劉紅建

（南京曉莊學(xué)院 體育學(xué)院 江蘇 南京 211171）

1 關(guān)注執(zhí)行：大眾體育政策研究的范式轉(zhuǎn)換

在歐美等發(fā)達(dá)國家，大眾體育被認(rèn)為是公眾理應(yīng)享有的福利之一，獲得體育服務(wù)被認(rèn)為是基本的權(quán)利，相應(yīng)的大眾體育政策則是引領(lǐng)一國大眾體育事業(yè)發(fā)展的重要指南針，指導(dǎo)與約束著大眾體育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。事實上，大眾體育政策的重要性不言而喻，這在體育學(xué)術(shù)界為數(shù)眾多的科研論文中可見一斑，并且這些研究，特別是在早期幾乎都是集中于政策本身的價值、政策內(nèi)容等方面。這種跡象似乎是公共政策研究狀況的一種“復(fù)制”，公共政策研究在早期同樣是關(guān)注公共政策的本身，卻忽視了政策過程中更為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)—政策執(zhí)行。正如新公共服務(wù)理論的創(chuàng)始人登哈特夫婦所認(rèn)為的，關(guān)于“政策執(zhí)行”的研究本身在公共行政發(fā)展的早期并不存在，這并不是因為公共機(jī)構(gòu)過去沒有參與執(zhí)行，相反，在某種意義上，之所以執(zhí)行作為一個分離的概念或功能無法看見，其原因在于它構(gòu)成了公共行政領(lǐng)域的全部內(nèi)容。因而長期以來，公共政策執(zhí)行的研究并不受到重視，也如威爾遜、古德諾以及其他公共行政的學(xué)者所宣傳的那樣，政治領(lǐng)袖做出決策，行政機(jī)構(gòu)只是機(jī)械地把這些決策付諸實施。

直到20世紀(jì)70年代，這種現(xiàn)象才得到了初步改觀，政策執(zhí)行的研究也逐步進(jìn)入學(xué)者的學(xué)術(shù)視野。第一部把公共政策執(zhí)行當(dāng)作一個特定問題進(jìn)行研究的重要著作是杰弗里和艾倫的《執(zhí)行：華盛頓的偉大期望是如何在奧克蘭破滅的》（1973年出版）一書，他們發(fā)現(xiàn)，盡管一個項目是帶著良好的目的和一種強(qiáng)烈的承諾開始的，但是這個大規(guī)模項目的實際執(zhí)行卻非常困難且基本上沒有獲得成功。由此，杰弗里與艾倫得出的結(jié)論是，公共政策并不是自動實施的，同時，政策執(zhí)行過程的動態(tài)性必須被理解為政策結(jié)果的一個重要決定因素。自此，公共政策執(zhí)行的研究逐步成為政策研究的一個十分重要的探究領(lǐng)域，四十多年來涌現(xiàn)出了一批在國際上具有較高影響力的研究成果，引領(lǐng)著國際政策執(zhí)行的實踐。

隨著國際學(xué)術(shù)界對政策執(zhí)行的重視，當(dāng)前關(guān)于公共政策的研究逐步完善，以政策執(zhí)行為關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策過程范式逐步確定，政策制定、政策執(zhí)行以及政策的監(jiān)督評估是政策過程的三個環(huán)節(jié)，缺一不可，共同保障公共政策的順利執(zhí)行，達(dá)成政策所蘊(yùn)含的公共利益。對于大眾體育政策的過程來講，也是由大眾體育政策制定、大眾體育政策的執(zhí)行以及大眾體育政策的監(jiān)督評估三個完整的環(huán)節(jié)組成的。事實上，國外關(guān)于大眾體育政策執(zhí)行的研究興起于20世紀(jì)80年代，在英國學(xué)者Tess Kay看來，“大眾體育政策執(zhí)行是將公民的體育利益表達(dá)經(jīng)確定后轉(zhuǎn)化成實踐的動態(tài)復(fù)雜過程，一個完美的執(zhí)行實踐是要達(dá)到政策所規(guī)定的定性和定量化的雙重目標(biāo)，政策目標(biāo)和實踐結(jié)果之間只要存在差異則被視為政策執(zhí)行的失敗?！贝蟊婓w育政策執(zhí)行的研究在歐美等發(fā)達(dá)國家逐步受到重視，涌現(xiàn)出大量的研究成果。但在我國直到2006年，第1篇大眾體育政策執(zhí)行的相關(guān)研究才出現(xiàn)（我國第1篇關(guān)于“體育政策執(zhí)行”的學(xué)術(shù)論文出現(xiàn)在2006年，《體育文化導(dǎo)刊》刊載的《改革開放以來我國地方政府社會體育政策執(zhí)行研究——以沈陽市為例》）。這種狀況既與政策執(zhí)行理論引入國內(nèi)的時間滯后相關(guān)，也與我國大眾體育事業(yè)發(fā)展緩慢、體育政策執(zhí)行不到位的事實相關(guān)?；诖耍斜匾高^相應(yīng)的國外研究文獻(xiàn)，梳理發(fā)達(dá)國家大眾體育政策執(zhí)行的有益經(jīng)驗，在拓寬大眾體育政策研究的框架體系之余，也為我國大眾體育政策的執(zhí)行帶來一些啟示。

2 他山之石：發(fā)達(dá)國家大眾體育政策執(zhí)行的主要經(jīng)驗

自新世紀(jì)以來，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家先后制定與出臺了多項大眾體育政策。由于大眾體育政策的執(zhí)行具有一定的周期性，本文主要選取2000年以來的發(fā)達(dá)國家大眾體育政策的執(zhí)行狀況作為考察對象進(jìn)行分析與歸納。

2.1 美國：政策操作性強(qiáng)，多部門協(xié)同執(zhí)行

政策本身的內(nèi)容規(guī)定是否具有可操作性，直接決定著政策目標(biāo)的達(dá)成程度。與我國大眾體育政策模糊性、概括性的特征相比，發(fā)達(dá)國家大眾體育政策具有的共性特征之一就是可操作性較高，政策目標(biāo)基本是由可以量化的指標(biāo)構(gòu)成的。美國的大眾體育政策也具有這樣的特征，如2000年頒布的《健康公民2010：促進(jìn)健康的國家目標(biāo)》，該政策共有700多頁，通篇不是對理論的系統(tǒng)陳述，而是對實施目標(biāo)的分解，共包括3個總目標(biāo)、22個子目標(biāo)、47個次級目標(biāo)、300個再次一級的目標(biāo)，目標(biāo)層次分明，且具有較強(qiáng)的可操作性。美國大眾體育政策的可操作性還體現(xiàn)在內(nèi)容中就規(guī)定了政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)、組織乃至個人，責(zé)任清晰、獎懲分明，避免因大眾體育政策責(zé)任不明晰而陷入執(zhí)行的阻滯中，如2010年美國頒布的《全民健身計劃》在內(nèi)容中明確強(qiáng)調(diào)要與其他健康計劃結(jié)合、設(shè)立各種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并將每一個策略的實施落實到具體的社團(tuán)、政府、專門機(jī)構(gòu)甚至個人。

強(qiáng)調(diào)多部門、多領(lǐng)域的協(xié)同執(zhí)行，也是美國大眾體育政策執(zhí)行的重要特征。在政策學(xué)家史密斯看來，政府部門、民間組織以及個體共同組成了各類公共政策的執(zhí)行主體。從美國大眾體育政策執(zhí)行的實踐來看，政府部門、非政府組織、大學(xué)甚至商業(yè)組織都加入到了大眾體育政策的執(zhí)行中。如2000年頒布的《促進(jìn)老年體育的國家計劃》中，18項具體內(nèi)容中有3項是由美國政府部門負(fù)責(zé)落實的，9項內(nèi)容需要美國疾病預(yù)防控制中心、總統(tǒng)體質(zhì)與體育委員會、美國退休者協(xié)會、全國老齡協(xié)會、美國運(yùn)動醫(yī)學(xué)學(xué)會等非政府部門來執(zhí)行，4項是由政府與非政府部門共同來執(zhí)行的，此外，還有2項分別是由美國伊利諾伊大學(xué)以及商業(yè)組織負(fù)責(zé)執(zhí)行；美國健康服務(wù)部在頒布《全民健身計劃》后，授權(quán)NCPPA（The National Coalition for Promoting Physical Activity，促進(jìn)身體活動的國家聯(lián)盟）進(jìn)行具體的運(yùn)作。可見美國非政府部門在大眾體育政策的執(zhí)行中處于主體地位。由于美國政府將執(zhí)行責(zé)任賦予社會，并提供一定的資金，能有效發(fā)揮非政府部門、大學(xué)以及公民個體的主體性、積極性以及創(chuàng)造性，對大眾體育政策的有效執(zhí)行具有促進(jìn)作用。這種大眾體育執(zhí)行模式能夠使政府部門回歸社會事務(wù)管理的角色，履行監(jiān)督與評估大眾體育政策執(zhí)行的職能。

表1 2000年以來美、英、日三國頒布的大眾體育政策

2.2 英國：民主參與決策、重視監(jiān)督評估

第三代公共政策執(zhí)行的研究已然將社會及公眾參與納入其中，“我們應(yīng)該為了增進(jìn)和鼓勵公民參與政策制定和執(zhí)行過程的各個方面和各個階段而管理公共組織，通過這個過程，公民‘逐漸把自己視為行政國家的公民，而不是把自己視為行政國家的顧客、當(dāng)事人和受益人’?！盩ess Kay也認(rèn)為體育政策的目標(biāo)群體是政策執(zhí)行的重要影響因素，在他看來，“政策的制定與執(zhí)行需要不斷和目標(biāo)群體進(jìn)行溝通，不能只代表政府、體育組織的利益，也不能代表政客或者部分代表的利益，政策確定需要代表底層人民的體育利益訴求，與時俱進(jìn)地改變體育管理方式，不斷地對政策實踐過程細(xì)化，使目標(biāo)群體最終能夠?qū)φ邼M意，對當(dāng)權(quán)者認(rèn)可?！?/p>

事實上，英國大眾體育政策執(zhí)行的主要特征就是社會與公眾對大眾體育政策制定與執(zhí)行的直接參與。這種參與首先體現(xiàn)在英國大眾體育政策的制定中，2000年以來，英國先后頒布的《關(guān)于全民體育運(yùn)動的未來計劃》、《奧運(yùn)會計劃》等，這些體育政策主要是根據(jù)國家戰(zhàn)略專家學(xué)者的研究數(shù)據(jù)、民眾意愿模型和歷史文化傳統(tǒng)等方面確定的。當(dāng)然這與英國的行政體制相關(guān)，在英國，大眾體育政策權(quán)利的控制方是行政議員，而議員的決定權(quán)又是由廣大的社區(qū)民眾決定的，所以從實質(zhì)上講，英國的大眾體育政策在制定環(huán)節(jié)是非常民主的，是一種自下而上的決策模式，大眾體育政策制定程序的民主化一定程度上促進(jìn)了政策的科學(xué)性、合理性與合法性。其次，英國大眾體育政策的具體執(zhí)行也是由社會團(tuán)體和組織參與的。英國政府進(jìn)行了大刀闊斧的政府機(jī)構(gòu)改革，英國體育管理組織員工全部面向社會招聘，其主要職能是提供公共服務(wù)而不是提供管理，“原政府機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)政策的制定和分析，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。”這種社會參與的大眾體育政策執(zhí)行模式能夠向社會廣納賢士，吸收各方面的人才，從而提高大眾體育政策執(zhí)行的效率。

英國非常重視大眾體育政策執(zhí)行的評估環(huán)節(jié)。有效的評估能夠?qū)Υ蟊婓w育政策的執(zhí)行起到監(jiān)督與促進(jìn)作用。英國政府結(jié)合體育評估的特點(diǎn)，一般將大眾體育政策執(zhí)行的評估程序分為4步：內(nèi)部性個體評估、討論評估、評估后整改、評估結(jié)果的使用等，程序化的評估有利于政府摸清大眾體育政策執(zhí)行的真實狀況，防止政策執(zhí)行問題的出現(xiàn)。從圖1也可以看出，英國Badminton England體育政策整個過程中，七個環(huán)節(jié)中評估環(huán)境出現(xiàn)兩次，足以說明評估環(huán)節(jié)在英國大眾體育政策執(zhí)行過程中的作用以及英國政府對評估的重視程度。

圖1 Badminton England的體育政策過程

2.3 日本：政策層次性較強(qiáng)，執(zhí)行主體明確

正如上文所分析的，發(fā)達(dá)國家大眾體育政策共性特征之一就是政策文本明確、政策可操作性強(qiáng)，日本的大眾體育政策也是如此。除此之外，日本大眾體育政策的層次性較高，這不僅體現(xiàn)在不同時期頒布的大眾體育政策具有一定的層次性，而且單個的體育政策層次性也較強(qiáng)。2000年以后，日本先后制定頒布的《體育振興基本計劃》、《體育基本法》、《體育基本計劃》三者具有重要的相互聯(lián)系性以及層次推進(jìn)性，保障了大眾體育事業(yè)發(fā)展的連續(xù)性與連貫性；單項體育政策以《體育振興基本計劃》為例，按照周愛光教授所分析的，“該計劃的各種目標(biāo)相互關(guān)聯(lián)，邏輯清晰，一環(huán)扣一環(huán)，形成了一個有機(jī)的目標(biāo)體系，貫穿始終，同時該計劃的目標(biāo)體系包含了宏觀、中觀和微觀3個不同層次，近期、中期和遠(yuǎn)期3個不同階段，措施具體，可操作性強(qiáng)，有利于該計劃的貫徹落實?！?/p>

除了大眾體育政策可操作性強(qiáng)外，日本還重視對政策執(zhí)行主體及其分工的明確。如2012年剛剛頒布的《體育基本計劃》，是國家、地方及體育團(tuán)體等共同推進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展的基準(zhǔn)性政策方針，指出了今后日本體育事業(yè)發(fā)展的方向與具體措施，是日本繼《體育振興基本計劃》后又一個10年期的實質(zhì)性體育政策規(guī)劃，該政策中幾乎每一小項政策措施都明確了該項政策執(zhí)行的主體及其分工，如日本各地體育廳與教育委員會的具體分工。日本大眾體育政策執(zhí)行主體的明確不僅有利于《體育基本計劃》的順利實施，而且容易形成監(jiān)督與評估機(jī)制，從而促進(jìn)該計劃的執(zhí)行效率。

3 有益啟示：對促進(jìn)我國大眾體育政策執(zhí)行的主要建議

3.1 增強(qiáng)政策制定合法性，構(gòu)建符合公眾需求的可操作性政策體系

從政策學(xué)范式來講，“合法性”一般是指合乎“法律、法規(guī)”，合乎國家的意志。大眾體育政策的制定與執(zhí)行都是以合法性為基礎(chǔ)的，然而，如果僅從合乎法律規(guī)定角度去理解全民健身政策的“合法性”還不夠全面，并且這種“合法性”還只是一種形式上的合法性，還缺少內(nèi)核的合法性維度。哈貝馬斯較早探討了“合法性”問題，在他看來，具有客觀性的價值認(rèn)可是“合法性”的內(nèi)核維度，“合法性可能還意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值?！币簿褪钦f，合法性必須要建立在合理性基礎(chǔ)上，那么這種合法性才是全面的合法性，才不會產(chǎn)生一定的存在危機(jī)，而合理性的獲得需要得到社會大多數(shù)成員的認(rèn)可。

從這個角度出發(fā)，我國大眾體育政策的制定應(yīng)該借鑒英國等發(fā)達(dá)國家在制定政策時的先進(jìn)經(jīng)驗，必須立足公眾真正的體育需求，通過各種方式，如廣泛的公眾體育需求調(diào)查與深度的個人訪談相結(jié)合的方式，并在調(diào)查的基礎(chǔ)上結(jié)合大眾體育領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh進(jìn)行科學(xué)整理，最終形成各級各類，具有一定層次的大眾體育政策體系，并且由于是社會公眾的真實意愿，這些內(nèi)容更具有針對性與可操作性，所形成的大眾體育政策體系才會更加合理。

3.2 改革政策執(zhí)行模式，形成跨部門協(xié)同、多領(lǐng)域參與機(jī)制

傳統(tǒng)的大眾體育政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威，認(rèn)為政府是大眾體育政策執(zhí)行的主導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著所有政策執(zhí)行的重任。這種執(zhí)行模式一方面不能有效吸納社會資金，另一方面也容易造成執(zhí)行組織或個體失范行為的產(chǎn)生，如近幾年報道的我國體育彩票基金被挪用、貪污事件，這些都不利于大眾體育政策的有效執(zhí)行。Nassis，P.P曾對希臘1980年代和1990年代早期的體育政策執(zhí)行進(jìn)行了分析，認(rèn)為：“國家政府在政策制定和執(zhí)行上發(fā)揮了巨大作用，但是局限于監(jiān)督和資金，所有制定體育政策者沒有足夠的積極性去執(zhí)行體育政策所要解決的問題。因而，大眾體育政策的執(zhí)行僅靠政府是難以順利實現(xiàn)政策目標(biāo)的。而依托社會組織的參與，并形成政府多部門的協(xié)同模式是當(dāng)前發(fā)達(dá)國家大眾體育政策執(zhí)行的主要模式。

大眾體育政策執(zhí)行的跨部門協(xié)同模式，需要運(yùn)用制度化的溝通與協(xié)作方式建立起不同部門間的聯(lián)系，目的在于克服因部門不同所帶來的大眾體育政策執(zhí)行分割狀況，從而有利于保證政策執(zhí)行各子系統(tǒng)“關(guān)聯(lián)性”的實現(xiàn)。制度化的溝通與協(xié)調(diào)方式可以通過制定與頒布相應(yīng)的政策法規(guī)，大眾體育政策執(zhí)行多領(lǐng)域參與模式，需要執(zhí)行主體的體育行政部門遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，遵守各項法律法規(guī)，以“誰參與、誰受益”、有限利益最大化作為基本原則，通過協(xié)調(diào)與平衡利益關(guān)系，甚至在利益協(xié)調(diào)中主動妥協(xié)讓步，從而實現(xiàn)利益在不同政策執(zhí)行主體之間的讓渡和分配，確保多元主體的利益獲取。這是吸納社會力量參與大眾體育政策執(zhí)行的根本性條件，也是形成大眾體育政策執(zhí)行不竭動力的基礎(chǔ)。

3.3 完善大眾體育政策執(zhí)行中內(nèi)部與外部的監(jiān)督、評估機(jī)制

嚴(yán)格意義上來講，當(dāng)前我國大眾體育政策執(zhí)行總體上還是一種封閉式的“金字塔”型結(jié)構(gòu)，在這個金字塔中，大眾體育政策的執(zhí)行遵循的是自上而下的層級安排，缺少對外界的開放，作為金字塔之外的社會公眾很難參與到群眾體育政策的執(zhí)行中，也難以形成對政策執(zhí)行的監(jiān)督力量。事實上，由于行政監(jiān)督、審計部門等大眾體育政策執(zhí)行的監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，與作為執(zhí)行主體的同級政府、政府體育行政部門以及其它部門并非是獨(dú)立關(guān)系，而是受到同級政府的領(lǐng)導(dǎo)與約束。這種關(guān)系也導(dǎo)致了大眾體育政策執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督評估機(jī)制難以真正發(fā)揮作用。因此，促進(jìn)大眾體育政策的有效執(zhí)行還需要完善相應(yīng)的內(nèi)部與外部的監(jiān)督、評估機(jī)制。從前面的分析可以看出，英國、美國等國大眾體育政策執(zhí)行過程中，議會議員、社區(qū)公眾、媒體輿論等都起到了重要監(jiān)督作用，并形成了基于公眾滿意度的政策執(zhí)行效果評估體系。所以，我國大眾體育政策執(zhí)行的監(jiān)督評估機(jī)制的完善既需要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督體系，更需要建立外部監(jiān)督機(jī)制。

從當(dāng)前情況來看，需要賦予各級地方審計、監(jiān)督部門獨(dú)立的行政權(quán)力，將這些部門的監(jiān)督、評估職能法律化、制度化，避免地方政府過多的干預(yù)；需要成立監(jiān)督與評估大眾體育政策執(zhí)行的體育專業(yè)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置在體育院校、綜合性高校體育學(xué)院、體育科研所等機(jī)構(gòu)中，一方面可以發(fā)揮高校體育專家學(xué)者的專業(yè)能力，同時又不會受地方政府的限制，能夠使大眾政策執(zhí)行的監(jiān)督與評估更加科學(xué)、公平以及民主；還需要建立基于公共滿意度的大眾體育政策執(zhí)行評估體系，這既是社會公眾監(jiān)督政策執(zhí)行概況的一種方式，也是檢驗大眾體育政策執(zhí)行效果的一種機(jī)制能促進(jìn)大眾體育政策的順利執(zhí)行。

［1］張秀麗.英意西大眾體育政策特點(diǎn)及其啟示［J］.體育文化導(dǎo)刊，2008（8）：102-105.

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［3］劉紅建，沈曉蓮.體育公共服務(wù)政策執(zhí)行困境的制度歸因論［J］.南京體育學(xué)院學(xué)報：自然科學(xué)版，2013（6）：16-23.

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