李醒　田瑤

摘 要：加拿大從20世紀70年代就開始發(fā)展環(huán)境影響評價制度，至今其涉及環(huán)境影響評價制度的法律法規(guī)不計其數(shù)。加拿大有關環(huán)境影響評價的法律主要是《加拿大環(huán)境評價法》，該法明確規(guī)定了環(huán)境影響評價的主要目的，歸納為謹慎行事、預防污染、重視合作以及鼓勵公眾參與。而加拿大環(huán)評制度的主要內容也很好地體現(xiàn)了這一原則?！都幽么蟓h(huán)境評價法》第19條規(guī)定了環(huán)境評價的主要內容，其中的可替代性方案、緩解措施以及研究委員會的報告都是該部法律中比較有特色而且值得研究的內容，這些嚴格謹慎的規(guī)定使加拿大環(huán)境影響評價制度可以發(fā)揮更大的作用，更好地預防污染，保護環(huán)境。本文以介紹和分析加拿大環(huán)境評價制度的對象和內容為主，并對比分析我國環(huán)境影響評價的內容，旨在為完善我國環(huán)境影響評價制度有所啟示和借鑒。

關 鍵 詞：加拿大；環(huán)境評價制度；環(huán)境評價內容；制度比較

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0099-04

收稿日期：2014-02-22

作者簡介：李醒（1988—），女，北京人，北京市大道政通律師事務所實習律師，法學碩士，研究方向為環(huán)境與資源保護法；田瑤（1960—），女，北京人，中國政法大學法學院教授，研究方向為憲法。

加拿大于1973年實行環(huán)境影響評價制度，但并沒有以法律的形式確認，而是以內閣的政策加以規(guī)定。同時，加拿大環(huán)境影響評價制度的名稱有所改變，即環(huán)境評價制度。加拿大最初的環(huán)境評價，是以自我評價為基礎，政府各部門制定并采用內閣部審查程序，如果條件許可，還會安排集會征詢公眾意見，具有重大影響的項目還要向加拿大環(huán)境部提交評價小組審查申請，審查小組由環(huán)境署的官員組成。[1]（p42）1984年，加拿大出臺了“環(huán)境評價與審查程序指南命令”，以法律的形式確定了環(huán)境評價制度。之后，加拿大部分省份也以法律的形式確立了環(huán)境評價制度。1992年，加拿大頒布了《加拿大環(huán)境評價法》，詳細規(guī)定了環(huán)境評價適用的條件、評價程序、評價方式、公眾參與方式等方面的法律規(guī)定。1999年，在《加拿大環(huán)境評價法》的基礎上，加拿大制定了《加拿大港口管理局環(huán)境評價規(guī)則》。涉及加拿大環(huán)境評價制度的其他法律法規(guī)還包括2006年制定的《加拿大境外項目環(huán)境評價規(guī)則》、《原住民石油天然氣環(huán)境評價規(guī)則》以及2006年實施的《聯(lián)邦授權的合作項目的環(huán)境評價程序和要求規(guī)則》等等。

加拿大在《加拿大環(huán)境評價法》中確立了環(huán)境評價制度的目的即謹慎行事與預防污染、重視合作以及鼓勵公眾參與。①尤其在環(huán)境評價的內容上，嚴格遵循了謹慎行事與污染預防的原則。同時，謹慎行事的原則在1999年的《加拿大環(huán)境保護法案》中也得到正式認可和體現(xiàn)。

一、加拿大環(huán)境評價的對象

加拿大環(huán)境評價的對象主要規(guī)定在《加拿大環(huán)境評價法》第13條至第15條以及其他涉及環(huán)評制度的規(guī)范性法律文件中，如《包含目錄規(guī)章》和《排除目錄規(guī)章》等。具體分為以下三類：

⒈法案明確規(guī)定的擬定項目。根據(jù)《加拿大環(huán)境評價法》第13條至第15條的規(guī)定，環(huán)境評價的對象主要有三種情形：第一種是由《加拿大環(huán)境評價法》直接規(guī)定需要做環(huán)境影響評價的擬定項目，即《加拿大環(huán)境評價法》第15條（a）-（c）項規(guī)定的內容：⑴由加拿大核安全委員會擬定的計劃，即在核安全管理法案規(guī)定下的活動，或與核安全委員會相關的活動；⑵與加拿大國家能源部相關的擬定項目，即是由國家能源部法案及加拿大油氣操作法案規(guī)定下的擬定項目，或是由加拿大能源部規(guī)定的相關擬定項目；⑶有關聯(lián)邦授權的擬定項目，即聯(lián)邦機關的有關項目或根據(jù)聯(lián)邦規(guī)定的某些活動；①⑷有關環(huán)境評價署的擬定項目，即根據(jù)《加拿大環(huán)境評價法》第84條（a）規(guī)定進行的擬定項目。所有上述涉及的擬定項都必須要進行環(huán)境影響評價。

⒉環(huán)境部長指定的需要做環(huán)境評價的擬定項目。《加拿大環(huán)境評價法》賦予環(huán)境部長的權力之一就是制定某些擬定項目來進行環(huán)境評價，但此類項目必須符合兩個條件：其一，該物質工程可能造成重大的環(huán)境影響；其二，公眾對于這項活動所造成的環(huán)境影響可能引起部長做出制定環(huán)境評價的命令。但部長的這項權利并不是絕對的，當所涉及的活動已經(jīng)開始施工，由此引發(fā)的周邊環(huán)境已經(jīng)有所改變，或是該項目已由聯(lián)邦機關根據(jù)議會的法案行使部分或全部職權時，部長無權指令該項目再進行環(huán)境評價。[2]可見，《加拿大環(huán)境評價法》在賦予部長一定職權的同時，也限制其行使這項權力，以保障環(huán)境評價的指令沒有被環(huán)境部長濫用，從而使擬定項目申請人的權利得到保護。

⒊其他物質工程。其他擬定項目中主要包括兩種情況：一種是根據(jù)加拿大《包含目錄規(guī)章》中列舉的特定領域的相關物質工程，如國家公園及保護區(qū)的施工行為，野生動物，漁業(yè)，垃圾處理等等；另一種就是除此之外的其他物質工程。這兩種情況下的物質工程的環(huán)境評價不是必須進行的，而是要根據(jù)有關機關的初步審查后，才能決定是否要做環(huán)境影響評價。另外，加拿大還制定了《排除目錄規(guī)章》，其主要列舉了不需要做環(huán)境影響評價的物質工程。②加拿大并沒有在《加拿大環(huán)境評價法》中包含戰(zhàn)略環(huán)境評價，但這并不表明加拿大忽視了戰(zhàn)略環(huán)境評價的部分。在20世紀90年代，隨著加拿大環(huán)境評價制度的發(fā)展以及對環(huán)境問題的重視，加拿大各種戰(zhàn)略環(huán)境評價的規(guī)定也逐漸明朗，其戰(zhàn)略環(huán)境評價的程序作為非法定程序與其他擬定項目環(huán)境評價立法相分離，并明確規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)境評價的對象，即有關政策和規(guī)劃的提案。[3]（p194）1999年，加拿大還制定了專門針對戰(zhàn)略環(huán)境評價的《政策和規(guī)劃的環(huán)境評價程序》及《政策、規(guī)劃和提案的環(huán)境評價內閣指導方針》。從2004年開始，加拿大所有聯(lián)邦部委及機構在實施全面的戰(zhàn)略環(huán)境評價后均需提交環(huán)境影響報告。目前戰(zhàn)略環(huán)境評價雖沒有完全法律化，但其立法的趨勢指日可待。

二、加拿大環(huán)境評價的主要內容

加拿大環(huán)境影響評價的內容主要規(guī)定在《加拿大環(huán)境評價法》第19條中。筆者認為，在加拿大環(huán)境評價內容中有三點值得研究，即環(huán)評報告中的可替代性方案、擬定項目的緩解措施以及研究委員會根據(jù)擬定項目所做的報告。

⒈環(huán)境評價報告的主要內容?！都幽么蟓h(huán)境評價法》第19條對環(huán)境影響評價的內容做出了詳細的規(guī)定，相關責任部門或審查小組在審查環(huán)境影響評價時，在環(huán)境影響報告書中應當考慮以下內容：⑴項目的環(huán)境影響，包括與項目相關的有可能發(fā)生的故障或意外事故的環(huán)境影響、項目與其他已經(jīng)或者將要實施的項目或與其活動結合起來可能導致的任何最終對環(huán)境的影響；⑵根據(jù)上一條所規(guī)定的影響的重大程度；⑶公眾對于該項目的評論；⑷技術上或經(jīng)濟上可行的措施以及可以緩解項目嚴重影響環(huán)境的措施；⑸該項目實施后的需求；⑹項目的主要目的；⑺技術上或者經(jīng)濟上對環(huán)境影響可行的替代方案；⑻可能由環(huán)境引起的對該項目的變化；⑼根據(jù)第73條或第74條③建立的委員會對該項目所做的相關研究的結果?？梢钥闯?，加拿大對于環(huán)境影響評價的內容有著較為細致的規(guī)定。其對于“擬定項目”對環(huán)境的影響并不僅限于現(xiàn)階段的項目，而是將其與之前已有的、或正在建設的、或與其相關聯(lián)的項目一起作為環(huán)境影響評價所考察的內容。將“擬定項目”放置在一個整體的考察環(huán)境中，有助于高效、全面地進行環(huán)境影響評價。

⒉可替代性方案。加拿大環(huán)境影響評價規(guī)定擬定項目的環(huán)境評價報告中需要包含該項目的可替代性方案?？商娲苑桨覆粌H是使項目順利通過環(huán)境影響評價或是在緊急時刻能夠減緩環(huán)境影響的替代措施，更為潛在的當事人在司法審查時提供了一個機會，以確保可替代性方案在環(huán)境影響評價的過程中被合理檢驗。[4]法案中所提到的可替代性方案，在范圍上可以是整個項目的規(guī)模，也可以是小于整個項目規(guī)模的可替代性方案。同原項目一致規(guī)模的替代性方案，其目的在于在某些情況下替換掉整個項目，故法案規(guī)定并不考慮此類可替代性方案與其擬定項目最初的業(yè)務范圍是否一致。比如，生產某種能源項目的替代方案是生產另一種能源，制作方式并不一致，但這并不影響可替代性方案。需要注意的是，這里規(guī)定的可替代性方案必須是具有可實踐性的，如果缺乏可行性則失去了可替代性方案的基本作用。然而，該法中的可替代性方案也是有缺陷的，雖然環(huán)境影響評價的內容必須包含可替代性方案，但在實踐中，法案并沒有要求在何種情形下有義務選擇對環(huán)境影響較小的可替代性方案。如果在司法實踐中無法確立一個強制的選擇最優(yōu)原則，即選擇對環(huán)境影響最小的項目，則可替代性方案很容易失去其原本的作用。

⒊緩解措施。加拿大環(huán)境影響評價規(guī)定環(huán)境評價必須考慮制定緩解對環(huán)境有重大不利影響的措施，這是為了在最大程度上減少擬定項目對周邊環(huán)境可能造成的影響?！都幽么蟓h(huán)境評價法》中對于緩解措施也做了定義：是指消除、減少或控制擬定項目對環(huán)境的重大不利影響，包括以代替、歸還、補償或其他方式恢復對環(huán)境造成的任何影響。其實，此處的減緩、減輕措施可以有多樣化的解釋。[6]根據(jù)法案中的定義以及第19條的規(guī)定，環(huán)境影響評價并沒有對減輕措施設定最低程度的要求，因此減緩、減輕措施的標準根據(jù)實際情況存在多種解釋的可能性。筆者認為，之所以這樣規(guī)定主要是由于很多擬定項目沒有統(tǒng)一的減緩措施的標準，因此將這個問題留給審核機關以及法官根據(jù)實際情況進行自由裁量更為妥當。

⒋研究委員會的報告。加拿大環(huán)境評價內容中比較有特點的一個規(guī)定是有關研究委員會的研究報告。與我國環(huán)境影響評價報告由建設單位聘請有資質的機構進行評價有所不同，加拿大設立了研究委員會來負責專業(yè)評價，該委員會并不是由擬定項目的責任者負責組織，而是由環(huán)境部長指派，這樣就可以在很大程度上避免不公正的問題。同時，這個由部長指定的委員會只適用于環(huán)境影響評價報告是為了現(xiàn)存或者將來在聯(lián)邦土地上完整的項目的情形，如果所研究項目只有部分在聯(lián)邦的土地上或者根本不在聯(lián)邦的土地上，則需要根據(jù)法案規(guī)定的讓有管轄權地域的機構或個人簽訂協(xié)議來制作研究報告。這樣的規(guī)定使得很多聯(lián)邦涉及的項目都可以通過研究委員會進行嚴格的審核。其實，加拿大的環(huán)評報告所需要考慮的內容也是不斷增加的。當前的《加拿大環(huán)境評價法》是2012年12月的最新修改版，比較幾年前《環(huán)境評價法》的內容增加了近一半的要求?？梢?，加拿大有關環(huán)境評價的嚴謹度越來越高。

三、中加環(huán)境影響評價制度的比較與啟示

我國與加拿大有關環(huán)境影響評價的內容，有區(qū)別也有相同點。我國將需要做環(huán)境影響評價的建設項目分類，并且根據(jù)不同類型的項目編寫不同種類的環(huán)境影響評價報告；加拿大則沒有對擬定項目的評價報告類型作具體分類，而是將所有擬定項目所要考慮的環(huán)境評價內容作了統(tǒng)一的規(guī)定。在環(huán)評報告的具體內容上，加拿大對環(huán)境影響評價報告中所涉及的要求更為全面和細致，比如增加了減緩措施、可替代性方案、專家報告書以及項目跟進情況等等，這樣可以更好地達到環(huán)境影響評價制度的目的。我國《環(huán)境影響評價法》中環(huán)境評價的內容比較宏觀，但這些要求是最基本的，在實際操作中可以根據(jù)實際情況進行增加。問題在于，非強制性的規(guī)定容易給建設單位鉆空子留有余地，出現(xiàn)對周邊環(huán)境狀況考慮不周的情況，使環(huán)評制度的預防功效因此大打折扣。筆者認為，我國環(huán)評內容的基本要求有待加強，應將內容再細致化，并增加重點評價內容。

我國的《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評內容雖做出了明確的規(guī)定，但是規(guī)定內容較為原則，同時也缺少在某些重要的環(huán)境影響評價過程中所要考量的因素。要完善我國環(huán)境影響評價制度，對環(huán)評內容的要求就不能松懈。通過對加拿大環(huán)境影響評價制度的內容進行分析，筆者提出兩點建議：

⒈增加可替代性方案。我國現(xiàn)階段的環(huán)境影響評價制度中，沒有規(guī)定可供選擇方案作為環(huán)境影響評價報告書的內容。隨著我國經(jīng)濟快速的發(fā)展，建設項目不斷增加，對環(huán)境的影響也越來越大，使得可供選擇方案對于環(huán)境影響評價制度的效果顯得尤為重要。在實踐中，缺乏可供選擇方案對于我國的建設項目對周邊環(huán)境狀況有著很大影響。建設項目的負責人可以以《環(huán)境影響評價法》沒有硬性要求增加可替代方案為由忽略這一內容，使得環(huán)境評價影響制度防患于未然的效果大打折扣。目前，我國急需在環(huán)境影響評價制度中增加可替代方案的內容。這樣，不僅可以在很大程度上減少建設項目對于周邊環(huán)境的潛在風險，也可以讓建設項目負責人在對待環(huán)境影響評價的工作中更加謹慎負責，還有利于發(fā)揮公眾參與環(huán)境影響評價的積極性，在聽證會或是調查問卷的過程中，公眾能更好地了解和掌握建設項目對周邊環(huán)境有可能帶來的影響。

⒉加強減緩措施的規(guī)定?！都幽么蟓h(huán)境評價法》著重強調了有關擬定項目減緩措施的規(guī)定，也明確了減緩措施的含義。我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定環(huán)境影響評價報告的內容應涵蓋建設項目環(huán)境保護措施及其技術、經(jīng)濟論證，[6]這其中也包含了有針對性地提出防范和減少環(huán)境影響的各種措施，包括生物措施和工程措施等。[7]但我國環(huán)境評價報告強調的是這些措施在經(jīng)濟、技術方面的論證，著重于環(huán)境保護措施的預算以及投資效果等內容。筆者認為，我國《環(huán)境影響評價法》應更加注重減緩措施對于環(huán)境保護的效果，該措施是否能達到預期效果、能減少多少不利影響、涉及不利因素有哪些等內容才應該是環(huán)評報告中的重點。我國在環(huán)境影響評價的內容中應加強對減緩措施效果的論證，同時減緩措施的規(guī)定并不能局限于建設項目的環(huán)境影響評價報告中，在建設項目的后評價階段也應對減緩措施進行報告，比如減緩措施是否實施，減緩措施實施的效果如何，是否對環(huán)境的影響有所減少。如果減緩措施的效果理想，還應在同類建設項目中加以推廣。在規(guī)劃的跟蹤評價中，應注重對減緩措施的報告，這樣才能使環(huán)境影響評價的過程貫穿于項目的整個階段，才能使建設項目的后評價以及規(guī)劃項目的跟蹤評價更加具體化，才能真正實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度的事前評價、事中評價和事后評價的統(tǒng)一結合。

【參考文獻】

[1][3]李興山，趙理文.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展：加拿大的經(jīng)驗與啟示[M].中共中央黨校出版社，2010.

[2]加拿大環(huán)境影價法[Z]第14條.

[4]Toby kruger，The Canadian Environmental Assessment Act and Global Climate Change：Rethinking Significance，Alberta Law Review， 2009，47 Alta.L.Rev.161-183.

[5]The Canadian Environmental Assessment Act and Global Climate Change： Rethinking Significance， Toby kruger，Alberta Law Review， 2009，47 Alta.L.Rev.161-183.

[6]中華人民共和國環(huán)境影響評價法[Z].第17條.

[7]劉左軍.《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》釋義及實用指南[M].中國民主法制出版社，2002.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：Canada has been developing the environmental impact assessment system with countless laws and regulations since the 1970s.The most important one among laws relating to environmental impact assessment in Canada is the “Canadian Environmental Assessment Act，”which clearly defines the primary purpose of an environmental impact assessment，summarized as cautious behavior，pollution prevention，attention to cooperation and encouragement for public participation.The Article 19 of the Act defines the main elements of environmental assessment，including substitutability program，mitigation measures and the Research Council report，which are special enough and worth studying.These contents make the Act work well.This paper describes and analyzes the content and object of the Canadian Environmental Assessment System， Comparing with the content of the environmental impact assessment in China，to provide some inspiration and reference for improving the environmental impact assessment system in China.

Key words：Canada；environmental impact assessment system；environmental assessment content；institutional compare