萬尚慶　鐘俊

摘 要：正確認識道路交通事故認定行為的法律性質，對完善道路交通事故認定行為的法律規(guī)制具有重要意義。長期以來，學術界對道路交通事故認定行為的法律性質存在很大爭議。本文認為，道路交通事故認定是公安機關履行處理交通事故職責的行為，其法律性質應該是具體行政行為中的行政確認行為。

關 鍵 詞：道路交通事故認定；行政行為；具體行政行為；行政確認

中圖分類號：D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0079-05

收稿日期：2013-10-10

作者簡介：萬尚慶（1964—），男，安徽宣城人，安徽師范大學法學院副教授，碩士研究生導師，研究方向為憲法與行政法；鐘?。?989—），女，安徽黃山人，安徽師范大學2012級憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，研究方向為憲法與行政法。

基金項目：本文系安徽師范大學哲學社會科學繁榮發(fā)展計劃首批重點項目“社會風險中的公共安全治理研究”的階段性成果，項目編號：FRZD201305。

正確認識道路交通事故認定行為的法律性質，是分析這一行為能否提起行政訴訟的前提。學術界對道路交通事故認定行為的法律性質一直存在很大爭議，至今沒有定論。2000年公安部在《關于對地方政府法制機構可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》（公復字[2000]1號）中認為：“交通事故責任認定是公安機關在查明交通事故事實后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結論。在公安機關處理道路交通事故中起的是證據作用，其本身并不確定當事人之間的權利義務，不屬于具體行政行為?！?005年全國人大法工委在《關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》（法工辦復字[2005]1號）中認為：“根據《道路交通安全法》第73條的規(guī)定，公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟?！惫P者認為，道路交通事故認定行為的法律性質應該是具體行政行為中的行政確認行為，茲就相關觀點論述如下。

一、道路交通事故認定行為不是技術鑒定行為

我國《道路交通安全法》第73條規(guī)定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人?！薄兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》第46條規(guī)定：“公安機關交通管理部門應當根據當事人的行為對發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。”可見，道路交通事故認定是指公安機關交通管理部門在查明交通事故事實后，根據當事人與交通事故之間違法行為的作用大小，依法認定當事人責任的行為。

有學者認為，道路交通事故認定是一種具有很強專業(yè)技術性的事實問題，而非法律問題，從本質上說應該是一種技術鑒定行為。道路交通事故認定書是公安機關交通管理部門的專門辦案人員，運用其以往從事道路交通事故處理工作的相關經驗以及專業(yè)知識，對事故形成的原因、事故造成的后果以及當事人責任等專門性問題進行鑒別、分析后作出的結論性意見，是司法機關用以審理道路交通事故案件的客觀依據，是一種鑒定結論。[1]

技術鑒定行為是指鑒定人接受委托或者聘請，運用自己的專門知識和現代科學技術手段，對案件中所涉及的某些專門性問題進行分析判斷后作出書面結論的行為。[2]（p146）道路交通事故認定行為與技術鑒定行為之間存在著本質的區(qū)別：第一，行為的主體不同。技術鑒定行為的主體是是自然人。全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》第9條規(guī)定：對案件事實發(fā)生爭議，“需要鑒定的，應當委托列入鑒定人名冊的鑒定人進行鑒定。”第10條規(guī)定：“司法鑒定實行鑒定人負責制度。鑒定人應當獨立進行鑒定，對鑒定意見負責并在鑒定書上簽名或者蓋章。多人參加的鑒定，對鑒定意見有不同意見的，應當注明?！倍鶕兜缆方煌ò踩ā返?3條的規(guī)定和《道路交通事故處理程序規(guī)定》第46條的規(guī)定，道路交通事故認定行為的主體是單位，是公安機關交通管理部門。第二，行為的客體不同。技術鑒定行為的客體是某種具體物質。如：針對血跡和毛發(fā)進行DNA鑒定、針對指紋進行指紋鑒定、針對簽名進行筆跡鑒定等等。而道路交通事認定行為的客體，既可以是某種具體物質對象，還可以是某種抽象關系，如對當事人的行為和過錯與事故后果之間作用大小的認定，其客體就是抽象的因果關系。[3]（p17）第三，行為的內容不同。技術鑒定行為是鑒定人運用科學技術或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動，不對案件的法律性問題發(fā)表意見，如在普通刑事案件中，鑒定人只對犯罪嫌疑人是否患有精神病做出鑒定，不對其是否應當負刑事責任進行判斷。而道路交通事故認定行為，其認定書包含著對法律性問題的評判，有法律條文的引用，有法律責任的劃分。第四，行為的結果不同。鑒定結論是鑒定人運用專業(yè)知識針對專門性問題作出的，對于一個專門性問題只存在一個正確答案，如對犯罪嫌疑人進行司法精神病鑒定，答案只能是“是”或者“否”，不能兩種答案并存，即鑒定結論具有唯一性。而道路交通事故認定書并不具有太明確的界限，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第46條規(guī)定：“公安機關交通管理部門應當根據當事人的行為對發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。（一）因一方當事人的過錯導致道路交通事故的，承擔全部責任；（二）因兩方或者兩方以上當事人的過錯發(fā)生道路交通事故的，根據其行為對事故發(fā)生的作用以及過錯的嚴重程度，分別承擔主要責任、同等責任和次要責任；（三）各方均無導致道路交通事故的過錯，屬于交通意外事故的，各方均無責任。一方當事人故意造成道路交通事故的，他方無責任?！比控熑?、主要責任、同等責任和次要責任之間并不存在唯一的劃分標準。第五，行為的管轄不同。技術鑒定行為是接受當事人的委托才進行的，不存在地域管轄和級別管轄。而道路交通事認定行為有地域管轄和級別管轄，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第2章的標題就是“管轄”，第4條規(guī)定：“道路交通事故由發(fā)生地的縣級公安機關交通管理部門管轄。未設立縣級公安機關交通管理部門的，由設區(qū)市公安機關交通管理部門管轄?！钡?條規(guī)定：“道路交通事故發(fā)生在兩個以上管轄區(qū)域的，由事故起始點所在地公安機關交通管理部門管轄。對管轄權有爭議的，由共同的上一級公安機關交通管理部門指定管轄。指定管轄前，最先發(fā)現或者最先接到報警的公安機關交通管理部門應當先行救助受傷人員，進行現場前期處理?！钡?1條規(guī)定：“當事人對道路交通事故認定有異議的，可以自道路交通事故認定書送達之日起三日內，向上一級公安機關交通管理部門提出書面復核申請。”第六，啟動的程序不同。技術鑒定行為只有接受當事人的委托或者聘請才能做出，具有被動性。而道路交通事認定行為是公安機關交通管理部門依照法定職權做出的，具有主動性。另外，從《道路交通事故處理程序規(guī)定》安排的章節(jié)體系，我們也可以看出兩者的不同?！兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》第4章的標題是“調查”，第4章第4節(jié)的標題是“檢驗、鑒定”，檢驗、鑒定是為了查明案件事實；第5章的標題是“認定與復核”， 第5章第1節(jié)的標題是“道路交通事故認定”， 在查明案件事實的基礎上，確定當事人的責任。

綜上，筆者認為，道路交通事故認定行為不是技術鑒定行為，道路交通事故認定書不屬于鑒定結論。

二、道路交通事故認定行為是具體行政行為

行政行為作為行政法上的一個重要概念?！皬氖澜绶秶鷣砜?，行政行為概念主要因大陸法系國家行政訴訟制度的需要而衍生。法國大革命后，學者便開始用Acte Administratif一詞說明行政機關在法律之下對具體事件的處理。自1810年起，該詞便普遍被法國學者所接受，并視其與法院判決有同等地位。1826年起Otto Mayer將行政行為概念Verwaltungsakt引入德國，并界定其為行政機關于個別事件中，規(guī)律何者為法，而對人民所為具有公權力之宣示?！毡緦W者隨后從德國引進行政行為概念，嗣后，中國學者，特別是后來的臺灣地區(qū)學者承襲德國和日本學說，在行政法學中也引進了行政行為概念，并成為其行政法學的基本范疇?！盵4]具體行政行為是隨著行政行為分類理論的發(fā)展而產生的概念，行政行為根據不同的標準可以作出不同的分類，行政行為以其對象是否特定為標準，分為抽象行政行為與具體行政行為。抽象行政行為與具體行政行為不僅是行政法學理論上的一種劃分，而且也是我國法律制度所采用的一種劃分方法，我國《行政訴訟法》和《行政復議法》就是以“具體行政行為”為標準來規(guī)定行政訴訟和行政復議的對象的。

如何界定具體行政行為的概念，學術界存在不同觀點。1991年最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》第1條規(guī)定：“具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”①葉必豐先生認為：“具體行政行為是指具有行政權能的組織運用行政權，針對特定相對人設定、變更或消滅權利義務所作的單方行政行為。”[5]（p191）胡建淼先生認為：“根據目前相對公認的觀點，具體行政行為是指行政主體基于行政職權進行的，針對特定的行政相對人就特定的事項，直接引起權利義務法律效果的行為。”[6]（p251）可見，具體行政行為的概念界定，學界雖有不同觀點，但我們可以將其基本特征概括為行政性、特定性、外部性和法律效果性。

道路交通事故認定行為，符合具體行政行為的概念界定，具備具體行政行為的上述特征。第一，行政性?！兜缆方煌ò踩ā返?條規(guī)定：“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內的道路交通安全管理工作?！钡缆方煌ㄊ鹿收J定行為是公安機關依據其行政職權作出的，是法律賦予給公安機關的法定職責，具有行政性。第二，特定性。根據《道路交通安全法》第73條和《道路交通事故處理程序規(guī)定》第46條的規(guī)定，道路交通事故認定行為是公安機關就交通事故這一特定事項，針對特定當事人所作出的責任認定，無論是在對象上、還是在內容上都具有特定性。第三，外部性。道路交通事故認定行為具有外部性，顯而易見，無需贅述。第四，法律效果性。具體行政行為是一種法律行為，必須具有法律效果性。之所以有人認為道路交通事故認定行為不是具體行政行為，就是因為他們認為這一行為不具備法律效果性，不能直接產生影響當事人間權利義務的法律效果。如何理解具體行政行為的法律效果性？是僅指直接引起權利義務法律效果，還是既包括直接后果又包括間接影響？筆者認為，具體行政行為的法律效果性是指“行政行為在法律關系上所產生的后果及對當事人的影響”。[7]（p132）“需要指出的是，確認和證明某種權利義務關系，使其從不穩(wěn)定或不明確狀態(tài)趨于穩(wěn)定或明確，也應視為一種法律效果，因而行政確認和行政證明也應作為一種具體行政行為?！盵8]（p194）《道路交通安全法》第73條規(guī)定：交通事故認定書作為處理交通事故的證據，道路交通事故認定行為會產生影響當事人權利義務的法律效果，交通事故認定書是確定事故當事人承擔民事責任、行政責任甚至刑事責任的重要證據，事故責任大小的認定將直接影響到當事人法律責任的大小，對當事人的人身權利和財產權利都將產生實際的法律效果。《最高人民法院關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第27條規(guī)定：“公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，人民法院應依法審查并確認其相應的證明力，但有相反證據推翻的除外?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第2條規(guī)定：“交通肇事具有下列情形之一的，處三年以下有期徒刑或者拘役：（一）死亡一人或者重傷三人以上，負事故全部或者主要責任的；（二）死亡三人以上，負事故同等責任的；（三）造成公共財產或者他人財產直接損失，負事故全部或者主要責任，無能力賠償數額在30萬元以上的。交通肇事致一人以上重傷，負事故全部或者主要責任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪處罰：（一）酒后、吸食毒品后駕駛機動車輛的；（二）無駕駛資格駕駛機動車輛的；（三）明知是安全裝置不全或者安全機件失靈的機動車輛而駕駛的；（四）明知是無牌證或者已報廢的機動車輛而駕駛的；（五）嚴重超載駕駛的；（六）為逃避法律追究逃離事故現場的。”因此，道路交通事故認定行為應當是具體行政行為。

三、道路交通事故認定行為是行政確認行為

具體行政行為，根據不同的標準又可以分為不同的種類。如果僅從具體行政行為的直接法律功能出發(fā)，可以將具體行政行為分為五類：行政賦權行為、行政限權行為、行政確認行為、行政裁決行為、行政救濟行為。[9]（p252-253）道路交通事故認定行為屬于具體行政行為中的哪一種類型，學者之間又有分歧。[10]筆者認為，道路交通事故認定行為的法律性質應是具體行政行為中的行政確認行為。

行政確認在我國還是一個學理概念，現行法律尚未將其作為一個法律概念使用。所謂“行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或者有關法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為?！盵11]（p282）行政確認的概念包括以下幾層含義：第一，行政確認的主體是特定的國家行政機關和法律、法規(guī)授權的組織。行政主體的行政確認行為是針對法律規(guī)范規(guī)定的需要確認的事項，根據法定的條件、依照法定的程序作出的。第二，行政確認的內容是確定行政相對人的法律地位和權利義務。行政主體通過確定特定的法律事實或法律關系是否存在，來達到確定或否定行政相對人的法律地位或權利義務的目的。第三，行政確認的性質是行政主體所為的具體行政行為。行政主體的確認權不是源于當事人的自愿委托，而是直接來源于國家行政管理權、由相關法律規(guī)范授予的，行政確認行為是具有強制力的行政行為，當事人必須服從，否則要承擔相應的法律責任。第四，行政確認的性質是要式的具體行政行為。行政主體在作出確認行為時，必須以書面形式、按照法律規(guī)定的要求作出。

《道路交通安全法》第73條規(guī)定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人?！薄吨腥A人民共和國道路交通安全法實施條例》第91條規(guī)定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故當事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任?！薄兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》第46條規(guī)定：“公安機關交通管理部門應當根據當事人的行為對發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任?！笨梢?，《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》和《道路交通事故處理程序規(guī)定》都明確規(guī)定，道路交通事故認定行為是公安機關交通管理部門依據其行政職權作出的，是法律賦予公安機關交通管理部門的法定職責。道路交通事故認定行為不是源于當事人的自愿委托，而是直接來源于國家行政管理權、由相關法律規(guī)范授予的。公安機關交通管理部門通過交通事故認定行為來確定道路交通事故的法律事實，劃分當事人的法律責任，達到確定或否定行政相對人的法律地位或權利義務的目的。道路交通事故認定行為會產生影響當事人權利義務的法律效果，交通事故認定書是確定事故當事人承擔民事責任、行政責任甚至刑事責任的重要證據，事故責任大小的認定將直接影響到當事人法律責任的大小，對當事人的人身權利和財產權利都將產生實際的法律效果。

同時，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第47條規(guī)定：“公安機關交通管理部門應當自現場調查之日起十日內制作道路交通事故認定書。交通肇事逃逸案件在查獲交通肇事車輛和駕駛人后十日內制作道路交通事故認定書。對需要進行檢驗、鑒定的，應當在檢驗、鑒定結論確定之日起五日內制作道路交通事故認定書?！钡?8條規(guī)定：“道路交通事故認定書應當載明以下內容：（一）道路交通事故當事人、車輛、道路和交通環(huán)境等基本情況；（二）道路交通事故發(fā)生經過；（三）道路交通事故證據及事故形成原因的分析；（四）當事人導致道路交通事故的過錯及責任或者意外原因；（五）作出道路交通事故認定的公安機關交通管理部門名稱和日期。道路交通事故認定書應當由辦案民警簽名或者蓋章，加蓋公安機關交通管理部門道路交通事故處理專用章，分別送達當事人，并告知當事人向公安機關交通管理部門申請復核、調解和直接向人民法院提起民事訴訟的權利、期限?！惫矙C關交通管理部門在作出道路交通事故認定行為時，必須依照法定的程序、按照法律規(guī)定的內容，以書面形式作出。道路交通事故認定行為是要式的具體行政行為。

實際上，自1999年最高人民法院頒布《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》以后，在司法實踐中，一些地方人民法院已開始受理當事人針對道路交通事故認定行為提起的行政訴訟，認為這一行為是行政確認行為。如四川省瀘州市中級人民法院（2001）瀘行終字第29號《行政判決書》中就認為：“公安機關對道路交通事故的責任認定，是依照行政法賦予的職權和規(guī)定，對道路交通安全管理所行使的一種行政管理行為。公安機關對道路交通事故責任的認定，是一種行政確認行為，該行為直接涉及到當事人是否承擔民事賠償責任或能否得到民事賠償的前提條件和依據；是當事人是否構成犯罪、是否應當依法追究刑事責任的前提條件和依據。為此，它直接涉及到當事人的權利和義務。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定：‘公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。本案當事人認為公安機關對交通事故的責任認定行為侵犯其合法權益，向人民法院提起行政訴訟，依法屬于人民法院行政訴訟受案范圍。”[12]

行政確認行為又可分為對法律地位的確認和對法律事實的確認。“確認法律地位，是指行政主體通過行政行為對某種法律關系是否存在及存在范圍的認定。如土地管理部門或人民政府對土地所有權或使用權的確認?！薄按_認法律事實，是指行政主體通過行政行為對某種法律關系有重大影響的事實是否存在，依法加以確認?！盵13]（p119）根據上述《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》和《道路交通事故處理程序規(guī)定》的規(guī)定，筆者認為，道路交通事故認定行為應是行政確認中確認法律事實的行為。

綜上所述，道路交通事故認定行為不是技術鑒定行為，其法律性質應是具體行政行為，是具體行政行為中確認法律事實的行政確認行為。如當事人對道路交通事故認定行為不服，應當有權申請行政復議和提起行政訴訟。

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（責任編輯：徐 虹）

Abstract：A correct understanding of the legal character of the identification of road traffic accident has important significance to improve the legal regulation for the identification of road traffic accident. For quite some time，academic circle has great controversy towards the legal character of the identification of road traffic accident.This thesis thinks，the identification of road traffic accident is a duty act performed by the public security unit to deal with road traffic accident.From the legal character perspective，the identification of road traffic accident is an administrative affirmation act which belongs to specific administrative acts.

Key words：the identification of road traffic accident；administrative act；specific administrative act；administrative affirmation