劉利平

目前，機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位在退休養(yǎng)老金待遇上實行的是兩種截然不同的養(yǎng)老制度——企業(yè)養(yǎng)老保險實行企業(yè)和個人共同繳費的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，機關(guān)事業(yè)單位的退休金依舊由國家財政撥付。

一、養(yǎng)老制度“雙軌制”暴露出來的問題

這種“雙軌制”是計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物。據(jù)全國人大常委會法制工作委員會行政法室提供的資料，到2006年底，全國機關(guān)事業(yè)單位人員退休金平均高出企業(yè)兩倍多，隨著津補貼改革的到位，差距還將進一步擴大。

從退休前的個人繳費來看，企業(yè)人員要繳納養(yǎng)老保險費，機關(guān)事業(yè)單位人員不用繳費；從退休金的替代率（指退休金占退休前工資的比例）來看，企業(yè)人員退休金只有退休前工資的40%至60%。，機關(guān)事業(yè)單位人員能達到80%至90%。

有學者指出，雖然一些西方國家公務(wù)員退休金標準一般也略高于社會平均水平，但是差異沒有這么顯著，這種制度設(shè)計本身就有失公平性，帶有原創(chuàng)性制度缺陷，必然加劇社會矛盾。

二、形成機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金差距的主要原因分析

企業(yè)職工退休養(yǎng)老金按照其繳納的養(yǎng)老保險費以及職工退休前一年社會平均工資等因素計發(fā)，而機關(guān)事業(yè)單位則是依據(jù)其工齡和退休前的工資等因素計發(fā)。1990年，全國企業(yè)單位和機關(guān)事業(yè)單位職工年人均離退休費分別為1664元和2006元，差距并不大。到2004年則分別變?yōu)?081元和16532元，前者僅是后者的48.8%，差距十分明顯，而且隨著時間的推移差距在不斷擴大。

原因在于：第一，從1995年起，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金調(diào)整按上年度職工平均工資增長率的40%—60%調(diào)整，而機關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金則是按同級在職職工工資增長率的90%調(diào)整；第二，企業(yè)職工退休后的養(yǎng)老金與在職時的績效工資、津補貼毫無關(guān)系，而機關(guān)事業(yè)單位退休人員仍能享受在職時的各項津補貼，并成為拉大與企業(yè)退休人員養(yǎng)老金差距的重要因素；第三，國家有關(guān)部門制定的提前退休政策厚此薄彼、政策相左。企業(yè)職工如符合條件提前退休，每提前一年扣退休金2%，而機關(guān)事業(yè)單位的人員提前退休不但不扣養(yǎng)老金，還要額外晉升幾級工資，并繼續(xù)享受在職人員增資政策直到法定退休年齡；第四，多數(shù)企業(yè)將員工工資劃分為兩部分，一部分是基本工資，另一部分是績效工資，企業(yè)計提繳納基本養(yǎng)老保險費的工資基數(shù)是基本工資。這樣，企業(yè)為最大限度地降低成本，擴大利潤空間，必然會不斷擴大績效工資占工資總額的比重，人為地拉大了企業(yè)職工在職工資與退休養(yǎng)老金之間的差距，同時，也反映出在這個問題上政府監(jiān)管的缺失。

三、機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位養(yǎng)老制度“并軌”的必要性

隨著時間的推移，隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯。按月繳費的企業(yè)退休人員與機關(guān)事業(yè)單位退休人員兩者之間的鴻溝有越來越大的趨勢，引起企業(yè)退休人員的極大不滿。近年來，養(yǎng)老領(lǐng)域的改革不斷被提上日程，讓決策機構(gòu)頗感無奈的是，不論什么措施或建議，都可能被扯到“雙軌制”上去——養(yǎng)老保險基金醞釀投資運營以保值增值被質(zhì)疑：錢不夠了為什么不先考慮把目前不繳費的機關(guān)事業(yè)單位人員納入覆蓋范圍？事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點被指責：機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員“雙軌制”不趕快解決，只想著把事業(yè)單位當包袱推出去，豈不是變成“三軌制”了嗎？調(diào)整退休年齡還在探討階段就被抨擊：不用繳納養(yǎng)老保險費、就業(yè)穩(wěn)定的機關(guān)工作人員當然想晚些退休，企業(yè)職工年齡越大就業(yè)越難，繳了那么多年養(yǎng)老保險費，都盼著趕緊退休領(lǐng)養(yǎng)老金呢！甚至前些年被屢屢叫好的連續(xù)上調(diào)企業(yè)職工養(yǎng)老金，在第九次上調(diào)的2013年也“不討好”，企業(yè)職工說：機關(guān)退休金靜悄悄漲一大塊，企業(yè)養(yǎng)老金敲鑼打鼓漲一點點?！半p軌制”已經(jīng)嚴重影響到改革的社會環(huán)境，某些改革措施，放在從前是掌聲一片，現(xiàn)在被罵成一片。

中國人的傳統(tǒng)觀念是“不患寡而患不均”，公眾對公平的期望值會不斷攀升。因此，推進養(yǎng)老保險改革，制度安排中不公平、不合理的地方就再也無法繞過?！半p軌制”就是這樣一個又明顯又難啃的“硬骨頭”，必須拿出直面難題的勇氣和全面詳盡的破解方案。如果繼續(xù)回避難點，希望再等一等，先推出一些其他方面的改革措施，哪怕出發(fā)點再好，恐怕都不可能收到好的效果，更會讓公眾懷疑政府部門深化改革的勇氣和誠意，更會影響到社會公眾對深化改革的決心。兩種養(yǎng)老金制度延續(xù)的時間愈久，政府承受的壓力就愈大，政府對現(xiàn)行養(yǎng)老金制度越晚改革越被動。

四、實現(xiàn)平穩(wěn)過渡的思考

改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度自然會存在很多阻礙，

“并軌”必然會傷及機關(guān)事業(yè)單位人員的既得利益，但是，這個利益固化的藩籬必須突破。當然，在體現(xiàn)制度公平的前提下，也要兼顧職業(yè)差異，建立科學合理的改革方案。比如一些暴利性企業(yè)和壟斷性國有企業(yè)的高管甚至普通員工的超高現(xiàn)實收入及養(yǎng)老金、住房公積金等的高額扣繳的不公平問題，也要同時著手解決。

為了實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，可以按照當初企業(yè)推行養(yǎng)老保險改革的模式，貫徹“老人老辦法、新人新辦法、中人過渡辦法”的原則，進行“軟著陸”，做好新老制度銜接，力求平穩(wěn)順利改革，通過若干年的過渡，最終走向徹底并軌。

首先，要對現(xiàn)行的工資結(jié)構(gòu)、繳費基數(shù)、養(yǎng)老金計發(fā)辦法和養(yǎng)老金增長機制等方面進行改革，及時推出目標統(tǒng)一、相向而行的改革措施。比如：讓機關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金與在職人員的增資和發(fā)放津補貼脫鉤；讓企業(yè)職工按工資總額繳納養(yǎng)老保險金；加大企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的調(diào)增幅度等。讓企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位共同朝著一個目標改革過渡，最終實現(xiàn)完全并軌。

其次，在推進公務(wù)員養(yǎng)老保險改革時，可以考慮在基本養(yǎng)老金之外，建立公務(wù)員補充養(yǎng)老金，適當拉開公務(wù)員與企業(yè)職工的差距，體現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)的特殊性。這種補充養(yǎng)老金就是職業(yè)年金，與企業(yè)的“企業(yè)年金”相對應(yīng)。通過這一制度，可以有效調(diào)節(jié)公務(wù)員養(yǎng)老金的發(fā)放水平，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。當然，相對較高的待遇要與公務(wù)員更加清廉的作風、更加高效的工作結(jié)合起來，要進一步提高反腐力度，改進公共服務(wù)水平。制度設(shè)計不能讓公務(wù)員吃虧，但也不應(yīng)該讓公務(wù)員成為特權(quán)階層。

在當前形勢下，只有并軌，才能有效緩解養(yǎng)老保險基金入不敷出、不可持續(xù)的壓力，縮小收入差距，促進社會公平，最終建立起制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

責任編輯：康偉