地方政府融資平臺公司是地方政府通過財政撥款、注入土地及股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，以重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)、非競爭性產(chǎn)業(yè)為主要投資對象，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的公司實(shí)體。

由于中央實(shí)行分稅制后，地方的財權(quán)和事權(quán)不匹配，財權(quán)不斷向上集中，事權(quán)不斷下移，地方政府財力增長有限，為了“保發(fā)展”、“保增長”、“保民生”，地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大量資金需求只能依賴于負(fù)債，而地方政府不允許舉債，地方政府融資平臺便應(yīng)運(yùn)而生，它的設(shè)立是當(dāng)前體制下政府融資的一種創(chuàng)新。政府融資平臺公司興起于上世紀(jì)90年代，平臺公司融資支撐了中國大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、提升政府公共服務(wù)能力特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。

2009年，為了應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊，支持國家4萬億投資計劃，地方政府融資規(guī)模出現(xiàn)了大幅度增長，地方政府債務(wù)漸有不可控之勢。由于地方融資平臺主要是以地方政府信用進(jìn)行擔(dān)保，必要時輔以財政補(bǔ)貼或還款承諾，因此過高的平臺融資給財政和金融體系帶來了極大的隱患。所以2010年6月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，在肯定地方政府融資平臺公司積極作用的同時，明確要求地方各級政府要抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，加強(qiáng)對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

國家不斷出臺清理、整頓、規(guī)范地方政府融資平臺文件，目的是為了加強(qiáng)風(fēng)險的控制和管理。如何健康可持續(xù)的發(fā)展政府性融資平臺公司，不僅關(guān)系到財政經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，而且關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局。那么當(dāng)前地方政府融資平臺主要存在哪些問題呢？這些問題會帶來什么樣的風(fēng)險？對于這些風(fēng)險又如何去防范？本文就地方政府融資平臺的現(xiàn)狀與風(fēng)險防范問題作一下探討看法：

一、當(dāng)前地方政府融資平臺的現(xiàn)狀與風(fēng)險

1.融資方式單一、融資能力下降

由于我國目前的金融市場結(jié)構(gòu)以銀行作為主導(dǎo)，而且我國的債券發(fā)行制度較為嚴(yán)格，所以目前全國地方性政府債務(wù)基本以銀行貸款為主要來源，融資方式過于單一，且期限基本以中短期為主。因?yàn)檫@部分貸款金額巨大，一旦地方政府償還不了債務(wù)，必然會影響國家金融體系的安全。而同時政府融資平臺公司取得銀行貸款也越來越難。一方面，國家實(shí)施的貨幣緊縮政策及2010年以來國家不斷出臺的清理、整頓、規(guī)范地方政府融資平臺文件，導(dǎo)致銀行貸款收緊，平臺公司融資相當(dāng)困難，利率也不斷攀升，尤其是四方認(rèn)證融資平臺公司很難再籌到銀行貸款。另一方面，政府性融資平臺公司承擔(dān)了大量的公益性項(xiàng)目，基本無收益或收益極少，經(jīng)過多年的大規(guī)模資金投入，“造血”功能愈來愈差。大規(guī)模資金投入基本靠負(fù)債，不斷攀升的資產(chǎn)負(fù)債率及自有資本的嚴(yán)重不足，使得融資平臺公司的信用等級不斷下降，影響了融資能力，項(xiàng)目建設(shè)資金供需之間的矛盾不斷深化。這種現(xiàn)象在承擔(dān)公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多、成立時間久的政府性融資公司尤為突出。

2.償債過多依賴財政資金，尤其是土地財政難以持續(xù)

土地財政、地方政府性投資公司和銀行打捆的貸款組合是近年來地方政府融資的基本模式。由于地方政府融資平臺公司所籌資金主要用于非經(jīng)營性項(xiàng)目和公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而國家從發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障民生的角度考慮，大部分公益性項(xiàng)目都是免費(fèi)提供，即使有些項(xiàng)目自身會有一定的收入，但也是收費(fèi)很低，這些項(xiàng)目往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流或只產(chǎn)生少量現(xiàn)金流，依靠項(xiàng)目本身的收益很難償還銀行貸款本息。所以過去銀行在給政府性融資平臺授信時，一般都會過度依賴地方政府信用、土地可出讓收入。雖然當(dāng)前銀行對地方政府融資平臺發(fā)放的貸款已逐步從政府信用轉(zhuǎn)移至以抵押、質(zhì)押為主，但抵押財產(chǎn)基本還是土地使用權(quán)，主要還款來源還是依賴于土地出讓收入。但是過度依賴土地財政是很難持續(xù)的，一旦國家緊縮銀根、收緊財政政策，尤其是當(dāng)前房地產(chǎn)市場正經(jīng)歷史上最嚴(yán)厲最密集的調(diào)控，土地價值不僅大幅縮水，而且低價無市，還款來源枯竭，過度依賴“土地財政”的地方政府就會面臨財政困難，最終影響金融體系的安全。另外過度依賴“土地財政”的地方政府也容易造成土地過度開發(fā)和過度舉債的惡性循環(huán)。

3.融資平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善

大部分地方政府融資平臺公司按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求建立了相應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)，但不少公司缺少實(shí)質(zhì)性、經(jīng)常性運(yùn)作程序。一方面因?yàn)槿谫Y平臺公司的特殊性，董事會、監(jiān)事會往往由行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)、國資委人員組成，而這部分領(lǐng)導(dǎo)往往都是行政人員，因?yàn)轭l繁的人事調(diào)動，很多已經(jīng)不在原職。而往往很多這類公司董事會、監(jiān)事會成員的變動長期不做工商變更，所以法人治理結(jié)構(gòu)在一定程度上都是名存實(shí)亡。另一方面也因?yàn)槠脚_公司與主管部門之間的政企不分，往往做決策的都是主管部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，而不是名義上的董事會成員，尤其是職工董事，這些領(lǐng)導(dǎo)又往往缺乏必要的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險控制意識。所以很多政府性投資公司的法人治理結(jié)構(gòu)只是流于形式，缺少實(shí)質(zhì)性、經(jīng)常性的運(yùn)作。

4.融資平臺公司缺乏統(tǒng)籌監(jiān)管

由于一直以來的政企不分，國資與行政主管部門、政府性融資平臺公司之間的職責(zé)不明確、管理體系未理順，國資未真正落實(shí)監(jiān)管的責(zé)任，平臺公司從縱向和橫向上都缺乏統(tǒng)籌的規(guī)范管理?？v向上因?yàn)楣芾眢w系未理順，平臺公司普遍存在多頭交叉管理、管理制度不健全、機(jī)構(gòu)人員膨脹、費(fèi)用支出隨意、投融資缺乏科學(xué)規(guī)劃、資金效率低下、投資效益不高、投資項(xiàng)目超概算、國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。橫向上因?yàn)槿狈y(tǒng)籌管理，未能盤活國有資產(chǎn)整盤棋，許多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)分布在不同的投資公司之間，處于分散管理的狀態(tài)，平臺公司之間發(fā)展不平衡，未能有效整合、優(yōu)化配置、發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。比如融資能力方面，因?yàn)椴荒馨l(fā)揮整體資源優(yōu)勢，不能做大做強(qiáng)企業(yè)，勢必影響了總體融資能力。又如資金平衡方面，因?yàn)槿狈y(tǒng)籌監(jiān)管，信息不對稱，無法通過短期資金拆借去盤活沉淀資金，提高資金效益。

另外，監(jiān)管手段落后，五花八門的軟件、報表，重復(fù)勞動的報著差不多的內(nèi)容，有些軟件設(shè)計的連查詢都不方便，功能不夠強(qiáng)大，信息化軟件未有效整合，影響了統(tǒng)籌監(jiān)管效率。

二、加強(qiáng)地方政府融資平臺公司風(fēng)險防范的建議

1.拓寬融資渠道，構(gòu)建多元化融資格局，提升融資實(shí)力

債務(wù)融資仍將是我國城市基礎(chǔ)建設(shè)施建設(shè)的重要驅(qū)動力，所以平臺公司融資要以滿足建設(shè)發(fā)展需要為出發(fā)點(diǎn)，合理規(guī)劃負(fù)債水平、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，不斷創(chuàng)新融資工具、拓寬融資渠道、完善地方政府融資體系，促進(jìn)債務(wù)性融資的理性和適度發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)融資”目標(biāo)。

（1）逐步開放地方債市場。通過立法，賦予地方政府相應(yīng)的舉債權(quán)。允許財務(wù)狀況良好、資信能力強(qiáng)、還債有保障的地方政府發(fā)行真正意義上的市政債券，包括收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券，期限20-30年，用于滿足具有穩(wěn)定收入來源的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的長期資金需要，大大提高債務(wù)可持續(xù)性；

（2）積極推動企業(yè)債券融資。企業(yè)債券一般期限長、成本低、融資規(guī)模相對大，與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期長、資金占用多、資金缺口大相吻合。對于經(jīng)營機(jī)制健全、資信能力強(qiáng)、成長性較好的地方融資平臺公司，要積極通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券等方式籌集資金。

（3）積極開拓銀行間私募債、信托融資、融資租賃、保險基金等融資渠道。銀行間私募債全稱為“銀行間市場非金融企業(yè)非公開定向金融工具”（PPN），該定向金融工具自2011年4月問世，發(fā)展迅速，已成為信用債市場的重要組成部分。采取注冊制發(fā)行，具備發(fā)行方式便利、信息披露要求簡單、在有限范圍內(nèi)流通等特點(diǎn)。銀行間私募債不像公募方式發(fā)行債券那樣有凈資產(chǎn)指標(biāo)的限制及復(fù)雜的審批程序，也不像銀行貸款要接受貸后檢查，對于融資平臺公司也不受限制，具有多方面的優(yōu)勢，融資平臺公司應(yīng)積極開拓。另外信托融資、融資租賃、保險基金等也是不錯的融資渠道。

（4）引導(dǎo)民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)。進(jìn)一步打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的行政壟斷，降低民間投資準(zhǔn)入門檻，發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)機(jī)制靈活和民營資本規(guī)模強(qiáng)大的優(yōu)勢。對市場前景好、有穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項(xiàng)目積極鼓勵和引導(dǎo)民間資本、股權(quán)基金參與項(xiàng)目投資合作。如，推行BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BLT（建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）等多種方式，吸引民間資本在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)上介入項(xiàng)目建設(shè)的投資和運(yùn)營，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（5）通過短期拆借盤活區(qū)域內(nèi)沉淀資金。由于區(qū)域內(nèi)各平臺公司之間基礎(chǔ)條件、項(xiàng)目優(yōu)勢、融資能力各不相同，以致各公司之間資金情況不平衡，一部分政府性公司因融資困難面臨項(xiàng)目停工，而另一部分公司卻有大量沉淀資金存著活期存款。除了融資平臺公司外，其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、國有企業(yè)間也普遍存在這一現(xiàn)象?？梢酝ㄟ^國資這一平臺，運(yùn)用短期拆借方式來盤活這部分沉淀資金，發(fā)揮資金的最大效益。

（6）整合分散的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，發(fā)揮整體資源優(yōu)勢，提升融資實(shí)力。地方政府可以把分散管理的存量國有資產(chǎn)通過有效整合，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上的優(yōu)化配置，發(fā)揮資源協(xié)同效應(yīng)，做大做強(qiáng)企業(yè)提升整體融資能力。各融資平臺公司也要積極爭取財政資金充實(shí)自有資本，提高自身融資能力。

2.強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，防范政府債務(wù)風(fēng)險

加快建立決策、執(zhí)行、運(yùn)作、監(jiān)督相分離的地方政府性債務(wù)融資管理機(jī)制，建立健全管理規(guī)范、風(fēng)險可控、成本合理、運(yùn)行高效的融資監(jiān)管體系，從防范財政和金融風(fēng)險的高度實(shí)施監(jiān)管。

（1）加強(qiáng)債務(wù)計劃管理，嚴(yán)格債務(wù)審批制度。融資平臺公司要遵循“量入為出，綜合平衡，項(xiàng)目與債務(wù)掛鉤”的原則，根據(jù)投資項(xiàng)目計劃、建設(shè)期限、工程進(jìn)度、還款來源等情況，制定科學(xué)合理的年度投資計劃、年度債務(wù)計劃及債務(wù)償還計劃報國資委審核政府審批，政府審批后下達(dá)投資計劃和債務(wù)計劃，年度內(nèi)需增加投資計劃及債務(wù)計劃的應(yīng)及時報政府審批。對新增債務(wù)要遵循嚴(yán)格審批制度，明確融資目的、融資方式、融資規(guī)模、成本、期限、抵押擔(dān)保借施、還款來源等報政府審批后執(zhí)行。

（2）加強(qiáng)債務(wù)資金管理。融資平臺公司要根據(jù)自身償債能力做好科學(xué)合理的長遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的項(xiàng)目可行性認(rèn)證，按照“綜合平衡，確保重點(diǎn)”的原則合理規(guī)劃公司負(fù)債水平和債務(wù)結(jié)構(gòu)，防止過度投資引起的過度融資，也要注意長、中、短期債務(wù)的合理搭配。做好舉債項(xiàng)目的計劃管理、預(yù)期效益管理和后期管理。切實(shí)加強(qiáng)借入資金管理，嚴(yán)格做到?？顚Ｓ茫坏蒙米猿鼋栀Y金、對外提供擔(dān)保抵押。分期預(yù)測工程進(jìn)度款需求，嚴(yán)格按照分期預(yù)測進(jìn)行分期放貸，以節(jié)約財務(wù)成本，提高資金效益。

（3）建立政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。整合現(xiàn)有的信息系統(tǒng)，建立覆蓋各級的政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，由國資部門負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)對政府性債務(wù)舉借、使用、余額的動態(tài)監(jiān)控，結(jié)合對下階段工程進(jìn)度需求和償債資金來源的預(yù)測進(jìn)行科學(xué)的分析。對貸而不用的債務(wù)資金，超過2個月以上的要查明原因，對理由不充分或不合理的單位給予通報，并從嚴(yán)審批下一年度債務(wù)計劃。對無支出計劃的債務(wù)要督促其及時歸還或通過融資平臺之間短期資金拆借盤活沉淀資金。

探索建立包含指標(biāo)預(yù)警判斷、風(fēng)險綜合評價、趨勢分析、專家診斷、風(fēng)險分類處置等模塊的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。指標(biāo)預(yù)警判斷模塊對債務(wù)率、可變現(xiàn)資產(chǎn)償債率、債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)償還率、債務(wù)逾期率等分析指標(biāo)逐項(xiàng)測算并判斷，對進(jìn)入預(yù)警區(qū)間的要及時發(fā)出預(yù)警信號，并通過風(fēng)險綜合評價、診斷、分類處置等措施防止進(jìn)一步加大風(fēng)險。

（4）分級建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度。結(jié)合地方政府財力和經(jīng)濟(jì)總體環(huán)境，建立償債準(zhǔn)備金制度，將償債資金納入財政預(yù)算管理，以保證財政償債有穩(wěn)定的資金來源。第一，償債資金年度總額可以按上年末政府性債務(wù)余額的一定比例提?。坏诙?，償債資金來源可以由土地出讓收入、一般預(yù)算收入增量或凈結(jié)余部分、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目配套費(fèi)收入及投入使用后的收入、經(jīng)批準(zhǔn)的國有資產(chǎn)處置收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、償債準(zhǔn)備金的孳息收益、其他收入組成；第三，完善償債準(zhǔn)備金的使用和監(jiān)督管理。按照“集中管理、專項(xiàng)核算、?？顚Ｓ?、規(guī)避風(fēng)險、滾存使用”的原則，由財政部門專戶管理。財政部門定期向政府、人大報送償債準(zhǔn)備金年度收支決算報告。審計部門依法對償債準(zhǔn)備金籌集、使用情況進(jìn)行審計監(jiān)督。

3.理順監(jiān)管體系，加快建立國資監(jiān)管大格局，促進(jìn)地方政府性融資平臺規(guī)范運(yùn)作

（1）進(jìn)一步完善地方政府性融資平臺公司的法人治理機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格按《公司法》規(guī)定設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范公司重大事項(xiàng)的議事規(guī)則，充分發(fā)揮企業(yè)監(jiān)事會、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化對公司決策、項(xiàng)目建設(shè)過程的控制和監(jiān)督。因地方政府性融資平臺公司不同于一般企業(yè)，它的決策層基本上是由行政主管部門、國資委的領(lǐng)導(dǎo)組成。而這些領(lǐng)導(dǎo)的人事調(diào)動會比較頻繁，所以重點(diǎn)就是法人治理機(jī)構(gòu)成員要隨實(shí)際決策層成員的人事調(diào)動而作出及時調(diào)整變更，充分發(fā)揮法人治理機(jī)構(gòu)的作用。另外也要重視融資平臺公司的人才培養(yǎng)和人才引進(jìn)，提高企業(yè)的管理檔次和市場經(jīng)營能力。

（2）理順國資、行政主管部門與地方政府性融資平臺公司之間的關(guān)系，明確各自的職責(zé)和權(quán)限。政府授權(quán)國資委依法履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，建立“政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開”、“管資產(chǎn)與管事、管人相結(jié)合”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。明確國資委的職責(zé)為綜合監(jiān)管，行政主管部門的職責(zé)為業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督，融資平臺公司作為企業(yè)法人實(shí)體和市場主體，依法自主經(jīng)營。促使融資平臺擺脫傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式，實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場驅(qū)動的轉(zhuǎn)變，積極打造一個市場化的政府融資平臺。對具有一定盈利能力混合經(jīng)營的融資平臺，要積極引導(dǎo)社會資金，鼓勵其借助資本市場和金融市場完全走向市場化。

（3）健全管理制度，夯實(shí)國資監(jiān)管基礎(chǔ)。以提高國有資產(chǎn)監(jiān)管效率為目標(biāo)，落實(shí)國資監(jiān)管責(zé)任為導(dǎo)向，依法界定監(jiān)管范圍，結(jié)合實(shí)際，建立健全監(jiān)管制度，重點(diǎn)是建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算、產(chǎn)權(quán)交易、重大事項(xiàng)監(jiān)管和經(jīng)營業(yè)績考核等制度，逐步實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。以鄞州區(qū)為例，2013年相繼出臺了《區(qū)國資辦、五大公司及其子公司、受托方主要監(jiān)管職責(zé)》、《鄞州區(qū)國有企業(yè)重大事項(xiàng)報告暫行規(guī)定》、《鄞州區(qū)地方政府性債務(wù)管理暫行辦法》、《鄞州區(qū)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)工作指引》、《鄞州區(qū)國有企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員管理辦法（試行）》等制度。明確界定了各方的監(jiān)管職責(zé)；規(guī)定了重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排及大額度資金運(yùn)作等重大事項(xiàng)報備制度；完善了政府性投資公司的財務(wù)管理辦法和內(nèi)部控制制度，進(jìn)一步規(guī)范政府性投資公司資產(chǎn)管理、投融資管理、費(fèi)用支出控制及財務(wù)監(jiān)督；建立了有序競爭的人員進(jìn)出機(jī)制。為國資的統(tǒng)籌監(jiān)管夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。

（4）強(qiáng)化監(jiān)管力量，充實(shí)委派會計的隊(duì)伍和實(shí)力。建立和完善政府委派會計制度，充實(shí)監(jiān)管力量，由財政（國資）直接委派，進(jìn)駐政府性投資公司，強(qiáng)化公司的日常監(jiān)督。包括完善派駐單位的內(nèi)部財務(wù)制度、做好財務(wù)支出的撥款審核、做好銀行開戶、資金和債務(wù)等的日常管理工作。財政（國資）部門要定期組織委派會計開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，提升業(yè)務(wù)水平和綜合素養(yǎng)，強(qiáng)化委派會計隊(duì)伍建設(shè)。

（5）建立全覆蓋、動態(tài)化的國資監(jiān)管系統(tǒng)。在現(xiàn)有傳統(tǒng)監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，整合現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)，建立一套全覆蓋、動態(tài)化的國資監(jiān)管系統(tǒng)。能動態(tài)反映各公司投融資明細(xì)、工程進(jìn)度、資金動態(tài)、資產(chǎn)變動、財務(wù)事項(xiàng)變化、會計報表報送、重大事項(xiàng)報告審批、人員信息、薪酬情況、文件傳送等內(nèi)容，以方便國資實(shí)時統(tǒng)計、查詢、分析，以提升監(jiān)管效率。