何平+主編

深居四川偏遠(yuǎn)山區(qū)的貧困鄉(xiāng)白廟鄉(xiāng)（以下簡(jiǎn)稱白廟），因大膽改革一夜成名。

在這里，不管哪級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)考察、調(diào)研，抽了幾盒煙，吃了幾頓飯，喝了什么酒；甚至連喝水紙杯用了多少，事無(wú)巨細(xì)，全部公開(kāi)透明，監(jiān)督榜在老百姓面前一覽無(wú)余。

沒(méi)有財(cái)務(wù)公開(kāi)改革前，白廟財(cái)政欠賬300多萬(wàn)元，鄉(xiāng)黨委、政府一度在群眾中沒(méi)有公信力。改革后的白廟干群關(guān)系得到改善，政府的公信力得到重構(gòu)，人心得以回暖！

被網(wǎng)民熱議為“中國(guó)第一個(gè)全裸鄉(xiāng)政府”，白廟的改革探索，在多大程度上能防止公款吃喝和遏制基層腐??？人們拭目以待。

“三大矛盾”失民心

白廟位于巴中市巴州區(qū)東北邊緣，距巴中市城區(qū)44公里，全鄉(xiāng)總面積53.7平方公里，平均海拔950米，地形多以山地為主。全鄉(xiāng)下轄10個(gè)村、1個(gè)居委會(huì)、63個(gè)村民小組、1個(gè)居民小組，現(xiàn)有總?cè)丝?.1萬(wàn)人。

十年前，這里社情民意十分復(fù)雜。

鄉(xiāng)內(nèi)三大家族勢(shì)力鼎立，鄉(xiāng)黨委、政府一項(xiàng)新的規(guī)定要先獲得當(dāng)?shù)乩洗蟆包c(diǎn)頭”方能出臺(tái)。老百姓要辦事一般不找鄉(xiāng)政府，而是找當(dāng)?shù)赜袆?shì)力的人。

配齊個(gè)別村的主要村干部時(shí)，鄉(xiāng)黨委、政府還得和一些勢(shì)力“商討”；個(gè)別村干部過(guò)生日，鄉(xiāng)黨委、政府還得上門祝賀。

明明是正常的接待，老百姓也會(huì)公開(kāi)指著鄉(xiāng)干部罵：“又在吃我們老百姓了?！?/p>

群眾每年上訪達(dá)40多人次。前任黨委書記因資金不透明的問(wèn)題而被不斷上告，直到時(shí)任省長(zhǎng)批示，后經(jīng)查辦被撤。

當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)黨委、政府十分弱勢(shì)，白廟被三大矛盾重重包圍。一是基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，村民疾呼道路硬化、用方便水、有保障電；二是鄉(xiāng)黨委、政府社會(huì)事務(wù)管理的成本不斷攀升，轉(zhuǎn)移支付缺口不斷增大；三是老百姓想知道鄉(xiāng)政府到底用了多少錢？干了什么事？效果怎么樣？

2007年9月，張映上就任白廟黨委書記。面對(duì)爛攤子，他召集班子成員分析、討論后認(rèn)為，擺在白廟面前有三條路、三個(gè)夢(mèng)：一是回頭走保攤守廟、穩(wěn)推平船、無(wú)所事事的老路，做“白日夢(mèng)”；二是繼續(xù)走擠占村民利益、“鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)被告下課”、鄉(xiāng)干部被地方勢(shì)力所左右的邪路，做“驚噩夢(mèng)”；三是重塑政府公信力、凝聚全鄉(xiāng)萬(wàn)人開(kāi)創(chuàng)新業(yè)、筑牢夯實(shí)黨在基層執(zhí)政的改革發(fā)展之路，做“改革夢(mèng)”。

除了改革求存，別無(wú)選擇。

張映上補(bǔ)充說(shuō)，當(dāng)時(shí)有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的想法，是因?yàn)榇髣?shì)上也具備了三個(gè)改革條件。

一是中央財(cái)政能基本保證基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2004年前，是“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的體制運(yùn)行時(shí)期，鄉(xiāng)政府的中心任務(wù)就是靠干部馬不停蹄地催糧逼款來(lái)推動(dòng)日常運(yùn)轉(zhuǎn)，所以基層黨務(wù)公開(kāi)沒(méi)精力；干部的主要工作就是“刮宮引產(chǎn)”，滅鼠打犬，干的是與民爭(zhēng)利、缺乏人性化的行當(dāng)，所以那時(shí)政務(wù)公開(kāi)缺實(shí)力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)一年中重要任務(wù)就是勾兌關(guān)系買稅入庫(kù)，“潛規(guī)則”運(yùn)行成本很高，有穩(wěn)定隱患，所以財(cái)務(wù)公開(kāi)有壓力。稅費(fèi)取消后，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管體制，鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)力靠中央轉(zhuǎn)移支付，有基本的保障能力。

二是干部衣食有了基本保障。從2007年起，補(bǔ)貼開(kāi)始規(guī)范，干部收入翻了一番。再加之正在完善的醫(yī)療、住房、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)福利等保障制度，為財(cái)務(wù)公開(kāi)的干部能夠有實(shí)力解除后顧之憂。然而，在基層出現(xiàn)了干部“一月工資兩三千，每周上班兩三天，勸酒單打兩三圈，打牌一坐兩三餐；能干事的沒(méi)有編，想干事的入不了圈”的不良現(xiàn)象。因此，干部群眾一致認(rèn)為，把干部的工作和收入應(yīng)該曬出來(lái)讓老百姓看看，這種監(jiān)督好處多。

三是老百姓的溫飽得到解決后，心盼公平。有村民埋怨：給我們糧食直補(bǔ)一兩百元，而貪官貪占一兩百萬(wàn)元，這非常不公平。

“幾年探索，四級(jí)三聯(lián)制、黨委會(huì)簽名制、工作評(píng)分制……這些都是我們?cè)噲D破解白廟工作中難題而采用過(guò)的方法和制度，”張映上說(shuō)，“我們希望能借此沖出困境！”

改革帶來(lái)新氣象

基于上述考量，白廟的“單筆明細(xì)”財(cái)務(wù)公開(kāi)出爐了。

——財(cái)務(wù)公開(kāi)嚴(yán)格按照“兩表五步法”，即干部公費(fèi)開(kāi)支報(bào)銷需填報(bào)“公業(yè)務(wù)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表”和“資金結(jié)算運(yùn)行表”，并經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、經(jīng)辦、申報(bào)、公示、結(jié)算等五個(gè)步驟才能完成。

——對(duì)農(nóng)民的農(nóng)作物補(bǔ)貼、危房改造補(bǔ)貼，甚至干部的工資、獎(jiǎng)金及加班補(bǔ)貼均要進(jìn)行公示。

——月初公布干部的工作主要內(nèi)容，月末再由群眾和企業(yè)代表對(duì)照評(píng)分，評(píng)分結(jié)果予以公示、掛鉤績(jī)效并通報(bào)主管部門。2010年2月5日，白廟黨委決定將當(dāng)月鄉(xiāng)財(cái)政支出首次在網(wǎng)上公布：“請(qǐng)客三桌，1269元”“購(gòu)酒一瓶，88元”“信紙一本，1.5元”……3月12日，天涯社區(qū)一篇名為《中國(guó)第一個(gè)全裸的鄉(xiāng)政府》的帖子三天引來(lái)全國(guó)30萬(wàn)網(wǎng)民熱議。一周內(nèi)，新華社、中央電視臺(tái)、人民網(wǎng)、《四川日?qǐng)?bào)》、《華西都市報(bào)》、上海電視臺(tái)、《南方周末》等數(shù)百家媒體陸續(xù)對(duì)此事從不同角度進(jìn)行了熱點(diǎn)報(bào)道。

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，白廟就這樣一夜出名。張映上至今還有些后怕，他怕應(yīng)驗(yàn)?zāi)蔷涔旁挘骸叭伺鲁雒i怕壯。”

但他一再告訴新華社記者：“白廟的創(chuàng)新也好，改革也罷，并不是刻意地標(biāo)新立異或嘩眾取寵，而是為了解決工作中的問(wèn)題，是為尋求困境突破而采取的非常手段和措施?！?/p>

在白廟調(diào)研采訪時(shí)看到，雖然鄉(xiāng)辦公樓因拖欠30多萬(wàn)元工程款而缺窗少門，但一樓貼滿財(cái)務(wù)公示項(xiàng)目的信息板十分搶眼，有不少群眾圍觀評(píng)議。

信息板上顯示，2012年9月份這個(gè)鄉(xiāng)三公經(jīng)費(fèi)為4942元，其中招待費(fèi)2573元，最大的一筆是24日“上級(jí)部門來(lái)鄉(xiāng)辦案”所花的620元招待費(fèi)。張映上介紹說(shuō)，這一改革促進(jìn)了干部廉潔自律，形成了良好社會(huì)效果，鄉(xiāng)上的招商引資從無(wú)到有，不少企業(yè)連連入駐；村民收入實(shí)現(xiàn)倍增，產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。目前已吸引多家企業(yè)投資發(fā)展農(nóng)業(yè)種植。以前人均純收入增加600元都很困難，現(xiàn)在每年發(fā)展產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民人均增收超過(guò)1600元。

白廟板溪村村民羅宗體直言，全透明、全公開(kāi)實(shí)際上把干部日?！案墒裁?、怎么干”置于群眾監(jiān)督之下，一方面解決了老百姓“要知道”和政府“不愿說(shuō)”的矛盾，有效保障了群眾的知情權(quán)；另一方面也推進(jìn)了權(quán)力公開(kāi)化、規(guī)范化運(yùn)行，切實(shí)賦予了群眾監(jiān)督權(quán)。

在照山村金銀花種植園里，村支書陳正林說(shuō)：“鄉(xiāng)里財(cái)務(wù)公開(kāi)改革后，農(nóng)民可以對(duì)干部工作有效監(jiān)督，樹(shù)起了當(dāng)?shù)赝该髡\(chéng)信政務(wù)形象。一家美資背景的藥材公司從網(wǎng)上看到鄉(xiāng)財(cái)公開(kāi)的白廟后，聞?dòng)嵍鴣?lái)，認(rèn)為這地方的政府民主、透明，決定投資7000萬(wàn)元，以‘公司+農(nóng)戶模式種植了5000多畝（1畝約等于666.66平方米）金銀花，現(xiàn)在農(nóng)民一畝地一年能收入3000多元！”

“裸曬”帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)效益。網(wǎng)上曬賬本預(yù)計(jì)能給鄉(xiāng)政府全年節(jié)約3萬(wàn)元，這對(duì)于一個(gè)偏遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)不小的數(shù)目。在考核的歷史上，白廟的排名從來(lái)沒(méi)進(jìn)入過(guò)45名以前。而2012年，白廟年終綜合目標(biāo)考核在53個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位中排列第19。

輿論漩渦中的

“陽(yáng)光標(biāo)本”

大山里的白廟很快被推到網(wǎng)絡(luò)輿論的風(fēng)口浪尖。對(duì)白廟的改革，有稱贊，也有曲解：

“‘財(cái)務(wù)全裸鄉(xiāng)聽(tīng)上去很美，但出墻的椽子先爛，槍打的一定是出頭的鳥(niǎo)兒。”

“你公布就公布，連接待上級(jí)官員和部門的飯錢、煙、酒都不例外，對(duì)于中國(guó)這個(gè)人情社會(huì)來(lái)講，不近人情！”

“在中國(guó)，白廟改革要想成范本比較難，但完全有可能成為孤本?！?/p>

然而，每個(gè)月初，白廟政府網(wǎng)站都會(huì)照例明明白白地公布上個(gè)月的“公業(yè)務(wù)費(fèi)開(kāi)支”。有網(wǎng)民發(fā)現(xiàn)，有幾個(gè)月，白廟居然沒(méi)有一筆招待費(fèi)支出。張映上告訴記者，留在鄉(xiāng)里吃飯的人確實(shí)少了，不得已用餐的還堅(jiān)持要補(bǔ)交伙食費(fèi)?！坝袝r(shí)工作到了飯口上，我們也尷尬，留了，人家怕網(wǎng)上公開(kāi)，不敢吃；不留，又不好意思。也難??！”

三年多來(lái)，輿論時(shí)不時(shí)圍觀白廟的改革成果，而白廟確實(shí)也難，一直處于破冰、壓力、堅(jiān)守的五味雜陳中。

一想到曬賬本可能影響上級(jí)干部的關(guān)心支持，白廟一位干部憂心忡忡地說(shuō)，財(cái)務(wù)公開(kāi)對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)是好事，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部壓力太大。

一位巴州區(qū)委常委告訴新華社記者，當(dāng)?shù)馗骷?jí)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)是否非要上網(wǎng)逐筆公示，有不同看法。有不少領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)張映上“別的地方都沒(méi)改，瞎冒啥子頭”。有人直接說(shuō)張映上是“腦子進(jìn)了水”。一些干部還想方設(shè)法孤立白廟干部，與他們“同行不同路，同席不同吃，同會(huì)不同坐”。一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)張映上的態(tài)度是“不管、不動(dòng)、不提拔”。

白廟改革是往前推進(jìn)，還是慢慢從人們的記憶中淡去？張映上壓力大，很糾結(jié)。“經(jīng)常自問(wèn)‘堅(jiān)守好還是放棄對(duì)？一段時(shí)間里，親戚朋友都說(shuō)我出風(fēng)頭，自己確實(shí)身心疲憊，寢臥難安！”

新華社記者與全國(guó)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)交流或提及白廟的做法時(shí)，許多人對(duì)過(guò)細(xì)公開(kāi)招待費(fèi)的做法持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“人家大老遠(yuǎn)來(lái)了，即使不是為工作的事，就是串門的親戚、鄰居，到了飯口上，也應(yīng)該留著吃飯，這是國(guó)之禮節(jié)，更是人之常情。而白廟的做法不近人情！”

但巴中市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次表示，上級(jí)黨委、政府不會(huì)因?yàn)椤皶褓~改革”而減少對(duì)白廟的支持。

深圳知名網(wǎng)民、“公共預(yù)算觀察志愿者”吳君亮認(rèn)為，白廟的改革沒(méi)有任何不妥當(dāng)?shù)牡胤?，相反，這還只是“在先進(jìn)技術(shù)手段之下，突破慣例多走的一小步”而已?！氨热缭诘満腿毡荆泄賳T公務(wù)出差出訪回來(lái)，不僅要拿賬單，還要拿出菜單，菜單中要是有一道菜沒(méi)有理由地超標(biāo)，賬目可能就沒(méi)法報(bào)銷?！?/p>

對(duì)張映上來(lái)說(shuō)，白廟一萬(wàn)多名群眾的支持是最為寶貴的。黃開(kāi)順是“裸曬”堅(jiān)定擁護(hù)者。他說(shuō)：“鄉(xiāng)上搞了公示后，大家都知道鄉(xiāng)政府是怎么花錢的，每一筆補(bǔ)貼發(fā)放也明明白白，群眾和干部之間不會(huì)有猜疑，這種做法應(yīng)該堅(jiān)持搞下去?！?/p>

退休干部李長(zhǎng)文多年來(lái)為鄉(xiāng)政府財(cái)務(wù)政務(wù)公開(kāi)四處吆喝，他說(shuō)：“我終于遂了心愿?！卑讖R現(xiàn)在公開(kāi)得很徹底，這就杜絕了腐敗現(xiàn)象，老百姓滿意，也擁護(hù)鄉(xiāng)黨委、政府。

經(jīng)受媒體漩渦洪流的沖刷和拍打，遭受誤曝誤讀的洗禮和磨礪，承受同僚的冷漠和歧視，張映上坦言：“我常常倍加小心，走路不敢大步行，說(shuō)話不敢高聲語(yǔ)。對(duì)自己的所作所為每晚都得面壁思過(guò)，常常反求諸己?？偸切⌒囊硪淼刈鋈??！?/p>

“風(fēng)煙吹盡月自明”。輿論漩渦中張映上五味雜陳。剛過(guò)不惑之年的他雖早生華發(fā)，但他維護(hù)改革成果的決心更加堅(jiān)定。

映上非“硬上”，

白廟不“白描”

對(duì)話張映上，這個(gè)鄉(xiāng)黨委書記的“改革觀”頗耐人尋味。

怎樣蹚過(guò)改革的深水區(qū)？公開(kāi)，就是“保命救生衣”。張映上說(shuō)，從財(cái)務(wù)到黨務(wù)政務(wù)，尤其是在保障性住房、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、招投標(biāo)、安全生產(chǎn)、征地拆遷、價(jià)格和收費(fèi)等當(dāng)下熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題的運(yùn)行全過(guò)程都要公開(kāi)。

把公開(kāi)作為突破口，這對(duì)降低行政成本、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、反腐倡廉、增加政府公信力等都將大有裨益。要真正推行確實(shí)很難，“而正因?yàn)殡y才顯得可貴，可貴才能贏得群眾的跟隨和擁護(hù)，絕不能讓他們放棄希望”。

改革的任何延遲都會(huì)帶來(lái)更大挑戰(zhàn)，付出更為慘重的代價(jià)。張映上始終認(rèn)為，天沒(méi)亮，雞再叫也不會(huì)亮。白廟的“財(cái)務(wù)公開(kāi)”這雙鞋，只有白廟人自己才知道是不是合腳。

財(cái)務(wù)公開(kāi)的改革，需要一個(gè)配套的體系。要形成“因事定人，因人定錢”的預(yù)算體制改革，使預(yù)算切合地方行政費(fèi)用開(kāi)支的實(shí)際，促使“愿意公開(kāi)”。要形成覆蓋政府所有收支全納入預(yù)算管理的體系，促使“全部公開(kāi)”。

要分離預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力主體，使“公眾參與、專家論證、人代會(huì)審查、集體討論決定”作為行政程序中的必經(jīng)程序，促使“常態(tài)公開(kāi)”。要公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程。無(wú)論是年初預(yù)算、追加預(yù)算和調(diào)整預(yù)算，還是決算，都要單筆明細(xì)公開(kāi)。能清楚地看到每一分錢的去處，促使基層“詳盡公開(kāi)”。要推行預(yù)算公開(kāi)“一網(wǎng)通”專網(wǎng)。點(diǎn)擊公開(kāi)網(wǎng)頁(yè)，從財(cái)政部經(jīng)省財(cái)政廳到縣財(cái)政局和鄉(xiāng)財(cái)政所的預(yù)算口徑和數(shù)據(jù)都查看得清清楚楚，促使“真實(shí)公開(kāi)”?！鞍隧?xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)應(yīng)該是財(cái)務(wù)公開(kāi)的最好契機(jī)。

一些干部群眾和專家學(xué)者認(rèn)為，白廟的實(shí)踐破解了基層普遍面臨的“剛性管制有余，柔性疏導(dǎo)不足；組織介入有余，社會(huì)參與不足；物化解決有余，精神動(dòng)力不足”的難題，也在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)復(fù)雜多變的情況下，為深化政府“三公”改革、鞏固基層執(zhí)政帶來(lái)有益的啟示。