張 娜

政府的職能是伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷更新的，在不同的時(shí)期、不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府職能也會相應(yīng)作出調(diào)整以保障經(jīng)濟(jì)、社會、政權(quán)的穩(wěn)定和發(fā)展。單從自由主義的發(fā)展歷史來看，就包括古典自由主義時(shí)期、現(xiàn)代自由主義時(shí)期和新自由主義時(shí)期三個(gè)階段。從市場是一只“看不見的手”到市場失靈弊端的顯露，政府職能也經(jīng)歷了從“守夜人”到“全面干預(yù)”，最終轉(zhuǎn)向了中和市場及政府的“有限政府”。但我國政府職能范圍及政府角色定位依舊處于探索階段。我國的社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境在變動，而加快政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇俏覈罨母锏囊粭l主旋律。不過分追求模式化的建設(shè)，不完全放任、不全面干預(yù)，在借鑒中摸索適合我國國情的政府職能體系是我們的目標(biāo)。但是政府職能轉(zhuǎn)變在我國依然存在很多的誤區(qū)，政府也仍然沒有明確的角色定位，這可能會阻礙加快政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

一、職能轉(zhuǎn)變是變精簡機(jī)構(gòu)為制定規(guī)則

“改革開放30年以來，我國己經(jīng)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進(jìn)行過六次大規(guī)模的行政改革，每次改革都強(qiáng)調(diào)精簡政府機(jī)構(gòu)?！盵1]回顧以往的改革，我們可以將其總結(jié)如下:

表1

從表1中可以看到，在已經(jīng)完成的改革中，除了2003年的改革提到了職能轉(zhuǎn)變以外，無一例外的都以機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)。但以往的經(jīng)驗(yàn)告誡我們中央政府不能再任由改革繼續(xù)在“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的帕金森怪圈里游弋不前了，這種治標(biāo)不治本的改革并沒有為我國政府的職能轉(zhuǎn)變帶來實(shí)質(zhì)的改變。因此，在加快推動政府職能轉(zhuǎn)變的前提下，機(jī)構(gòu)變動并不是改革的手段，而是所追求的結(jié)果:即通過政府職能的轉(zhuǎn)變，以期政府機(jī)構(gòu)能以一種科學(xué)的結(jié)構(gòu)、相對穩(wěn)定數(shù)量的狀態(tài)存在。

因而我國政府的職能轉(zhuǎn)變之根本不在于機(jī)構(gòu)改革，而在于基本框架的構(gòu)建。國家的職能范圍要通過規(guī)則的制定來“框定”，職能相對應(yīng)的權(quán)力則需要法律來約束，以此來保障社會和個(gè)人的利益。極端的“放任政府”和“全能政府”都已被證明是不可取的，我國的政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)借鑒新自由主義時(shí)期的“有限政府”模型，從整體上把控國家的運(yùn)行——宏觀上制定規(guī)則、劃定范圍，微觀上將社會中各行各業(yè)的執(zhí)行、資格認(rèn)定、管理等方面的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，構(gòu)建一套完整的、足以支持國家運(yùn)行的規(guī)則體系。

二、職能轉(zhuǎn)變是變“家長管制”為公共服務(wù)

政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)在于明確什么是政府應(yīng)該管的，什么是政府不該管的，什么是可管可不管的。對于該管的、不該管的就嚴(yán)格執(zhí)行，而對于可管可不管的就放松管制，盡可能多的引入社會組織或私營企業(yè)的力量以減小政府的運(yùn)行成本。

我國在建國初期為了穩(wěn)定國家全局的工作，政府就包攬了所有的職能。政府給予什么，公眾就只能接受什么，毫無選擇性而言;公眾本身及其權(quán)利也都在政府的管理之下。隨著生活水平和精神層次的雙重提高，公眾的需求層次也有所提升，也更多地意識到個(gè)人所享有的權(quán)力，因此政府職能需要大幅度轉(zhuǎn)變來滿足社會公眾多元且復(fù)雜的需求。如果說我國政府之前是一種“家長管制型”的政府，是一種政府強(qiáng)加于民眾卻自認(rèn)為是為了民眾利益而在提供公共服務(wù)(或產(chǎn)品)、并因此而產(chǎn)生了足夠優(yōu)越感的政府，那么當(dāng)下我們所追求的職能轉(zhuǎn)變后的政府就應(yīng)該是順應(yīng)“公民社會”時(shí)代的、真正意義上的“服務(wù)型政府”。

向公眾提供公共服務(wù)(產(chǎn)品)是政府天然的職責(zé)，因此政府扮演著提供公共服務(wù)(產(chǎn)品)的角色。此外，需要明確的是，政府的職能決定了其角色定位中并不包括管制者。政府的職能應(yīng)該是提供民眾需要的、方便民眾辦事的各項(xiàng)服務(wù)，鼓勵民眾通過多種形式，積極參與到政府的各項(xiàng)工作中，打通民眾與政府對話的渠道，成為為民、便民、利民、服務(wù)人民的透明政府。例如:英國劍橋市的政府網(wǎng)站首頁中就囊括了對社區(qū)改進(jìn)意見的征集表、公共服務(wù)提供時(shí)間的變動表及有關(guān)公民在日常生活中需要政府提供幫助的信息平臺等內(nèi)容[2]，而我國政府在這方面卻存在很多的不足。

除了對經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宏觀把控之外，政府僅僅需要關(guān)注賦予之權(quán)力并用稅負(fù)來供養(yǎng)它的人民，關(guān)注與人民日常生活息息相關(guān)的變動和服務(wù)。自古以來，“大局為重”的觀念使得很多官員忽略了過于細(xì)小的事務(wù)。舉個(gè)簡單的例子，在街邊需要扔垃圾時(shí)，方圓百米就有垃圾箱，比宣傳城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投入更容易樹立政府的正面形象。公眾所需要的公共服務(wù)(產(chǎn)品)就是政府應(yīng)該要提供的，改變傳統(tǒng)的家長制的政府管理，樹立“從需求出發(fā)”的服務(wù)理念，盡量避免提供”為你好式”的服務(wù)，轉(zhuǎn)向民眾切實(shí)需求的方向，減少浮夸的自我宣傳，真正從服務(wù)層面為政府的善治奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，降低運(yùn)行成本的同時(shí)提高公眾的滿意度，力求讓每一位公民都可以感受到政府在竭盡全力地為自己更優(yōu)質(zhì)的生活提供服務(wù)。

三、職能轉(zhuǎn)變是變指揮命令為協(xié)調(diào)監(jiān)管

政府的換屆總會帶來一些影響巨大的改變，而長久以來不變的只有政府的“指揮棒”作用。政府的政策指向就是指揮棒的方向。在政府、社會、市場三者的關(guān)系中，政府占據(jù)著強(qiáng)有力的主導(dǎo)地位，社會和市場幾乎是在這種指向和推動下向預(yù)想方向發(fā)展的。十八屆三中全會的公告勢在扭轉(zhuǎn)這一局面:將市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用提升到?jīng)Q定性作用，將資源的根本分配權(quán)轉(zhuǎn)交于市場，在很大程度上限制了政府的權(quán)力。與此同時(shí)，大開市場大門，降低市場進(jìn)入門檻，并大幅度取消或下放行政審批事項(xiàng)，交還主動權(quán)于公眾手中。這意味著政府將退離曾經(jīng)“鐵三角”關(guān)系中的主導(dǎo)地位，而逐步轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)多元要素之間的關(guān)系，成為促進(jìn)各方面穩(wěn)定有序發(fā)展的潤滑劑。英國政府1999年的《政府現(xiàn)代化白皮書》提出了“協(xié)同政府”的概念，包括政府部門與外部主體之間的協(xié)同，首先是公民參與，其次是發(fā)揮外部專家的作用。[3]公民意識的覺醒、社會組織的蓬勃壯大使得公民社會的孕育時(shí)機(jī)成熟，越來越多的社會力量參與到政府的工作當(dāng)中，這也從側(cè)面迫使政府需要改變指揮者的角色，繼而轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)者。此外，市場的影響力將越來越不容小視，也已不在政府的掌控之下。因此，在除公共產(chǎn)品(服務(wù))以外的其他方面，政府需在保障公民的安全和權(quán)益的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各方利益。

但需要注意的是，在適度限制政府權(quán)力的同時(shí)，要保障政府的監(jiān)管職能能夠正常運(yùn)行:首先，社會主義市場經(jīng)濟(jì)對推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒，此屆政府更加注重市場的作用。但并不能因此忽略市場的“短板”——市場失靈，完全否定政府的適當(dāng)干預(yù)是不科學(xué)的。其次，十八屆三中全會的決定中提到“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)”，這不僅是對非公有制經(jīng)濟(jì)體制下民營企業(yè)的肯定，同時(shí)也將公有制經(jīng)濟(jì)的改革提上議程。促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)真正的企業(yè)化管理、企業(yè)化運(yùn)營、企業(yè)化建設(shè)。不論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，都需要政府有效監(jiān)管以維護(hù)市場的有序環(huán)境。此外，公民、社會組織、民營企業(yè)、國有企業(yè)等任何提供生產(chǎn)的個(gè)體或組織都仍然處于政府的監(jiān)管之下，在完成制度建設(shè)、環(huán)境締造的任務(wù)之后，政府仍需要改進(jìn)公正仲裁、公平監(jiān)管方面的不足。倘若新興的社會力量能與政府聯(lián)手，對這些提供生產(chǎn)的個(gè)體或組織進(jìn)行監(jiān)管，對減少政府運(yùn)作成本和社會力量參與政府作為來講，都是標(biāo)志性的進(jìn)步。

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[3]周志忍．新時(shí)期深化政府職能轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)思考[J]．中國行政管理，2006，(10)．

[4]顧晶晶．全球化背景下政府職能轉(zhuǎn)變的研究[D]．西北大學(xué)，2010．

[5]郭崢嶸．地方政府職能轉(zhuǎn)變研究現(xiàn)狀綜述[J]．公共行政，2010，(10)．

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[7]應(yīng)松年，楊偉東．不斷把政府職能轉(zhuǎn)變推向深入[J]．中國行政管理，2006，(4)．

[8]朱光磊，于丹．建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段——對中國政府轉(zhuǎn)變職能過程的回顧與展望[J]．政治學(xué)研究，2008，(12)．