摘 要：隨著社會的發(fā)展，地方對于自治權(quán)的需求越來越迫切，在統(tǒng)一立法的前提下，很難激發(fā)區(qū)域發(fā)展的潛力，《立法法》的修改無疑為地方立法帶來了曙光，關(guān)于賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)成為本次修改的亮點(diǎn)，立法權(quán)下放是簡政放權(quán)的趨勢，在單一制的前提下，如何在中央集權(quán)和地方分權(quán)間取得合理的平衡才是立法修改的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán)；分權(quán)；制約

一、地方立法概況

今年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過關(guān)于修改立法法的決定，有“小憲法”之稱的《立法法》迎來了實質(zhì)性的變革。修改后最引人注目的莫過于第七十二條關(guān)于賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的規(guī)定，將具有立法權(quán)的市擴(kuò)大至282個，是我國地方立法權(quán)發(fā)展的一次飛躍。

“較大的市”批準(zhǔn)工作停滯的這21年間是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的時期，法律的滯后甚至缺失與改革的不斷推進(jìn)形成了鮮明對比。但由于沒有地方立法權(quán)，許多城市都只能以“紅頭文件”的形式出臺相應(yīng)規(guī)定，這也帶來了行政處罰標(biāo)準(zhǔn)模糊、于法無據(jù)等弊端。《立法法》的修改，使地方立法將迎來寶貴的歷史機(jī)遇，對進(jìn)一步適應(yīng)大國治理中的地區(qū)差異、激活地方自治活力、改善地方法制水平乃至完善國家法律體系等，影響深遠(yuǎn)。

二、地方立法放寬的可行性

（一）保障行政效率

相較于中央制定的法律法規(guī)，地方的立法有更多的靈活性和機(jī)動性。緊急情況出現(xiàn)時，地方立法應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，如果一切決策都要先向上級請示、匯報，損失可能會成倍的擴(kuò)大。國家行政學(xué)院杜鋼建教授指出：“應(yīng)該把一部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中，讓他們能迅速反應(yīng)，及時處理?！本o急事件的地方立法權(quán)的賦予有百利而無一害。[1]

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊要求

我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不協(xié)調(diào)，難以用統(tǒng)一的法律來規(guī)范各省市的發(fā)展?，F(xiàn)代社會，國家的社會管理職能顯得越來越重要，政府需要利用多種手段進(jìn)行調(diào)控，各地區(qū)根據(jù)自己的實際情況制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，這必然要使中央多賦予地市立法權(quán)。

地方立法的實踐，充分調(diào)動了地方的積極性，共同參與立法實踐，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，公共治理逐漸民主化，同時地方立法對于貫徹實施憲法和法律的精神具有重要作用。

（三）立法創(chuàng)新的需求

地方立法能充分發(fā)揮創(chuàng)新能力，為制定法律提供經(jīng)驗，在不與憲法、法律、法規(guī)相抵觸的情況下，探索更出適合發(fā)展的道路，時刻保持生命力。例如深圳市1994年頒布《住宅區(qū)物業(yè)管理條例》在我國城市物業(yè)管理規(guī)范化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中開了先河，獲得肯定并迅速推行，也為2003年《物業(yè)管理條例》的頒布實施奠定了基礎(chǔ)。[2]

地方立法的為中央立法的完善提供了借鑒，很多立法經(jīng)歷了“自下而上”的發(fā)展歷程，改革創(chuàng)新的成果為中央立法提供了藍(lán)本，地方先行的立法與時俱進(jìn)的促進(jìn)了中國的立法的科學(xué)化。

三、地方立法放寬的限制

（一）立法基本原則

立法最基本的是堅持地方立法基本原則，即地方下位法不得同上位法相抵觸，同位階的法律規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一；相對于中央立法而言，地方立法應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況來解決自己的特殊問題，其次是相對于其他地區(qū)而言，地方立法應(yīng)從本地區(qū)的實際出發(fā)，充分把握本地區(qū)的特點(diǎn)和規(guī)律，根據(jù)本地區(qū)的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況等因素確定。使地方立法真正符合本地區(qū)實際情況；最后，地方立法重視探索適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成本最小化和效益最大化的制度設(shè)計。

（二）程序限制

新《立法法》已充分考慮地方立法的利弊，并在程序上予以限制，較大的市制定的法規(guī)需向省、自治區(qū)人大報批，同時全國人大常委會備案程序，事實上是起到監(jiān)督作用，最大程度保障地方立法的質(zhì)量。

地方組織法和立法法采取賦予省級人大常委會“批準(zhǔn)權(quán)”的方式，是一種在尊重既有制度體系的基礎(chǔ)上最大限度地解決實際問題的嘗試。有地方立法權(quán)的市從之前的49個擴(kuò)充到282個，也會帶來省級人大常委會工作負(fù)擔(dān)加重的問題?！澳壳耙话阋粋€省只有兩三個較大的市報批準(zhǔn)，對省級人大常委會負(fù)擔(dān)不大，將來如果有十幾個、二十個較大的市的地方性法規(guī)要報批準(zhǔn)，省級人大常委會如何完成這個任務(wù)？”[3]

（三）內(nèi)容限制

相對于統(tǒng)一的立法，地方的立法權(quán)擴(kuò)大更易產(chǎn)生地方保護(hù)主義的盛行。新修改的《立法法》第七十二條規(guī)定，地方立法的內(nèi)容不得與上位法抵觸，同時，將其限定在城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等事項方面的立法。充分保障了區(qū)域立法的特殊性，同時保障了中央的立法統(tǒng)一原則，對涉及整個國家、社會根本政治、經(jīng)濟(jì)、司法制度和公民基本權(quán)利義務(wù)的立法權(quán)，應(yīng)牢牢掌握在全國人大和常委會手中，發(fā)揮其主導(dǎo)作用。但不能否認(rèn)的是難以明確界定上述“城市建設(shè)”、“城市管理”的準(zhǔn)確界限，可能為今后的越權(quán)立法留下隱患，還需進(jìn)一步明確相關(guān)概念。

（四）司法監(jiān)督

切實有效的制度形態(tài)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力，而非簡單的集權(quán)，賦予地方立法權(quán)，自然要制定完善的制約機(jī)制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

這次《立法法》修改中雖然對地區(qū)立法的內(nèi)容范圍和程序進(jìn)行了一定的限制，但是難以完全避免立法過程中產(chǎn)生違憲的情況。相較于賦予較大的市立法權(quán)之前，省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市的監(jiān)管能力削弱了，所以建立違憲審查制度就顯得尤為重要。但是我國保障憲法實施的制度尚不健全，還未建立違憲審查的制度，這次立法法修改中并未有實質(zhì)性的進(jìn)展，應(yīng)當(dāng)建立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行使違憲審查權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)，將立法權(quán)納入到審查之中是當(dāng)今的立法趨勢，同時也使權(quán)力之間相互制約，是當(dāng)前推進(jìn)依法治國，完善法治的重點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫波.《地方立法的擴(kuò)張趨勢分析》[D].吉林大學(xué)，2004.

[2]柳經(jīng)緯，黃溝.《關(guān)于地方立法創(chuàng)新問題的思考》[J].民主與法，2004（03）.

[3]焦洪昌，馬驍.《地方立法權(quán)擴(kuò)容與國家治理現(xiàn)代化》[J].中共中央黨校學(xué)報，2014（05）

作者簡介：

申媛媛，2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)研究生。