摘 要：社會保障法律制度是理論界研究的熱點問題。關于社會保障法律制度研究主要集中在以下幾個方面：社會保障法律制度中的公平與效率的關系、社會保障權以及社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等?？疾飚斍拔覈鐣Ｕ戏芍贫妊芯康臒狳c問題，對進一步完善該制度具有重要意義。

關 鍵 詞：法律制度；社會保障權；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0014-06

收稿日期：2013-11-28

作者簡介：林俏（1978—），女，遼寧大連人，大連財經(jīng)學院講師，管理學博士，研究方向為社會保障法。

基金項目：本文系大連市社會科學院項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下大連社會保障法律制度改革與創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：10DLSK278。

黨的十六屆中央委員會第六次全體會議發(fā)布的公報中提出，到2020年，要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系；黨的十七大報告提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系；2010年中央一號文件《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》又一次強調了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題。在中央一系列政策方針特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一新的發(fā)展思路的指引下，理論界積極探索推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律制度發(fā)展的途徑和方法，取得了一些積極成果。

對于社會保障法律制度的研究，法學界和非法學界的研究視角有所不同。非法學界主要從社會保障建設目標、路徑選擇等角度展開，而從法學角度對社會保障法律制度進行研究起步較晚。近年來，隨著社會保障地位的日益凸顯，法學界開始關注社會保障法律制度研究，國內學者也對社會保障法的基礎理論進行了有益的探索，在社會保障法國際比較研究、社會保障主體、社會保障責任以及養(yǎng)老保險、最低生活保障、失業(yè)保險等單項社會保障制度領域取得了一些進展。但這些研究成果多以城鎮(zhèn)或農村社會保障法律制度為研究對象，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障問題研究不多。根據(jù)現(xiàn)有的研究成果，法學界對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度研究主要集中在社會保障法的基本原則和農民社會保障權等方面，研究面比較小、深度也很有限。然而，在研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度問題時，法學界和非法學界都不能繞開的一個問題就是社會保障法律制度中的公平與效率的關系問題。

一、關于社會保障法律制度建設目標的理論述評

關于是否建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障法律制度，法學界研究較少，非法學學者主要有三種不同的觀點。

第一種觀點（反對說）認為，現(xiàn)階段還不具備一體化的條件。比如：鄭功成（2002）認為，可以將一元化的制度安排作為社會保障制度的發(fā)展目標，卻不宜作為確定現(xiàn)實社會保障政策的出發(fā)點。[1]原因在于，我國人口眾多，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡；并且統(tǒng)一的社會保障會增加人力成本，成為阻礙中國發(fā)展的沉重負擔。違背當前小政府、大市場的世界改革潮流，將重蹈西方和東歐的覆轍。一體化的社會保障“在經(jīng)濟上將是烏托邦式的洋躍進?！盵2]

第二種觀點（贊成說）認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障必要并且可行。比如胡榮（1995）認為，應當徹底打破城鄉(xiāng)界限，取消身份差別，將全體社會成員都納入到社會保險的安全網(wǎng)內。通過社會保障的一體化，接納社會轉型過程中產(chǎn)生的新的結構因素，并且有利于維護社會穩(wěn)定。[3]因為，市場經(jīng)濟需要人力資本的順暢流動。因此，應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度。關于如何統(tǒng)籌，王國軍（2000）提出了從“二元到三維”對城鄉(xiāng)社會保障制度進行銜接的觀點。[4]

在《社會保險法》立法討論過程中，上述兩種觀點即反對說與贊成說一直爭論不休?！渡鐣ｋU法》草案一稿，反對說得到了大多數(shù)學者的支持；2008年《社會保險法》二審確立了養(yǎng)老保險逐步全國統(tǒng)籌；《社會保險法》三審，增加了新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的相關規(guī)定。最終，《社會保險法》頒布時采納了“全國一統(tǒng)”的觀點。中央的政策漸次明朗，尤其是《社會保險法》的頒布施行，反對說逐漸銷聲匿跡。

然而，大多數(shù)學者持第三種觀點，他們主張社會保障法律制度應統(tǒng)一但應逐步實現(xiàn)統(tǒng)一。比如景天魁（2004）認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、劃一，而是整體的保障體系，靈活的保障方式，多樣化的保障模式。[5]李和森（2004）認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會保障的必然要求。[6]郭影帆、高平、郭熙（2009）認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不等于城鄉(xiāng)同一，并不是要在現(xiàn)階段強求城鄉(xiāng)完全相同。即不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，實現(xiàn)“適度公平”，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。[7]

比較以上三種觀點，筆者認為第三種觀點更可取，也更適合中國國情。雖然中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，但中國仍處于社會主義初級階段，東西部差距較大，還有一部分人口處于貧困線以下。因此，中國的城鄉(xiāng)社會保障體系建設不可能在短期內迅速實現(xiàn)完全一體化。也就是說，現(xiàn)階段不應要求城鄉(xiāng)完全相同，而是應該在承認差距和不平等的基礎上逐步實現(xiàn)一體化。

二、關于社會保障立法目的價值理念的理論述評

社會保障立法理念會直接影響到社會保障具體法律制度的設計。理念不明確，目標就無法明確。法律的終極目標是公平和正義，而效率也是社會發(fā)展的價值目標。因此，社會保障制度中的公平和效率問題，是其建立和完善過程中不可回避的問題。該問題不但引起了法學界的關注，其他學者也從多種角度對公平與效率在社會保障中的關系展開了論述。

1.是“效率優(yōu)先”還是“公平優(yōu)先”。在社會保障法律制度研究初期，有些學者強調效率。范進學（1994）認為，在社會主義市場經(jīng)濟體制確立的過程中及其初期，應當以追求效率為首要目標，通過發(fā)展經(jīng)濟為社會保障提供資金保證?！敖⑸鐣Ｕ戏审w系必須遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，追求在保護‘經(jīng)濟之餅做得更大一些的基礎之上的公平，使社會保障既能保障生活，又能促進生產(chǎn)的發(fā)展?！?[8]張代謙（2003）則認為，效率與公平是一對永恒的矛盾，是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。堅持效率優(yōu)先是必然選擇。[9]

長期以來，由于理論學術界與政策層面強調效率優(yōu)先，導致了諸多社會不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。由此一些學者呼吁公平優(yōu)先。鄭功成（2002）反對絕對的效率至上，認為應該追求社會保障制度的公平、公正與權利平等；反對理論學術界與政策層面提出的“社會保障不是免費午餐”的口號。因為，一個公平的社會保障制度是不應當按照身份等級來確定待遇的。最低保障制度就是免費午餐。在社會保障制度中應堅持公平分配的原則。[10]魯全（2009）通過對德國社會保障的分析得出結論：社會保障制度建設應當將維護社會公平作為核心價值理念，而強化政府責任則是提高社會保障制度公平性的關鍵因素。[11]

劉振杰（2010）在論述中國社會保障價值理念的演進路徑中認為，中國社會保障理念分為三個時期：計劃經(jīng)濟時期，過分強調公平，實行平均主義；改革開放以后至1998年以前又強調效率至上。1998 年至今社會保障理念回歸為公平、正義、共享的價值理念。[12]2009年《人民日報》刊載文章《中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究的新突破——訪“中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究”項目負責人、中國人民大學教授鄭功成》，在接受記者采訪時鄭功成（2009）表示，“幾年前，學術界還在對發(fā)展社會保障應堅持效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先而爭論不休，今天，社會保障發(fā)展應堅持公平、正義、共享的理念已在學術界達成共識，這堪稱為中國社會保障理論研究和發(fā)展中的一個里程碑?！盵13]

以上對于效率和公平關系的論述，大多數(shù)學者都主張，在社會保障中，公平是首位的。這種公平應是起點公平、過程公平、社會公平、底線公平。景天魁（2004）論述了“底線公平”，認為這種公平是社會意義上的公平，是社會為了實現(xiàn)已經(jīng)確定的目標而制定一系列規(guī)定，如果這些規(guī)定得到了執(zhí)行，目標得以實現(xiàn)，就實現(xiàn)了社會公平。 [14]陳少強、薛澤海、王永挺（2010）認為，雖然國家和社會不能完全實現(xiàn)全體社會成員的結果公平，但應該采取有效措施適當縮小結果的不公平，創(chuàng)造條件實現(xiàn)個人發(fā)展的起點公平和過程公平。[15]都春雯（2004）認為，公平不是絕對的平等，而是與帕累托最優(yōu)狀態(tài)相關的社會收入的相對公平。[16]

2.社會保障中的不公平對社會的負面影響。社會保障制度本應以促進社會公平為目標，但在我國卻成了導致社會保障不公平的來源。谷成（2004）指出，“城鎮(zhèn)職工與務工農民、本地戶口居民與外地戶口居民、城鎮(zhèn)居民與農村人口的社會保障權益均與個人身份及等級密切相關，并因身份與等級的差異形成了中國社會保障制度極不平等的格局?，F(xiàn)行社會保障制度的不平等，損害了市場經(jīng)濟公平競爭的環(huán)境，激化了階層矛盾，使?jié)撛诘恼物L險持續(xù)擴張，最終形成個人風險——群體風險——群體要求及相應行動——社會動蕩的鏈條。”[17]趙永紅（2011）認為，當前中國社會保障制度中存在不公平問題：農村社會保障制度建設滯后，城鄉(xiāng)差別較大；農民工群體缺乏較為完善的社會保障。[18]鄭功成（2009）認為，“當前社會公平問題日益凸顯，……中國社會開始進入一個關注公平的新時代。”“在經(jīng)濟變革與社會發(fā)展進程中，國家特別需要消除制度性歧視、彌補制度缺失，根據(jù)公平、正義共享原則來改造社會保障制度，通過對弱勢群體的特殊援助和推進民主政治建設來促進社會公平，并為之提供健全的制度保障。”[19]

3.公平與效率的相互影響。有學者認為，在社會保障中強調公平不會影響經(jīng)濟發(fā)展的效率。周永新（2002）認為，經(jīng)濟發(fā)展與社會保障目標不同，發(fā)展的軌跡也各有差異。有學者認為，社會保障的開支影響經(jīng)濟發(fā)展速度，缺乏理論依據(jù)。[20]景天魁（2004）提出了“底線公平”的觀點，認為“底線公平”是政府和社會必須保障的、必須承擔的責任，即責任的“底線”。底線公平并不犧牲效率，它是實現(xiàn)效率的必要條件。[21]

還有學者認為，當前的二元社會保障制度是不公平的，影響了效率的提高。徐凱赟、歐陽亮輝認為（2004），“效率優(yōu)先、兼顧公平”不可避免地會出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，效率優(yōu)先顯然不符合社會保障制度的內在要求?，F(xiàn)實的農村凸顯了二元社會保障制度的不公平性。[22]張瑛（2007）則認為，公平是社會保障的本質和核心，效率是社會保障制度正常運行的物質保證。中國農村社會保障中公平的實現(xiàn)，需要在城鄉(xiāng)之間合理配置社會保障資源。因為過低的農村社會保障水平有失公平，也影響了效率的提高。當前，我們必須通過建設適應中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的農村社會保障體系，以增進公平與提高效率。[23]

在現(xiàn)代法學理論關于法的目的的價值中，效率幾乎沒有被置于最高位階，其往往排在正義、公平、平等之后。毋庸置疑，公平是法的終極目的，效率也是法律的價值目的之一。因此，處理好效率與平等、公平的關系就顯得比較重要。原因在于：效率是以公平競爭為前提的。在市場經(jīng)濟條件下，一方面，只有賦予主體盡可能廣泛的追求利益的自由和最大限度的活動空間，才能保證資源利用的效率；另一方面，主體之間只有以平等的資格，在平等的條件下公平競爭，才能激發(fā)和保證持續(xù)的效率。”[24]（p219）

筆者認為，在不同的社會條件和背景下，對公平抑或效率優(yōu)先的理解有所不同，如果把社會保障看成是獨立的法律制度，那么當然是公平優(yōu)先；如果把社會保障放在整個經(jīng)濟制度中，那么效率就成了重點。就目前中國的情況來看，阻礙經(jīng)濟效率的因素之一就是欠缺公平的分配機制。因此，在理解社會保障制度中公平和效率的問題上，應從社會保障制度自身出發(fā)，堅持公平優(yōu)先，在某些情況下，可以犧牲暫時的效率以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。 正如鄭功成所言，“創(chuàng)造并維護社會公平，是社會保障制度安排的基本出發(fā)點，也是社會保障實踐的基本歸宿”；“社會保障要以維護并創(chuàng)造社會公平為原則，并非一定要以不講效率為條件”；“只有最大限度地發(fā)揮社會保障資源的效率，才能更好地實現(xiàn)社會公平并促進社會進步?！盵25]（p257-259）

三、關于《社會保險法》的理論述評

在《社會保險法》頒布之前，學者們就對《社會保險法》草案的優(yōu)點和缺陷展開了討論。2010年10月28日，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議四審通過，自2011年7月1日起施行?？梢哉f，《社會保險法》是中國特色社會主義法律體系中一部起支柱性作用的重要法律。它的頒布施行，是中國社會保障法制建設中的又一個里程碑。但同時，《社會保險法》也存在一些缺陷。主要問題在于《社會保險法》立法比較籠統(tǒng)，規(guī)定較為原則，可操作性不強。

⒈城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下《社會保險法》的立法成就。

第一，《社會保險法》作為支柱性作用的重要法律，填補了法律空白，提高了社會保障的立法層次。龔家林認為，《社會保險法》“結束了我國沒有社會保險法典的歷史，完善了社會主義法律體系?！盵26]馮祥武（2011）認為，《社會保險法》“構建了較為系統(tǒng)的社會保險法律制度，賦予了公民較為完整的社會保險權利體系?！盵27]

第二，《社會保險法》確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險法律體系?！皩崿F(xiàn)了社會保險概念的突破，基本實現(xiàn)了社會保險的全覆蓋?！盵28]“規(guī)定了城鄉(xiāng)社會保險統(tǒng)籌發(fā)展的方向。把我國克服城鄉(xiāng)二元分割、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的探索經(jīng)驗上升為法律?！盵29]“擴大了適用范圍，確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險法律體系。”[30]對三類特殊主體的社會保障權進行了規(guī)定，包括進城務工的農村居民、被征地農民及在我國境內就業(yè)的外國人。[31]

第三，明確了社會保險的國家責任。林嘉認為，《社會保險法》第5、13、65、71條等規(guī)定了國家在基金支持和財政補貼方面的責任。第8條等明確了國家在提供社會保險服務方面的責任。第6條等規(guī)定了國家在監(jiān)督管理方面的責任。[32]王素芬認為，《社會保險法》中規(guī)定的國家責任表現(xiàn)在：國家對社會保險事業(yè)整體規(guī)劃的責任（《社會保險法》第5條第1款），國家的資金籌集責任（《社會保險法》第5條第2款），國家通過稅收優(yōu)惠支持社會保險事業(yè)的責任（《社會保險法》第5條3款），國家的基金監(jiān)管責任（《社會保險法》第6條）等。

第四，詳盡地規(guī)定了社?；鸨O(jiān)管規(guī)則。林嘉（2011）認為，“我國《社會保險法》的社會保險監(jiān)督包括三個層面：一是各級人民代表大會常務委員會的監(jiān)督，二是各級人民政府社會保險行政部門的行政監(jiān)督，三是由專門設立的社會保險監(jiān)督委員會實行社會監(jiān)督。”[33]王素芬（2011）認為，社?；鸨O(jiān)管主體，包括“人大、各級政府、社會各方面和工會參與監(jiān)督?！盵34]

第五，《社會保險法》確立的統(tǒng)籌層次更高?！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定（第64條）。林嘉認為，長期以來，中國社會保障的“統(tǒng)籌層次低，既不符合社會保障的‘大數(shù)法則，也容易形成地方政府利益，同時帶來社會保險轉移接續(xù)的困難?！盵35]韓克慶（2011）認為，《社會保險法》中規(guī)定了養(yǎng)老保險逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他社會保險逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，“使得制度的統(tǒng)一性和整合性更高，社會保險經(jīng)辦的操作性更簡化?！盵36]

第六，《社會保險法》創(chuàng)新了轉移接續(xù)制度。“如何做到勞動者在不同地方參加的社會保險能夠接續(xù)，是保障參保人權利的一個關鍵?！盵37]“一些地方明確規(guī)定，社會保險關系轉移只能帶走個人賬戶積累的部分，用人單位繳納部分不能轉移，這樣的做法使勞動者在跨地區(qū)轉移時，社會保險關系無法續(xù)接。”[38]《社會保險法》第19、32、52條分別規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關系、基本醫(yī)療保險關系和失業(yè)保險關系隨勞動者本人轉移。

⒉《社會保險法》存在的缺陷?！渡鐣ｋU法》一經(jīng)頒布，學者們即指出了該法存在的缺陷。從總體來說，《社會保險法》的可操作性不強，要使其能夠得到真正有效的實施，還需要制定與之配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章。

第一，從本質上說，《社會保險法》應屬于社會法的范疇，但《社會保險法》中卻具有很多行政法的特點。馮祥武（2011）從立法理念的角度分析了《社會保險法》的不足，認為“管理的理念有余而維權的理念不足”。[39]王素芬（2011）從法律定位的角度認為，這部法律中有“更多的行政法色彩，更多的在強調國務院或者相關部門及各級政府對于社會保險事務的管理，對于特殊群體權利的相關規(guī)定卻不甚明晰?！盵40]

第二，可操作性不強。龔家林認為，《社會保險法》對城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，公務員和參照《公務員法》管理的工作人員的養(yǎng)老保險制度，以及新型農村合作醫(yī)療制度不夠具體，不具有可操作性。[41]馮祥武認為，《社會保險法》“回避矛盾有余而解決問題不足，授權條款太多，回避了一些重大的現(xiàn)實矛盾?！?/p>

第三，技術處理不夠周延?！啊脚c效率相結合、‘權利義務相一致等具體原則沒有在該法中予以確認。沒有很好地與其他法律相銜接，如社會保險與商業(yè)保險的銜接，社會養(yǎng)老責任與家庭成員的贍養(yǎng)責任的銜接，社會養(yǎng)老保險與企業(yè)年金制度的銜接等等。同時，疏于對社會保險法律關系的梳理，使得整部法律的法律關系不明確，參保人的權利與義務不夠明晰?！盵42]“基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的提法與《社會保險法》的名稱不統(tǒng)一。一些重要的概念使用混亂?！渡鐣ｋU法》條文中用了公民、城鎮(zhèn)居民、農村居民、個人、職工、社會保險參加人等概念，但它們在很多情況下是不同的，是相互沖突的。刪除原草案中有關政府責任規(guī)定中的‘應當是錯誤的?！盵43]

第四，路徑選擇發(fā)生了偏差。章惠琴（2012）認為，“社會保障制度好壞的唯一評價標準，應當是社會成員應有的社會保障權利能否得到實現(xiàn)?！渡鐣ｋU法》制度設計的初衷值得贊賞，但是路徑選擇發(fā)生了偏差，試圖用大一統(tǒng)的制度設計來解決全國的問題，偏離了實事求是、因地制宜的原則?！盵44]制度設計必須講究科學性與可持續(xù)性。我國當前最大的任務應該是提升統(tǒng)籌層級，在省級統(tǒng)籌運行成熟時再考慮去碎片化問題，過早追求大一統(tǒng)將會危害社會成員社會保障權利的實現(xiàn)?！盵45]筆者認為，《社會保險法》的規(guī)定大多是原則性的、框架性的規(guī)定，對于《社會保險法》中全國一統(tǒng)的趨勢是不容否定的，只是在制定相應的配套法規(guī)時，應考慮我國的實際情況。因此，《社會保險法》的立法初衷是值得肯定的。

⒊完善《社會保險法》的建議。林嘉（2011）從協(xié)調幾個關系的角度對完善《社會保險法》提出了建議。該學者認為，“要處理好中央與地方、城鎮(zhèn)與農村、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的關系；要處理好社會保險五個險種之間的關系；要處理好不同人群的社會保險制度的設置和協(xié)調問題；要處理好基本社會保險、補充保險以及商業(yè)保險之間的關系；還須積極發(fā)揮商業(yè)保險的作用?！盵46]龔家林（2011）、張建偉（2011）從法律的可操作性角度提出了完善《社會保險法》的建議。龔家林提出應制定行政法規(guī)，規(guī)范城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度和新型農村合作醫(yī)療制度，規(guī)范公務員和參照《公務員法》管理的工作人員的養(yǎng)老保險制度。[47]張建偉建議，要“落實社會保險法授權性、框架性的規(guī)定，必須抓緊制定一系列配套法規(guī)和規(guī)章。一方面，要對現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件進行全面梳理，對于不符合《社會保險法》規(guī)定的要予以廢除，對于不夠詳盡的要盡快完善和補充；另一方面，積極制定新的法規(guī)，優(yōu)先制定養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險方面的法規(guī)，制定社會保險經(jīng)辦和監(jiān)督方面的法規(guī)，完善有關征繳的法規(guī)，并加強社會保險基金的投資、管理、運營方面的法規(guī)建設?！盵48]王素芬建議，“配套條例的制定以增強可操作性；適時的修改以彌補法理之不周。待時機成熟時也可以制定一部《社會保障法》，統(tǒng)籌社會保險法、社會救助法、社會福利法和社會優(yōu)撫法。”[49]

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：One of the hot issues theory research is the legal system of social security.Research on social security legal system focused on the following areas：Relationship between fairness and efficiency in the legal system of social security，social security and social protection of the urban and rural areas and so on.The current study investigated the hot issues of the legal system of social security，to further improve the system is important.

Key words：legal system；social security rights；urban and rural