懂的方式與公眾溝通，減少語(yǔ)言的模糊性。為此，一方面，國(guó)際收支平衡目標(biāo)要以數(shù)量化的方式表達(dá)，與政府其他三大目標(biāo)合理搭配，向社會(huì)明確傳達(dá)中央政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的決心和信心，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。同時(shí)，為了切實(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，不斷增加數(shù)量型目標(biāo)，甚至將其升格為約束性指標(biāo)。如研發(fā)投入占國(guó)民生產(chǎn)總值比例、環(huán)保投入占國(guó)民生產(chǎn)總值比例、污染物下降指數(shù)、法治化程度、政府廉潔指數(shù)等。還必須保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要數(shù)量型指標(biāo)公布的連續(xù)性和持續(xù)性，便于人民監(jiān)督。正確認(rèn)識(shí)政府四大目標(biāo)的關(guān)系，明確當(dāng)年目標(biāo)，如就業(yè)目標(biāo)必須當(dāng)年完成。期限目標(biāo)，如通貨膨脹必須在一個(gè)期限內(nèi)保持不變。國(guó)際收支目標(biāo)是周期目標(biāo)，保證周期內(nèi)平衡。

4.地區(qū)不均衡發(fā)展與保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)調(diào)整同步進(jìn)行

2004年以來(lái)，各省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)普遍高于國(guó)家目標(biāo)。2012年，各省經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也無(wú)一例外的高于全國(guó)目標(biāo)，但是高出幅度下降。目前，一些發(fā)達(dá)地區(qū)和省份經(jīng)濟(jì)規(guī)模及人均收入已經(jīng)接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，為此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要轉(zhuǎn)入以內(nèi)涵式增長(zhǎng)為主，地方政府工作中更多重點(diǎn)為環(huán)境保護(hù)、研究發(fā)展投入、法治建設(shè)、廉政指數(shù)建設(shè)等內(nèi)容，不必要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高于全國(guó)水平。相反，落后省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能還要以投資為主，特別是人口大省，保持高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然必要。

五、實(shí)施經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)區(qū)間的有利條件

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必然有成本，但是一定要選擇社會(huì)和國(guó)家承受成本的強(qiáng)承受力時(shí)點(diǎn)。我國(guó)目前還是承受改革成本的最佳戰(zhàn)略機(jī)遇期，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大的執(zhí)政能力、30年改革開(kāi)放的物質(zhì)積累、尚未完成的城鎮(zhèn)化都有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

1.中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)間的有利保證

中國(guó)共產(chǎn)黨是帶領(lǐng)我國(guó)完成中華民族偉大復(fù)興，肩負(fù)實(shí)現(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)歷史使命的執(zhí)政黨，理論上可以克服資產(chǎn)階級(jí)政黨的選舉周期、短期迎合選民的短視行為，以及“我下臺(tái)之后哪管渾水滔天”輪流執(zhí)政理念。中華民族選擇的中國(guó)共產(chǎn)黨以國(guó)家利益為己任，以國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)。作為長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨一定會(huì)科學(xué)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，以國(guó)家利益和黨的利益為目標(biāo)，發(fā)揮我國(guó)各級(jí)政治生活中政府換屆換人不換黨優(yōu)勢(shì)。為此，需要加強(qiáng)黨的制度建設(shè)和組織建設(shè)，約束黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部好大喜功行為，滿城挖地等個(gè)人政績(jī)意識(shí)。提高普通黨員參與民主決策，強(qiáng)化黨內(nèi)民主監(jiān)督。而且，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大的執(zhí)政基礎(chǔ)和社會(huì)主義國(guó)家的動(dòng)員能力使得我國(guó)擁有干預(yù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑的壓力，也完全可以克服經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中短期出現(xiàn)的困難。

2.尚未完成的城市化能承受一定經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式調(diào)整伴隨著對(duì)過(guò)去粗放式模式的轉(zhuǎn)變，投資和出口必然會(huì)出現(xiàn)一定程度下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)加大。其實(shí)，2003年到2012年，我國(guó)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率波動(dòng)率雖然很低，標(biāo)準(zhǔn)差只有042，但是實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率標(biāo)準(zhǔn)差卻為1.05，約為目標(biāo)的3倍。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑的最大影響是失業(yè)增長(zhǎng)、居民收入一定程度的下降。但是，我國(guó)改革開(kāi)放30多年的物質(zhì)積累保證了居民和國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)承受能力。目前，我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)下降符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律。2004年我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度預(yù)期值是9.86%、實(shí)現(xiàn)值1346%，均高于西部地區(qū)9.79%、12.36%和中部地區(qū)的95%、126%。2011年地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)際值和2012年預(yù)期值在東部、中部和西部地區(qū)分化比較明顯。2011年的實(shí)際值及2012年的預(yù)期值，西部地區(qū)最高、中部地區(qū)也比東部地區(qū)高。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而中西部加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，本身就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國(guó)農(nóng)民工的高度流動(dòng)性有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式調(diào)整。《2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，當(dāng)年跨省流動(dòng)的農(nóng)民工有7647萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工總量的46.8%。這在任何成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都不敢想象。東部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑客觀上有利于農(nóng)民工回歸西部和中部地區(qū)參加生產(chǎn)。2012年，農(nóng)民工就業(yè)比重大的廣東、浙江、江蘇、山東等省，與上年相比，就業(yè)比重有所下降。而農(nóng)民工輸出大省如四川、河南、山東、安徽、河北、貴州、湖南、湖北等（除了江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份外）省份依然較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)客觀上保證了就業(yè)。

六、啟示

作為轉(zhuǎn)型發(fā)展中的大國(guó)，由于改革不徹底，超高的以資源配置扭曲、投資擴(kuò)大為主的年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)必將不可持續(xù)，而其也不能代替經(jīng)濟(jì)改革。而且追求過(guò)高的年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能擠掉改革的時(shí)間，掩蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體制機(jī)制問(wèn)題。雖然我國(guó)仍然具有實(shí)施經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)區(qū)間、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有利條件，但我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到如果一味拖延經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)間不僅喪失機(jī)會(huì)還可能引致經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面危機(jī)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)30多年的不均衡發(fā)展，基尼系數(shù)不斷增高，各種利益集團(tuán)業(yè)已形成。改革已經(jīng)從最初意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展到執(zhí)政黨維護(hù)大多數(shù)人利益與各種強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)維護(hù)一己私利的博弈，是真正的“真金白銀”的斗爭(zhēng)。由于經(jīng)濟(jì)不均衡發(fā)展，利益集團(tuán)快速發(fā)展壯大，其代言人不斷滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治生活各個(gè)方面。利益集團(tuán)的一些訴求與社會(huì)進(jìn)步、中華民族偉大復(fù)興的道路不完全一致。同時(shí)，由于各種原因，社會(huì)弱勢(shì)群體組織松散，話語(yǔ)權(quán)較少。以中華民族最優(yōu)秀成員組成的中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民群眾利益，雖然不斷受到利益集團(tuán)的侵?jǐn)_，但是主流還能保持穩(wěn)定，依然代表中國(guó)最廣大人民群眾的利益。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨要盡快解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問(wèn)題和突出矛盾，不要坐等利益集團(tuán)做大各階層利益不可調(diào)和，不要等待問(wèn)題激化，更不要以粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掩蓋矛盾，堅(jiān)決不要將棘手問(wèn)題拖延給下一代，甚至一代傳一代。

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