□莫岳云劉見(jiàn)（、華南理工大學(xué)思想政治學(xué)院，廣東廣州 50640；、華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 50640）

學(xué)前教育作為近年來(lái)國(guó)家教育發(fā)展的重點(diǎn)之一，各省市走出不同的發(fā)展道路，提高了學(xué)前教育的發(fā)展水平。廣州作為廣東省政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育和文化的中心，教育發(fā)展水平居全省前列，學(xué)前教育發(fā)展具有一定的典型性和代表性。課題組成員對(duì)廣州市30家不同性質(zhì)的幼兒園進(jìn)行采訪調(diào)查，包括天河區(qū)的天一幼兒園、車陂歡樂(lè)幼兒園；越秀區(qū)的東方紅幼兒園、雅寶幼兒園；海珠區(qū)前進(jìn)路幼兒園、名都幼兒園；荔灣區(qū)芳村幼兒園、桃源幼兒園；黃埔區(qū)茅崗幼兒園、兒童福利會(huì)幼兒園；白云區(qū)三元里幼兒園、寶樂(lè)幼兒園等，其中有公辦園、民辦園，省市一級(jí)幼兒園與普通幼兒園；發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷500份，回收422份（包括幼兒家長(zhǎng)問(wèn)卷324份，其他市民問(wèn)卷98份）；并對(duì)廣州市教育局、以及天河區(qū)、越秀區(qū)、荔灣區(qū)和白云區(qū)教育局多名教育行政人員進(jìn)行訪談。本文在調(diào)查了解幼兒家長(zhǎng)、辦園主體、政府管理部門(mén)對(duì)學(xué)前教育服務(wù)的看法的基礎(chǔ)上，揭示廣州市學(xué)前教育服務(wù)的基本現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的基本思路和對(duì)策建議，以期對(duì)推進(jìn)廣州市學(xué)前教育發(fā)展有所裨益。

一、廣州市學(xué)前教育服務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）廣州市學(xué)前教育服務(wù)需求量不斷增大

第一，新生人口增長(zhǎng)產(chǎn)生的對(duì)學(xué)前教育服務(wù)的剛性需求大。據(jù)第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，廣州市2010年全市常住人口為1270.08萬(wàn)人，同2000年11月第五次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)994.3萬(wàn)人相比，10年共增加275.78萬(wàn)人，增長(zhǎng)27.74%。2004年以來(lái)，廣州市進(jìn)入生育高峰期。近四年來(lái)廣州戶籍人口出生率均保持在10‰左右，2009年新生兒出生76482人，出生率為9.69‰；2010年新生兒出生99779人，出生率為12.47‰；2011年新生兒出生87024人，出生率為10.74‰；2012年新生兒出生101782人，出生率為12.44‰[1]。而同為一線城市，北京市新生兒出生率自2000年以來(lái)低于9‰，2012年突破這一大關(guān)，達(dá)到9.05‰，2013年下跌為8.93‰[2]；上海市2008—2012年戶籍人口新生兒出生率分別為6.98‰、6.62‰、7.13‰、7.17‰、8.51‰[3]。于北京、上海相比，廣州市新生人口的增長(zhǎng)較快，對(duì)學(xué)前教育服務(wù)形成的剛性需求增大。此外，廣州市外來(lái)務(wù)工人員的子女對(duì)學(xué)前教育服務(wù)的需求也成為廣州市學(xué)前教育發(fā)展的一大壓力。廣州市教育局幼教科2011—2012年學(xué)前教育發(fā)展的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年廣州市3—6歲兒童共281131人，全市共1548所幼兒園，接收幼兒107685人；2012年廣州市3—6歲兒童共296843人，全市1601所幼兒園，接收幼兒117433人。其中3—5歲幼兒學(xué)前三年的毛入學(xué)率2011年為169.14%，2012年為154.74%。而廣州市所有幼兒園的2012年幼兒離園數(shù)量為103949人，兩項(xiàng)數(shù)據(jù)的對(duì)比顯示：每年入園人數(shù)高于離園人數(shù)，現(xiàn)有幼兒園依靠畢業(yè)人數(shù)產(chǎn)生的新學(xué)位有限，而新增人口對(duì)學(xué)前教育服務(wù)形成的剛性需求大。[4]

第二，市民對(duì)優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)需求量大。隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和生活水平的提高，市民普遍對(duì)教育質(zhì)量要求增高，絕大數(shù)適齡兒童家庭對(duì)優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)產(chǎn)品期望增大。課題組調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示出來(lái)：參與問(wèn)卷填寫(xiě)的324位家長(zhǎng)中有286位幼兒家長(zhǎng)希望子女能夠進(jìn)入公辦園或等級(jí)評(píng)定較高的社會(huì)辦園接受學(xué)前教育，占88%。而學(xué)前教育作為終身教育的起點(diǎn)，也越來(lái)越得到黨和政府的重視。為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)，成為政府追求的新目標(biāo)。

（二）廣州市學(xué)前教育公共服務(wù)產(chǎn)品的供給力度加大

2011年5月，《廣東省發(fā)展學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2011—2013年）》的發(fā)布，從宏觀上確立了全省學(xué)前教育發(fā)展的方向和任務(wù)。廣州市以此制定了具體的實(shí)施措施和目標(biāo)，從財(cái)政投入的增加，大力推進(jìn)公辦園建設(shè)；規(guī)范小區(qū)配套幼兒園的規(guī)劃、建設(shè)；扶持惠民性民辦園發(fā)展等方面入手，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)，致力于全面提高廣州市學(xué)前教育的質(zhì)量，為社會(huì)提供多層次、多元化的學(xué)前教育服務(wù)。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，廣州市2010年1532所幼兒園，在園人數(shù)342728人；2011年1548所幼兒園，在園人數(shù)358861人，其中新入園107685人，離園人數(shù)95139人；2012年全市1601所幼兒園，在園人數(shù)383364人，其中新入園117433人，離園人數(shù)103949人。2010年—2012年廣州市幼兒園總數(shù)量增加69所，在園人數(shù)增加39636人。教師人數(shù)從2010年的23041人提升到2012年的25393人，從教人數(shù)增加2352人，其中幼師專業(yè)畢業(yè)人數(shù)20651，占教師總?cè)藬?shù)的81.33%。2012年政府財(cái)政投入4億元，比2010年增長(zhǎng)近1億元，此外，從2011年開(kāi)始，廣州市政府設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金1億元，用于資助惠民性幼兒園。截止2012年廣州市已有472所幼兒園成為惠民性幼兒園。2013年廣州市學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步提高，計(jì)劃為4.33億元。其中用于資助惠民性幼兒園的1億元經(jīng)費(fèi)不會(huì)降低。[5]

從近三年學(xué)前教育的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，廣州市學(xué)前教育發(fā)展成績(jī)顯著，民辦幼兒園數(shù)量持續(xù)增加，公辦園按照各區(qū)縣的發(fā)展指標(biāo)穩(wěn)步增長(zhǎng)。廣州市各區(qū)縣在促進(jìn)數(shù)量變化的同時(shí)也重視質(zhì)量的提高，幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)更加明確，辦園軟、硬件指標(biāo)逐年拔高，在保證學(xué)位供給的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高了學(xué)前教育質(zhì)量，有效踐行了中央政府關(guān)于發(fā)展學(xué)前教育、促進(jìn)教育公平、注重學(xué)前教育質(zhì)量提升的指導(dǎo)精神。

二、廣州市學(xué)前教育服務(wù)存在的問(wèn)題

廣州市作為我國(guó)一線城市，學(xué)前教育走在全國(guó)的前列，到2013年，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城區(qū)戶籍兒童100%的入學(xué)率，此外還解決了10萬(wàn)左右外來(lái)務(wù)工人員子女的入學(xué)問(wèn)題。然而，廣州市學(xué)前教育服務(wù)得到發(fā)展的同時(shí)，還存在諸多不足。

（一）優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源緊缺，供需矛盾較為突出

廣州市學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃中指出，優(yōu)化學(xué)前教育資源，力爭(zhēng)到2013年實(shí)現(xiàn)各區(qū)（縣）公辦園所占比例為30%。這個(gè)指標(biāo)雖然不是很高，但還是有很大的壓力。先看2011、2012年全市幼兒園數(shù)量統(tǒng)計(jì)表。

表1 2011年全市幼兒園數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

表2 2012年全市幼兒園數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

從表1可以看出：2011年全市1548所幼兒園，公辦園396所，全市公辦園所占比例為25.88%。在全市10區(qū)2縣（市）中，公辦園從化市比例最高，但從化市幼兒園總體數(shù)量較少。總的來(lái)說(shuō)，廣州市公辦園數(shù)量較少，與北京、上海等城市相比，廣州市公辦幼兒園所占比例太小，民營(yíng)化程度太高。從表2可以看出：2012年全市1601所幼兒園，幼兒園總數(shù)略有增加。但公辦園數(shù)量與2011年相比，減少了15所，公辦園所占比例下降為23.8%。全市幼兒園的增長(zhǎng)率為3.4%，民辦園增長(zhǎng)率為4%。民辦園數(shù)量快速增長(zhǎng)，公辦園數(shù)量的減少，在一定程度上影響“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”中公辦園30%比例目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由于公辦園教學(xué)質(zhì)量相對(duì)優(yōu)于民辦園，收費(fèi)更加規(guī)范，家長(zhǎng)在為幼兒選擇園所的時(shí)候，第一選擇都是公辦幼兒園。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，324位家長(zhǎng)中，有286位家長(zhǎng)希望子女能夠就讀公辦園，而實(shí)際真正進(jìn)入公辦園就讀的幼兒人數(shù)占問(wèn)卷調(diào)查人數(shù)不到30%的比例。2011年廣州市省一級(jí)和市一級(jí)幼兒園一共171所，新招19987名幼兒；2012年廣州市省一級(jí)和市一級(jí)幼兒園一共177所，共新招24502人，僅占當(dāng)年全市入園人數(shù)的五分之一，進(jìn)入公辦園或者省、市一級(jí)幼兒園獲得優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)成為“擠破頭”的事情。公辦園所提供教育資源與公眾的需求相比，供需矛盾突出。

（二）教師團(tuán)隊(duì)總體素質(zhì)偏低

廣州市教育局幼教科提供的資料和課題組訪談?dòng)涗涳@示：2011年廣州全市學(xué)前教育教職工人數(shù)有45424人，其中，民辦園教職工人數(shù)32873人。2012年廣州學(xué)前教育教職工人數(shù)達(dá)51345人，其中，民辦園教職工人數(shù)38064人。[6]

從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，廣州市2011年學(xué)前教育72.4%的教職工集中于民辦園，2012年達(dá)到74.1%。民辦園教師是廣州市學(xué)前教育的主力軍，根據(jù)表3、表4教師學(xué)歷和職稱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，高中階段畢業(yè)教師人數(shù)占到教師總?cè)藬?shù)的比例分別是43%、39.9%.。從總體上來(lái)講，本科以上學(xué)歷幼兒教師未作單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，高中階段畢業(yè)教師占有較大比例，受教育程度相對(duì)較低，幼兒教師隊(duì)伍學(xué)歷總體偏低。全市約有20%左右的幼兒教師屬于非幼師專業(yè)畢業(yè)，未受過(guò)專業(yè)的教育；流動(dòng)人口較為集中的花都、番禺兩區(qū)幼兒教師學(xué)歷、受專業(yè)教育人數(shù)、高級(jí)職稱評(píng)定人數(shù)均低于其他區(qū)縣。據(jù)多位受訪的教育行政人員和幼兒教師反映，目前學(xué)前教育教師隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。由于行業(yè)工資水平偏低，較難吸引高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才，尤其是民辦幼兒園；公辦園待遇相對(duì)較好，大部分優(yōu)質(zhì)師資集中于公辦園。而學(xué)歷較低只是民辦園教師綜合素質(zhì)偏低的一個(gè)方面，近年來(lái)頻繁發(fā)生的幼兒教師虐童案多出自民辦幼兒園，反映出民辦園一些教師思想道德素質(zhì)較低的情況。廣州也不例外。2012年7月廣州番禺的兒童康復(fù)中心，發(fā)生教師惡意懲罰幼兒致幼兒重傷的案件。事件反映出民辦園教師的思想道德素質(zhì)堪憂。

廣州市各區(qū)縣目前主要采用在職培訓(xùn)、外派學(xué)習(xí)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)等方式來(lái)提升現(xiàn)有教師綜合素質(zhì)。由于培訓(xùn)量的限制，全市學(xué)前教育師資水平提高速度相對(duì)較慢，學(xué)歷提升更是需要教師自費(fèi)進(jìn)行。綜合素質(zhì)的提升不是一蹴而就的，要實(shí)現(xiàn)幼兒教師普遍提升將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

表3 2011年幼兒園教師學(xué)歷及職稱情況表

表4 2012年幼兒園教師學(xué)歷及職稱情況表

（三）民辦園收費(fèi)不規(guī)范問(wèn)題突出

為了規(guī)范幼兒園的收費(fèi)行為，維護(hù)幼兒、家長(zhǎng)的合法權(quán)益，2012年廣東省出臺(tái)《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法的實(shí)施細(xì)則》和《民辦幼兒園收費(fèi)備案的實(shí)施細(xì)則》。公辦幼兒園收費(fèi)采取政府定價(jià)制度，集體辦幼兒園等參照公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，民辦幼兒園采取收費(fèi)備案制度。

在《收費(fèi)細(xì)則》規(guī)定各級(jí)各類幼兒園可對(duì)幼兒家長(zhǎng)收取保育教育費(fèi)（寄宿制幼兒園保教費(fèi)含住宿費(fèi)）、服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)。對(duì)各級(jí)各類幼兒園不能收取的費(fèi)用也有明確規(guī)定：第十三條除本辦法規(guī)定的保教費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)外，各級(jí)各類幼兒園不得在保教費(fèi)外以開(kāi)辦實(shí)驗(yàn)班、特色班和興趣班等為由，另外收取費(fèi)用；不得收取與入園掛鉤的捐資助學(xué)費(fèi)、借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等；嚴(yán)禁收取“報(bào)名費(fèi)”、“入園資料費(fèi)”、“營(yíng)養(yǎng)費(fèi)”、“建園費(fèi)”、“管理費(fèi)”、“留位費(fèi)”、“接送卡費(fèi)”或“育兒報(bào)刊費(fèi)”及各種形式的押金、備用金等。因幼兒保育教育及幼兒園管理需要，所產(chǎn)生的暖氣、空調(diào)、家長(zhǎng)開(kāi)放日、親子活動(dòng)、信息服務(wù)、課本（學(xué)習(xí)）資料等費(fèi)用，從幼兒園公用經(jīng)費(fèi)中開(kāi)支，不得設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目[7]。

收費(fèi)細(xì)則雖然對(duì)幼兒園收費(fèi)行為做了規(guī)范，實(shí)際上在民辦園并未得到認(rèn)真貫徹。在受訪幼兒家長(zhǎng)在幼兒園費(fèi)用月支出集中于500元—2000元之間，在215位就讀于民辦園的幼兒中，每月幼兒園的支出在500元—2000元之間的家庭共207個(gè)，其中1500—2000元占據(jù)一半以上，有188位家長(zhǎng)認(rèn)為幼兒園收費(fèi)過(guò)高，家庭負(fù)擔(dān)沉重。選修課收費(fèi)成為幼兒園收費(fèi)的新名目，在諸多民辦幼兒園中盛行開(kāi)辦選修課和興趣培訓(xùn)課，家長(zhǎng)承擔(dān)著正常保教費(fèi)的同時(shí)還得默認(rèn)興趣班、選修課的費(fèi)用。“上有政策，下有對(duì)策”的做法使得民辦園的收費(fèi)不規(guī)范，幼兒家長(zhǎng)的合法權(quán)益并沒(méi)有得到真正的保護(hù)。

（四）政府經(jīng)費(fèi)投入不足，分配不均

廣州市“學(xué)前教育發(fā)展三年計(jì)劃”規(guī)定：廣州市財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中所占比例在未來(lái)3年要有明顯提高；同時(shí)2011—2013年，市、區(qū)(縣級(jí)市)兩級(jí)財(cái)政采取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的方式，資助普惠性民辦幼兒園，2011年開(kāi)始，廣州市財(cái)政提供1億元的財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助扶持惠民性幼兒園發(fā)展。從相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料獲悉，2011年廣州市本級(jí)教育財(cái)政支出31.5億，2012年廣州市教育財(cái)政支出45.2億，其中2012年廣州市本級(jí)學(xué)前教育財(cái)政支出3.05億，占廣州市教育財(cái)政支出6.7%，占廣州市財(cái)政總支出0.59%（2012年廣州一般預(yù)算財(cái)政支出518.5億），472所惠民性幼兒園獲得資助[8]。

廣州市財(cái)政局負(fù)責(zé)人介紹，2012年廣州市學(xué)前教育財(cái)政支出共4億元，2013年廣州市財(cái)政擬安排學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)4.33億元，比2012年增加0.33億元。4.33億元包括兩大塊的分配，第一是市屬公辦幼兒園經(jīng)費(fèi)：1.23億元，比2012年增加2800萬(wàn)元；第二是學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)：3.1億元，比2012年增加500萬(wàn)元，具體用于對(duì)公辦幼兒園建設(shè)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)（含農(nóng)村學(xué)前教育）2億元，1億元資助普惠性民辦幼兒園，1000萬(wàn)元資助我市戶籍家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童和其他優(yōu)撫對(duì)象接受普惠性學(xué)前教育等[9]。

從學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出在教育財(cái)政支出和市級(jí)財(cái)政總支出的比例可以看出：學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入比例相對(duì)較低，總額較小，而且在學(xué)前教育的財(cái)政資金中，市直屬公辦幼兒園獲得絕大部分的財(cái)政資金，其他公辦園例如事業(yè)單位辦園，獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)也很少，甚至沒(méi)有分配到財(cái)政經(jīng)費(fèi)，辦園單位也不投入經(jīng)費(fèi)，完全自負(fù)盈虧。分配的不均衡也成為阻礙公辦園發(fā)展的一個(gè)重大因素。

與義務(wù)教育、高等教育所擁有的教育經(jīng)費(fèi)相比較而言，學(xué)前教育受教人數(shù)較少，因此，分配到的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)微不足道，這就極大地限制了學(xué)前教育的普及，更不能達(dá)到免費(fèi)教育的水平。

（五）政府部門(mén)學(xué)前教育管理力量薄弱

訪談過(guò)程發(fā)現(xiàn)，廣州市教育局設(shè)有幼兒教育科，而下屬各區(qū)縣與之對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)并非獨(dú)立科室，而是與成人、民辦教育職能部門(mén)等共同組成職能科室，其中負(fù)責(zé)幼兒教育專職行政人員每個(gè)區(qū)平均為1個(gè)人，甚至一人身兼數(shù)職。每個(gè)區(qū)配備的從事學(xué)前教育的教研人員數(shù)量也相對(duì)較低，平均1人。除海珠區(qū)在下屬各街道辦設(shè)有教育專干人員外，其余各區(qū)在街道辦均沒(méi)有專業(yè)人員從事學(xué)前教育相關(guān)工作。

專職行政人員負(fù)責(zé)全區(qū)幼兒園事務(wù)的管理，包括上級(jí)政策的貫徹，下屬各級(jí)各類幼兒園事務(wù)的處理。由于管理區(qū)域廣，事務(wù)繁重，每區(qū)1名行政專職人員和不足1名教研人員的人力配備，與義務(wù)教育、成人教育、職業(yè)教育、高等教育的行政專職人員和教研人員配比相比較而言凸顯出學(xué)前教育專職管理力量的薄弱。因此，容易導(dǎo)致管理工作不到位，對(duì)幼兒園各方面的指導(dǎo)工作不全面，監(jiān)管不力的情況出現(xiàn)。因管理、引導(dǎo)、監(jiān)管不足而形成的管理漏洞或真空，成為不規(guī)范幼兒園存在的土壤，也成為各類幼兒園收費(fèi)、教學(xué)、師資等方面存在不規(guī)范、質(zhì)量低的源頭。

三、以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式推進(jìn)廣州學(xué)前教育發(fā)展

政府購(gòu)買公共服務(wù)是近年來(lái)在我國(guó)諸多領(lǐng)域?qū)嵺`的公共服務(wù)供給方式，是有效解決公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足、政府社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的新途徑。政府購(gòu)買公共服務(wù)是市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用。在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)主體和市場(chǎng)運(yùn)作模式，解決公共服務(wù)如何提供的問(wèn)題，改變政府原有公共服務(wù)體制和模式，有利于提高政府公共服務(wù)效能。政府購(gòu)買公共服務(wù)，在居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、青少年問(wèn)題矯正、就業(yè)培訓(xùn)等方面已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗(yàn)。在學(xué)前教育服務(wù)方面，南京、上海都有實(shí)踐先例。借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，推行購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)，是解決廣州學(xué)前教育服務(wù)問(wèn)題的一條有效出路。具體說(shuō)來(lái)，可以有以下幾種模式：

（一）模式一：合同制

合同制又稱為合同外包或合同承包，是指政府作為購(gòu)買者與承接服務(wù)的社會(huì)組織簽訂合同，根據(jù)合同約定由購(gòu)買者向承接者支付購(gòu)買費(fèi)用，由服務(wù)承接者按其與政府間簽訂的合同向社會(huì)供給特定的公共服務(wù)。合同制在英美兩國(guó)基本公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用最為廣泛，政府主要通過(guò)與非營(yíng)利性組織合作，為社會(huì)提供多樣化的公共服務(wù)。在我國(guó)各級(jí)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中，合同制也得到采用。廣州市在購(gòu)買社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中運(yùn)用了合同制，并取得了成功，可作為廣州市政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的重要經(jīng)驗(yàn)借鑒。

公共服務(wù)市場(chǎng)化研究的權(quán)威學(xué)者薩瓦斯指出：合同制要得到有效的實(shí)施，必須具備以下條件：一是工作任務(wù)要清楚的界定；二是存在幾個(gè)潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，已經(jīng)存在或可以創(chuàng)造并維持一種競(jìng)爭(zhēng)氣氛；三是政府能夠監(jiān)測(cè)承包商的工作績(jī)效；四是承包的條件和具體要求在合同文本中有明確的規(guī)定并能夠保證落實(shí)[10]。另外，薩瓦斯還提出服務(wù)合同立約的十二個(gè)步驟：（1）可慮實(shí)施合同外包；（2）選擇擬外包的服務(wù)；（3）進(jìn)行可行性研究；（4）促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)；（5）了解投標(biāo)意向和資質(zhì)；（6）規(guī)劃雇員過(guò)渡；（7）準(zhǔn)備招標(biāo)合同細(xì)則；（8）進(jìn)行公關(guān)活動(dòng)；（9）策劃“管理者參與的競(jìng)爭(zhēng)”；（10）實(shí)施公平招標(biāo)；（11）評(píng)估標(biāo)書(shū)和簽約；（12）監(jiān)測(cè)、評(píng)估和促進(jìn)合同的履行[11]。薩瓦斯對(duì)合同制實(shí)施條件和主要步驟的論述，可以作為廣州市政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)合同制的理論參考。

和全國(guó)一樣，廣州市學(xué)前教育發(fā)展普遍存在財(cái)政資源分配不均的情況，政府財(cái)政投入主要集中在政府機(jī)關(guān)開(kāi)辦的公立幼兒園，而很多由集體、事業(yè)單位舉辦的等級(jí)較低的公辦園得不到太多的政府財(cái)政投入，辦園質(zhì)量堪憂。通過(guò)合同制的方式向社會(huì)組織購(gòu)買管理服務(wù)，或者是吸引社會(huì)資金興辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，一是可以改善管理薄弱的公立幼兒園的辦園質(zhì)量，二是可以在提升公辦園辦學(xué)質(zhì)量的基礎(chǔ)上合理的擴(kuò)大辦園規(guī)模，為廣大市民提供更多學(xué)位，三是可以有效的利用社會(huì)資源，增加優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)，提高學(xué)前教育服務(wù)總量，以此緩解市民需求與政府供給之間的矛盾。此外，優(yōu)質(zhì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)會(huì)為教師提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪資待遇，可以此吸引更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，從而促使教師隊(duì)伍綜合素質(zhì)的提升。通過(guò)合同制一方面緩解供需矛盾，另一方面促進(jìn)教師綜合素質(zhì)提升，最終有利于縮小公辦園與民辦園之間教育水平的差距，提高幼兒受教育水平，保障幼兒平等受教育的權(quán)利，體現(xiàn)教育公平。

（二）模式二：直接資助制

直接資助在我國(guó)地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)中常見(jiàn)。其基本做法是，“作為購(gòu)買者的地方政府對(duì)于承擔(dān)公共服務(wù)職能的民辦機(jī)構(gòu)和組織給予一定的資助，資助形式既有經(jīng)費(fèi)資助，也有實(shí)物資助，還有優(yōu)惠政策扶持”[12]。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家該種方式被稱為補(bǔ)助式，是政府直接給予生產(chǎn)者的補(bǔ)貼的購(gòu)買公共服務(wù)方式。直接資助制最早以教育券的形式被美國(guó)運(yùn)用于高等教育。

在我國(guó)，直接資助制被南京市運(yùn)用于學(xué)前教育領(lǐng)域，并取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。2011年南京市政府出臺(tái)《南京市幼兒助學(xué)券發(fā)放工作實(shí)施辦法（試行）》，規(guī)定南京市常駐戶口與在南京務(wù)工居住滿兩年的外來(lái)務(wù)工人員，在滿足計(jì)劃生育政策條件下，年滿3—6歲的兒童，且在符合助學(xué)券發(fā)放條件的在園幼兒內(nèi)，每人每年可獲得2000元的助學(xué)券。該辦法還包括了助學(xué)券申請(qǐng)程序、發(fā)放程序、成為助學(xué)券幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)、資金的來(lái)源、助學(xué)券兌換之后保教費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

直接資助制在廣州學(xué)前教育服務(wù)中已開(kāi)始探索實(shí)踐。主要是在發(fā)展普惠性幼兒園的過(guò)程中采用了該方式。市政府為了切實(shí)解決入園難、入園貴問(wèn)題，努力構(gòu)建覆蓋全市、布局合理、規(guī)范化、多層次、高質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，采取資金補(bǔ)助的方式大力發(fā)展普惠性民辦幼兒園，讓優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源惠及廣大人民群眾，滿足適齡兒童入園需求。廣州市制定《惠民性民辦幼兒園認(rèn)定和管理辦法（試行）》，確立了惠民性民辦幼兒園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、辦園資助經(jīng)費(fèi)的獲得方式、監(jiān)督管理方式等，通過(guò)明確的法規(guī)確立資助制度，首次采用競(jìng)爭(zhēng)分配的方式分配學(xué)前教育資金，是政府購(gòu)買學(xué)前教育直接資助制度的重要實(shí)踐。

直接資助在廣州市學(xué)期教育辦學(xué)實(shí)踐中主要方式是資助學(xué)校，由幼兒園按照政府規(guī)定的流程提出轉(zhuǎn)型為普惠性幼兒園的申請(qǐng)，其中包括公辦園，也包括集體或單位舉辦的公辦性質(zhì)的幼兒園還包括民辦幼兒園，提出申請(qǐng)的幼兒園在獲得政府認(rèn)證許可之后，政府通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，資助符合條件的園所，提升園所硬件設(shè)施，改善辦學(xué)條件，逐步提高私立幼兒園的辦園水平，讓更多的普通家庭的孩子能享受到更好的學(xué)前教育；與此同時(shí)，獲得財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的幼兒園收費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，一般不高于1200元/月，以此規(guī)范了幼兒園收費(fèi)，減輕了家庭負(fù)擔(dān)。直接資助方式一方面改善了幼兒園辦學(xué)條件，一方面減輕了家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)，可有效提高適齡兒童的入學(xué)率；既有利于廣州市學(xué)前教育質(zhì)量的提升，又有利于解決廣州市學(xué)前教育收費(fèi)不規(guī)范的問(wèn)題。

（三）模式三：憑證制

憑證制也稱為憑單制，也是一種補(bǔ)貼制度。與直接資助制不同的是，憑證制補(bǔ)助的對(duì)象是消費(fèi)者或者說(shuō)是服務(wù)的享受者。憑證制補(bǔ)貼服務(wù)消費(fèi)者的方式以消費(fèi)券為主。在美國(guó)的州和地方政府的公共服務(wù)中，這種方式的使用比較普遍，“它們被用在食品、住房、醫(yī)療服務(wù)、運(yùn)輸、幼兒保健、教育、老年項(xiàng)目、家庭護(hù)理、救護(hù)車服務(wù)、娛樂(lè)和文化服務(wù)、藥品和酒精管制等方面”[13]。在美國(guó)，憑單制在高等教育實(shí)踐多年，而純粹的憑單制度的實(shí)施形式是適齡兒童和少年的家長(zhǎng)得到一份憑單，持有憑單的家長(zhǎng)為孩子自由選擇就讀學(xué)校的類型包括公辦學(xué)校、私立學(xué)校、特許學(xué)校，在孩子入學(xué)時(shí)將憑單交付學(xué)校，學(xué)校憑此憑單到發(fā)放機(jī)構(gòu)兌換相應(yīng)數(shù)量的資金。憑單制在美國(guó)教育領(lǐng)域產(chǎn)生了良好的效應(yīng)，一方面增加了家長(zhǎng)的選擇自由，另一方面提升了學(xué)校的辦學(xué)水平。

在我國(guó)，鄭州市2011年以“教育券”的形式在學(xué)前教育領(lǐng)域進(jìn)行了實(shí)踐，對(duì)就讀于普惠性民辦幼兒園的本市戶籍兒童和外來(lái)務(wù)工人員子女進(jìn)行“教育券”形式的補(bǔ)貼，生均300元/年，其中200元補(bǔ)貼給幼兒，100元補(bǔ)貼給園方。廣州市2011年開(kāi)始在主城各區(qū)對(duì)各類幼兒園大班學(xué)生生均補(bǔ)貼300元，邁開(kāi)了可喜的一步。需要做的是進(jìn)一步將補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大，不僅僅局限于普惠性民辦幼兒園，公辦園、普通幼兒園大班學(xué)生均可獲得補(bǔ)貼。

廣州市可以借鑒鄭州市的補(bǔ)貼方式，一是直接補(bǔ)貼幼兒的方式為家長(zhǎng)減輕負(fù)擔(dān)，同時(shí)也補(bǔ)貼一部分資金給幼兒所在園所，以使辦園主體有更高的積極性和主動(dòng)性去提升園所教學(xué)質(zhì)量和硬件質(zhì)量。憑單制在學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用可以為廣大市民提供更豐富的學(xué)前教育服務(wù)，在解決學(xué)前教育供給不足，規(guī)范收費(fèi)等方面有積極作用，更是彰顯教育公平，得到社會(huì)認(rèn)可的有效途徑，對(duì)于廣州市政府來(lái)說(shuō)憑證制是一個(gè)發(fā)展多元化學(xué)前教育的有效方式。

（四）模式四：購(gòu)買學(xué)位制

購(gòu)買學(xué)位是指政府部門(mén)與非公立學(xué)校等社會(huì)教育機(jī)構(gòu)簽訂契約,為“公共”學(xué)生購(gòu)買教育位置[14]。在學(xué)位購(gòu)買過(guò)程中,政府以“契約”為工具，對(duì)教育質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)、教育經(jīng)費(fèi)的使用、教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和體系等內(nèi)容做出明確的規(guī)定，以保證提供給社會(huì)的教育服務(wù)質(zhì)量能滿足社會(huì)需求。

國(guó)內(nèi)一些地方已有購(gòu)買學(xué)位制的成功實(shí)踐。從2005年開(kāi)始，上海市浦東新區(qū)開(kāi)始實(shí)施政府購(gòu)買教育服務(wù)，采取購(gòu)買學(xué)位、購(gòu)買委托管理、購(gòu)買優(yōu)質(zhì)中介教育評(píng)估的方式，改善浦東新區(qū)教育服務(wù)。浦東新區(qū)流動(dòng)人口超過(guò)一百萬(wàn)，為使外來(lái)人員子女能依法享受到良好的義務(wù)教育、優(yōu)質(zhì)的教育資源，浦東新區(qū)政府通過(guò)向民辦學(xué)校“購(gòu)買學(xué)位”、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校管理等途徑，來(lái)解決外來(lái)人員子女入學(xué)問(wèn)題和農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量不高的問(wèn)題，并逐漸形成了一套政府向民辦學(xué)校購(gòu)買學(xué)位的制度體系。2007、2008兩年，浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局審批了12所農(nóng)民工子女學(xué)校轉(zhuǎn)為專門(mén)招收農(nóng)民工子女的民辦學(xué)校，這12所學(xué)校兩年間提供了11365個(gè)按照公辦標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的小學(xué)學(xué)位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新區(qū)近幾年來(lái)購(gòu)買學(xué)位已達(dá)25822個(gè)，并為208名重度殘疾或智障兒童送教上門(mén)，實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育“零拒絕”[15]。政府向民辦學(xué)?！百?gòu)買學(xué)位”在學(xué)前教育服務(wù)中也得到體現(xiàn)。上海市浦東新區(qū)在2005年出臺(tái)《浦東新區(qū)學(xué)前教育階段政府向民辦幼兒園購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》明確規(guī)定新區(qū)政府向民辦幼兒園購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的基本原則、具體內(nèi)容、評(píng)估方式等。浦東新區(qū)購(gòu)買教育服務(wù)的方式可成為廣州市推行政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

政府購(gòu)買學(xué)位的方式供給教育服務(wù)主要是為了解決公辦教育資源和學(xué)位不足的問(wèn)題。國(guó)外的學(xué)位購(gòu)買實(shí)踐與我國(guó)購(gòu)買學(xué)位實(shí)踐有一個(gè)共同點(diǎn)，就是政府都優(yōu)先考慮來(lái)自于低收入家庭子女和農(nóng)民工子女等弱勢(shì)群體,保障該群體的受教育權(quán)，促進(jìn)教育公平。通過(guò)購(gòu)買學(xué)前教育學(xué)位的方式，可以為外來(lái)務(wù)工人員子女提供更多的受教育機(jī)會(huì)，一方面有效的緩解外來(lái)務(wù)工人員的家庭壓力，另一方面能提升城市吸引力，同時(shí)也能夠彰顯社會(huì)公平。通過(guò)購(gòu)買學(xué)前教育學(xué)位的方式解決外來(lái)務(wù)工人員子女受教育問(wèn)題，可以達(dá)到緩解社會(huì)矛盾的目標(biāo)，可有效推進(jìn)幸福廣州的建設(shè)。

廣州市經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)組織發(fā)展程度高、政策條件成熟，具有推行政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的可行性和現(xiàn)實(shí)條件，通過(guò)合同制、直接資助、憑證制、購(gòu)買學(xué)位四種模式的綜合運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)各個(gè)模式之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，有利于解決供給不足、民辦園教學(xué)質(zhì)量差、教師素質(zhì)低等問(wèn)題，促進(jìn)質(zhì)量提升；有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的綜合利用，緩解政府財(cái)政投入壓力；有利于實(shí)現(xiàn)政府從教育服務(wù)的直接生產(chǎn)者向供給者、管理者的角色轉(zhuǎn)變；更有利于彰顯廣州市學(xué)前教育的公平性。

[1][5]廣州市統(tǒng)計(jì)局.廣州市2012年統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].http://data.gzstats.gov.cn/gzStat1/chaxun/njsj.jsp.2014—04—23.

[2]北京市統(tǒng)計(jì)局.北京市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://www.bjstats.gov.cn/xwgb/tjgb/ndgb/201402/t20140213_267744.htm.2014—02—13.

[3]上海市統(tǒng)計(jì)局.2013上海市統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].http://www.stats- sh.gov.cn/data/toTjnj.xhtml?y=2013.

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[7]廣東省物價(jià)局、廣東省教育廳、廣東省財(cái)政廳.廣東省幼兒園收費(fèi)實(shí)施細(xì)則[A].粵價(jià)〔2012〕47號(hào).

[8]廣州市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站[EB/OL].http://data.gzstats.gov.cn.

[9]嚴(yán)麗梅.學(xué)前教育財(cái)政投入只會(huì)加大不會(huì)減少[N].羊城晚報(bào),2013—01—18.

[10][11][13]薩瓦斯.民營(yíng)化與公司部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.78.184—185.84.

[12]王浦劬、[美]萊斯特·M·薩拉蒙：政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.18.

[14]周翠萍.政府購(gòu)買教育服務(wù)的內(nèi)涵、類型與展望[J].全球教育展望,2010,（8）.

[15]中央政府門(mén)戶網(wǎng)站.上海浦東嘗試政府購(gòu)買教育服務(wù)推進(jìn)均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2009—04/20/content_1290133.htm.2009—04—20.