董敏敏

摘 要：國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)是公務(wù)員事務(wù)的管理主體，是國(guó)家公務(wù)員制度的重要組成部分，它涵蓋國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、地位等級(jí)等方面的內(nèi)容。因此，其設(shè)置體系是否科學(xué)直接關(guān)系到我國(guó)公務(wù)員制度是否能夠順利推行。本文通過對(duì)美國(guó)和日本最高公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查分析，更清楚認(rèn)識(shí)我國(guó)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的利弊，并據(jù)此提出對(duì)我國(guó)改進(jìn)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的措施。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；日本；公務(wù)員；管理機(jī)構(gòu)

1 公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的含義

公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)是國(guó)家根據(jù)管理公務(wù)員事務(wù)的需要，依法對(duì)公務(wù)員的錄用、考核、晉升、工資、辭退、退休等事項(xiàng)實(shí)施管理的組織。它代表國(guó)家或政府對(duì)公務(wù)員事務(wù)進(jìn)行管理，以保證和幫助政府實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。它不單指某一機(jī)關(guān)，而是對(duì)承擔(dān)公務(wù)員管理事務(wù)機(jī)構(gòu)的總稱。

由于各國(guó)政治制度、文化歷史的差異，各國(guó)在公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、權(quán)限、地位等各方面存在著相當(dāng)大的區(qū)別。本文下面將介紹美日兩國(guó)的最高公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的狀況來分析我國(guó)所存在的問題。

2 美、日最高公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的情況

2.1 美國(guó)

美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員管理主要有人事管理總局（office of personnel management）、功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)（merit systems protection board）和聯(lián)邦勞工關(guān)系局（federal labor relations authority）。

人事管理總局是聯(lián)邦政府管理公務(wù)員的中心機(jī)構(gòu)，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，并經(jīng)參議院批準(zhǔn)，任期為4年。其主要的職責(zé)：制定有關(guān)的公務(wù)員管理政策；負(fù)責(zé)有關(guān)考試、任用以及各機(jī)關(guān)的編制，負(fù)責(zé)考核人員的培訓(xùn)，負(fù)責(zé)整理和規(guī)定工資、退休金、福利和獎(jiǎng)勵(lì)等事宜；負(fù)責(zé)檢測(cè)各部和機(jī)構(gòu)公務(wù)員的工作；負(fù)責(zé)政府各部人事管理機(jī)構(gòu)同總局的關(guān)系等。

功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)是向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)報(bào)告公務(wù)員工作的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，由3名委員組成，委員有總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意，任期7年，可交叉任職。3名委員屬于同一政黨的委員不得超過2人。主要職責(zé)是監(jiān)督各部門的人事工作，受理政府各部門和公務(wù)員個(gè)人在人事的訴訟案件。

聯(lián)邦勞工關(guān)系局是1979年根據(jù)《文官制度改革法》中公務(wù)員可以成立工會(huì)的有關(guān)規(guī)定成立的。該局由3名委員組成，3人中屬于同一政黨的不得超過2人。該局下設(shè)總顧問和行政法官若干人，委員和顧問均由總統(tǒng)征求參議院的意見、同意和任命，任期5年，該局的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)聯(lián)邦集體談判法的執(zhí)行，并負(fù)責(zé)工會(huì)組織的管理和勞工爭(zhēng)議的解決。

2.2 日本

日本的最高人事行政機(jī)構(gòu)為“人事院”，它成立于1948年。人事院有人事官3人組成，人事官由內(nèi)閣提名，議院兩院任命，天皇認(rèn)證，總理大臣不得隨意罷免。人事官任期4年，可以連任，但最多只能連任三次，3名人事官中，內(nèi)閣任命一人為人事院總裁，總理院務(wù)，但重大問題必須由人事院最高會(huì)議共同決定。三名人事官中不能有兩人同屬同一政黨或同一大學(xué)畢業(yè)。

日本人事院，對(duì)內(nèi)閣保持相對(duì)獨(dú)立性。人事院預(yù)算獨(dú)立，該機(jī)構(gòu)不受《國(guó)家組織法》的約束，它有權(quán)就人事問題直接向國(guó)會(huì)、內(nèi)閣和政府各部門提出建議。它的主要權(quán)限有：1、制定、修改和廢止人事院規(guī)則；2、實(shí)施人事法規(guī)的行政職能；3、審查最后裁決對(duì)公職人員的不當(dāng)處分的半司法職能。

人事院內(nèi)設(shè)事務(wù)總局，由事務(wù)長(zhǎng)主持，協(xié)助總裁工作，事務(wù)總局下設(shè)五個(gè)局：（1）管理局，負(fù)責(zé)編寫人事院的工作報(bào)告書，審查和解釋有關(guān)公務(wù)員法令草案，制定公務(wù)員的職務(wù)級(jí)別和文件，掌管人事院財(cái)務(wù)和內(nèi)外聯(lián)絡(luò)，負(fù)責(zé)召開政府部門人事管理會(huì)議。（2）任用局，負(fù)責(zé)公務(wù)員的考試和任用。（3）給予局，負(fù)責(zé)公務(wù)員的待遇和報(bào)酬事項(xiàng)，并每年就這方面的問題向國(guó)會(huì)和內(nèi)閣提出報(bào)告和建議書。（4）公平局，負(fù)責(zé)處理對(duì)公務(wù)員不當(dāng)處分的申訴，關(guān)于改善工作條件的要求等。（5）職員局，負(fù)責(zé)公務(wù)員的勞動(dòng)時(shí)間，休假，勤務(wù)評(píng)定，保健安全以及關(guān)于職員的團(tuán)體事務(wù)。

3 我國(guó)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

根據(jù)從2006年1月1日起開始執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第十條規(guī)定：中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員的綜合管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級(jí)公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級(jí)公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作。各級(jí)公務(wù)員主管部門指導(dǎo)同級(jí)各機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理工作。從本法我們很難知道具體主管公務(wù)員工作的機(jī)構(gòu)名稱。它的含義很模糊。

2008年7月22日，我國(guó)成立“國(guó)家公務(wù)員局”主管全國(guó)的公務(wù)員管理工作。它隸屬于國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部，是國(guó)務(wù)院的二級(jí)局。國(guó)家公務(wù)員局內(nèi)設(shè)5個(gè)機(jī)構(gòu)：綜合司、職位管理司、考試錄用司、考核獎(jiǎng)勵(lì)司、培訓(xùn)與監(jiān)督司。它主要承擔(dān)的職責(zé)有七項(xiàng)：1、會(huì)同有關(guān)部門起草公務(wù)員分類、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、任用、培訓(xùn)、辭退等方面的法律法規(guī)草案，擬訂事業(yè)單位工作人員參照公務(wù)員法管理辦法和聘任制公務(wù)員管理辦法，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查。2、擬訂公務(wù)員行為規(guī)范、職業(yè)道德建設(shè)和能力建設(shè)政策，擬訂公務(wù)員職位分類標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，依法對(duì)公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督，負(fù)責(zé)公務(wù)員信息統(tǒng)計(jì)管理工作。3、完善公務(wù)員考試錄用制度，負(fù)責(zé)組織中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理單位工作人員的考試錄用工作。4、完善公務(wù)員考核制度，擬訂公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)劃、計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)組織中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)工作。5、完善公務(wù)員申訴控告制度和聘任制公務(wù)員人事爭(zhēng)議仲裁制度，保障公務(wù)員合法權(quán)益。6、會(huì)同有關(guān)部門擬訂國(guó)家榮譽(yù)制度、政府獎(jiǎng)勵(lì)制度草案，審核以國(guó)家名義獎(jiǎng)勵(lì)的人選，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府獎(jiǎng)勵(lì)工作，審核以國(guó)務(wù)院名義實(shí)施的獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)。7、承辦國(guó)務(wù)院及人力資源和社會(huì)保障部交辦的其他事項(xiàng)。

4 我國(guó)最高公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)與美日兩國(guó)的對(duì)比分析

4.1 職責(zé)權(quán)限

國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)總的來說，應(yīng)該具有決策職能、執(zhí)行職能、管理職能、監(jiān)督和仲裁職能。決策職能，主要表現(xiàn)為制定具體規(guī)則和解釋人事法規(guī)等。執(zhí)行職能就是指公務(wù)員管理的相關(guān)法律、法規(guī)和政策的具體實(shí)施。監(jiān)督職能主要表現(xiàn)為監(jiān)督公務(wù)員對(duì)相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行情況，糾正法規(guī)執(zhí)行過程中的偏差等。管理職能主要表現(xiàn)為對(duì)公務(wù)員的錄用選拔、考核晉升、工資福利、人事檔案等進(jìn)行管理。仲裁職能是指受理公務(wù)員投訴、對(duì)公務(wù)員的處罰進(jìn)行依法裁定等職能。

從美日兩國(guó)的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)職責(zé)可以看出，公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)都具有決策、人員選拔、錄用、晉升，監(jiān)督仲裁等權(quán)力，而我國(guó)的國(guó)家公務(wù)員管理局承擔(dān)的七項(xiàng)職責(zé)來看，只有起草文件、完善制度、擬定計(jì)劃、負(fù)責(zé)培訓(xùn)的職能。與美日兩國(guó)的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較，我國(guó)國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限明顯偏小。

4.2 地位等級(jí)

美國(guó)的人事管理總局直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。日本的人事院預(yù)算保持獨(dú)立，與內(nèi)閣保持相對(duì)獨(dú)立，有權(quán)就人事問題直接向國(guó)會(huì)、內(nèi)閣和政府各部門提出建議?？梢钥闯?，美日兩國(guó)的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的地位與我國(guó)相比相對(duì)要高。

4.3 領(lǐng)導(dǎo)任用

美國(guó)人事管理局的局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，并經(jīng)參議院批準(zhǔn)。日本人事院的人事官有內(nèi)閣提名，議院兩院任命，天皇認(rèn)證，總理大臣不得隨意罷免。而我國(guó)國(guó)家公務(wù)員局的局長(zhǎng)根據(jù)相關(guān)法律由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門即人力資源社會(huì)保障部直接任命。與美日兩國(guó)相比，缺少了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蚝拖嚓P(guān)的限制，增加了任命的隨意性。

從以上對(duì)比可以看出我國(guó)的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)地位低下，缺乏相應(yīng)的權(quán)威性。

而在現(xiàn)實(shí)操作中，我國(guó)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)主要由三個(gè)分系統(tǒng)構(gòu)成：一是黨委系統(tǒng)；二是權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)；三是行政系統(tǒng)。由于我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“黨管干部”的管理制度，所以從中央到地方，各級(jí)黨委都嚴(yán)格控制著公務(wù)員的管理大權(quán)。造成了公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)職能不清，職能界限模糊的混亂情況。

5 美日兩國(guó)對(duì)我國(guó)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的啟示

5.1 完善相關(guān)立法，明確界定各公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)職責(zé)

現(xiàn)有的《公務(wù)員法》第十條規(guī)定：中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員的綜合管理工作。從立法技術(shù)看，這些規(guī)定只是原則上的規(guī)定，并沒有嚴(yán)格界定各類管理機(jī)關(guān)的權(quán)限，造成了實(shí)際操作中就會(huì)造成權(quán)力真空，或者權(quán)限交叉的現(xiàn)象，不利于公務(wù)員管理機(jī)制的正常運(yùn)行。因此，在《公務(wù)員法》及《國(guó)務(wù)院組織法》等相關(guān)法律規(guī)定中，應(yīng)當(dāng)明確界定黨委系統(tǒng)、權(quán)力系統(tǒng)、行政系統(tǒng)公務(wù)員管理結(jié)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。

5.2 提高我國(guó)最高公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的地位

由于《公務(wù)員法》將黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)、政黨都納入到公務(wù)員的系統(tǒng)了，從形式上看，國(guó)家公務(wù)員局作為全國(guó)公務(wù)員綜合管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員的管理，但在實(shí)際中國(guó)家公務(wù)員局必須接受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，事實(shí)上不可能保持獨(dú)立的管理地位。在實(shí)踐中，只有中央充分尊重國(guó)家公務(wù)員局在公務(wù)員管理體系中的核心地位，才能更好地掌握全國(guó)公務(wù)員的基本情況，統(tǒng)籌合理調(diào)配老中青干部，實(shí)現(xiàn)我國(guó)公務(wù)員管理的統(tǒng)一性，減少各個(gè)管理系統(tǒng)的分割，提高人力資源的利用效率。

5.3 明確公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)最高長(zhǎng)官的任命程序

公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)最高長(zhǎng)官任命的合理與否直接關(guān)系到國(guó)家公務(wù)員管理制度得執(zhí)行情況。我國(guó)本來就有久遠(yuǎn)的封建專制的傳統(tǒng)，家長(zhǎng)制作風(fēng)根深蒂固。而實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度本身就是依法治國(guó)、依法行政進(jìn)行民主政治建設(shè)，反對(duì)家長(zhǎng)制、封建專制和任人唯親的一項(xiàng)重要舉措，所以應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)方面充分考慮到如何才能真正實(shí)現(xiàn)制度本身的目的。因此，在最高公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)最高長(zhǎng)官的任命上一定要制定合理的程序和制度，設(shè)定清晰透明的標(biāo)準(zhǔn)及限制，才能更好推行公務(wù)員管理制度。

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