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        依法治國背景下地方立法權(quán)的收放之度

        2014-05-04 06:25:19向立力
        上海人大月刊 2014年12期
        關(guān)鍵詞:立法權(quán)立法法事權(quán)

        文/向立力

        依法治國背景下地方立法權(quán)的收放之度

        文/向立力

        法律授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)行使地方性立法權(quán),在我國已經(jīng)歷三十年實(shí)踐,但地方立法的權(quán)限和范圍一直不夠清晰,《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中也著重提到了這個(gè)影響地方立法未來發(fā)展的關(guān)鍵問題。

        在我國,地方組織法、立法法等憲法性法律與行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等行政法共同構(gòu)成地方立法權(quán)的法律淵源。這些規(guī)定大致分為兩類:一是限定地方立法的,如《立法法》第八條列舉了十項(xiàng)立法保留事權(quán),如《行政處罰法》等法律將特定種類的行政權(quán)力作為法律保留,并對(duì)地方立法規(guī)定特定行政權(quán)的幅度作了限制。二是對(duì)地方立法授權(quán)的,如《立法法》第六十四條規(guī)定“地方性事務(wù)”屬于地方立法的權(quán)限范圍。站在地方角度看待這些規(guī)定,不免覺得法律對(duì)地方立法權(quán)的限制過于嚴(yán)苛。首先看數(shù)量對(duì)比,上列兩類規(guī)定中限制的規(guī)定遠(yuǎn)多于授權(quán)的規(guī)定。其次看法律適用,當(dāng)相關(guān)法條對(duì)地方立法權(quán)限表意不夠清晰時(shí),國家傾向于嚴(yán)格的解釋口徑??陀^效果是,法律用語的模糊看似給地方立法留下了空間,但卻因嚴(yán)格的解釋而產(chǎn)生了“溢出”效應(yīng),反而限制了地方立法權(quán)限。最后看授權(quán)清晰程度,立法法以“地方性事務(wù)”來界定地方立法權(quán)限,但并未進(jìn)一步釋明其范疇。一般觀念上,地方性事務(wù)是與全國性的事務(wù)相對(duì)應(yīng)的,具有地方特色的事務(wù)。不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定。然而嚴(yán)格基于幾部組織法的規(guī)定,我國中央事權(quán)與地方事權(quán)存在大量的交叉重疊,幾乎找不出專屬地方事權(quán)。轉(zhuǎn)念想,事權(quán)本就不是一成不變的,經(jīng)常會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展變化,曾經(jīng)的地方性事務(wù)在社會(huì)變動(dòng)中可能會(huì)發(fā)展成全國性事務(wù),反之亦然。以一個(gè)處于不斷變化的概念來定義地方立法權(quán)限,導(dǎo)致地方立法權(quán)限受到過多的束縛。

        聯(lián)系我國區(qū)域發(fā)展的差異性帶來點(diǎn)地方立法的客觀需求分析,對(duì)地方立法權(quán)限制過多必然影響地方立法的有用程度。地方立法要?jiǎng)?chuàng)新,又要規(guī)避越權(quán)風(fēng)險(xiǎn),難度可想而知,偶爾跑偏的現(xiàn)象也是有的。例如互相抄襲造成重復(fù)、扎堆立法;例如制度設(shè)計(jì)要么照搬上位法,要么僅作原則規(guī)定搭建空中樓閣;例如體制機(jī)制的創(chuàng)新因權(quán)限風(fēng)險(xiǎn)而難以納入地方立法視野,造成改革與法治脫節(jié);例如法規(guī)立項(xiàng)時(shí)把注意力轉(zhuǎn)向追求選題新奇、眼球效應(yīng),忽視“可調(diào)整性”,偏離了立法工作的基本規(guī)律;例如地方立法從原本指向社會(huì)轉(zhuǎn)而指向政府內(nèi)部,將確立部門職責(zé)作為法規(guī)主要內(nèi)容,造成地方立法的必要性減等。任何一種趨勢(shì)不加遏制都足以葬送地方立法的未來。學(xué)界早有警醒:“全國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)已達(dá)8600多件,有效的、可供各級(jí)人民法院適用的裁判規(guī)則卻少之又少,地方性法規(guī)的作用甚至無法與根本不具有立法權(quán)的最高人民法院相提并論!”

        重視國家法制統(tǒng)一、收緊地方立法權(quán)限的核心政策考慮是約束地方政府權(quán)力。回顧文章開頭提及的多部法律,大多于上世紀(jì)90年代出臺(tái),那是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期,也是政府、市場(chǎng)關(guān)系在摸索中糾結(jié)錯(cuò)位的時(shí)期,有待時(shí)日。中央政府著眼全局,地方則有更多的局部利益,因此在授予地方一定立法權(quán)的同時(shí)又給予嚴(yán)格限制是可以理解的。然而換個(gè)角度思考,維護(hù)國家法制統(tǒng)一、確保統(tǒng)一市場(chǎng)機(jī)制的途徑并非只此一條。筆者試提兩個(gè)觀點(diǎn):一是要區(qū)別看待濫用行政權(quán)與濫用立法權(quán)。個(gè)別地方立足短期發(fā)展,忽視公民基本權(quán)益,引發(fā)征地、城管領(lǐng)域極端對(duì)抗事件頻現(xiàn),確屬用權(quán)失當(dāng)。地方立法權(quán)與地方行政權(quán)雖同屬地方,但其權(quán)力來源、行使主體、程序、監(jiān)督機(jī)制都不同,兩者之間不能簡(jiǎn)單的劃等號(hào)。二是防止地方立法權(quán)濫用應(yīng)當(dāng)從健全人民代表大會(huì)制度著手,發(fā)揮人大在地方立法中的主導(dǎo)作用,完善、作實(shí)備案審查程序。將地方立法權(quán)限限制在一個(gè)狹窄的空間內(nèi)的做法,盡管客觀上也可以達(dá)到防止地方立法權(quán)濫用的效果,但也給地方政府管理地方事務(wù)必要的法治手段造成限制,成本過大。

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