摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化進(jìn)程中土地征用執(zhí)行不當(dāng)、強(qiáng)制拆遷等問(wèn)題突出，公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)不能得到有效保障，公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害。本文首先闡述了公眾利益的特征，分析了界定公眾利益的標(biāo)準(zhǔn)，并提出了相應(yīng)的完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共利益；合理界定；完善對(duì)策

近年來(lái)隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)以及城鄉(xiāng)一體化政策的加快實(shí)施，我國(guó)的城市化進(jìn)程進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。各地進(jìn)行著城市新區(qū)開(kāi)發(fā)與舊城區(qū)改造的建設(shè)，并由此帶來(lái)了建設(shè)過(guò)程中的土地征用、強(qiáng)制拆遷等問(wèn)題。各種關(guān)于征地、毀田、強(qiáng)制拆遷的事件常見(jiàn)諸報(bào)端，而這些事件有一個(gè)共同點(diǎn)，就是假借“公共利益”之名進(jìn)行商業(yè)拆遷，損害公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，或者盜用“公共利益”的名義進(jìn)行“搭便車(chē)”尋租。如果任由這種行為發(fā)展下去，不僅使公眾的合法權(quán)益得不到保護(hù)，而且政府的公共職能將發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)位，最終使政府陷入合法性危機(jī)。因此2004年3月修改后的憲法中規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。

一、公共利益的基本特征

盡管由于公共利益的抽象性、動(dòng)態(tài)性而使其內(nèi)涵人言人殊，但仍然可以總結(jié)出公共利益內(nèi)涵的一些基本要素，而這正也是公共利益所具有的基本特征。

（一）公共性

公共利益與公眾組成的共同體直接相關(guān)，代表著公眾利益，其中包含著為所有成員共享的公共屬性。在一般情況下，不確定多數(shù)人作為公共的概念仍是人們確認(rèn)“公共”的基本標(biāo)準(zhǔn)。

（二）非營(yíng)利性

對(duì)于因公共利益而征收的財(cái)產(chǎn)是否能用于商業(yè)及營(yíng)利性事業(yè)，世界上主要有兩種類(lèi)型：第一種是嚴(yán)格類(lèi)型——使公眾直接受益才屬于公共利益的用途，因公共利益而征收的財(cái)產(chǎn)只能是用于公用事業(yè)，而不能用于商業(yè)；第二種是寬松型——雖然利益效果主要為少數(shù)私人享有，但只要行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人，就視為符合公共利益的要求。在這種類(lèi)型下，因公共利益而征收的財(cái)產(chǎn)既能用于公用事業(yè)也能用于商業(yè)。我國(guó)在立法上對(duì)公共利益與商業(yè)利益并無(wú)明確界分，實(shí)踐中難免將商業(yè)開(kāi)發(fā)、舊城改造、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共利益混為一談。筆者認(rèn)為，公共利益從其本身而言決不能是經(jīng)營(yíng)行為，不能追逐利潤(rùn)，否則就不是為社會(huì)“不特定的多數(shù)人”服務(wù)。因此，我國(guó)應(yīng)采取嚴(yán)格類(lèi)型，因公共利益而征收的財(cái)產(chǎn)不能用于商業(yè)用途。即如果用于商業(yè)用途，則不符合公共利益的目的性條件。

（三）非特定性

公共利益的受益人應(yīng)當(dāng)是不特定的多數(shù)人。例如環(huán)境保護(hù)的受益者是不特定的，受益群體是開(kāi)放的。如果受益人是特定的，屬于私法范圍。如在某一塊地上建一個(gè)大型游樂(lè)場(chǎng)，其直接受益者是游樂(lè)場(chǎng)業(yè)主和經(jīng)營(yíng)者，是特定的，因此不是公共利益。也許有人說(shuō)，建游樂(lè)場(chǎng)方便群眾游樂(lè)，不特定的游客也受益，為什么建游樂(lè)場(chǎng)就不是公共利益呢？因?yàn)橛慰秃徒?jīng)營(yíng)者是普通民事關(guān)系，游客對(duì)游樂(lè)場(chǎng)的使用也是民事法律行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)私法調(diào)整。這同公眾使用公共基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)是不同的。如果修建的是一個(gè)免費(fèi)公園，受益的是所有可能到公園的居民，受益者是不特定的，公園的經(jīng)營(yíng)者是受政府的委托管理城市基礎(chǔ)設(shè)施，為所有的游客免費(fèi)提供休息、娛樂(lè)的場(chǎng)所，并不從游客身上獲取任何利益，雙方并不發(fā)生等價(jià)交換的民事關(guān)系，建公園就是公共利益。

二、如何界定“公共利益”

（一）公共利益的界定主體

要單純從主觀的角度定清晰地界定公共利益是非常困難的，因此需要有更多的客觀性、程序性的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)公共利益進(jìn)行界定，并且由誰(shuí)來(lái)界定公共利益就顯得尤為重要?？v觀各國(guó)對(duì)公共利益的界定主體的規(guī)定有三種：第一種是是由立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法程序來(lái)界定，具體表現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)確立公共利益的概括性條款；第二種是由行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政程序來(lái)界定，現(xiàn)實(shí)中大量的實(shí)務(wù)運(yùn)行過(guò)程也是由其來(lái)行使的；第三種是由司法機(jī)關(guān)綜合各種情況對(duì)公共利益做出判斷，一般主要是在處理具體涉及公共利益的個(gè)案。從理論和實(shí)踐上來(lái)看，對(duì)于公共利益的界定，立法、行政、司法主體都無(wú)法單獨(dú)有效地行使，而應(yīng)由三機(jī)關(guān)相互配合、共同行使。

（二）公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)

公共利益抽象、不確定的特點(diǎn)使得人們很難給其下一個(gè)科學(xué)確切的定義，但這并不意味著不能確定公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，從上述總結(jié)的公共利益的基本特征出發(fā)，我們至少可以從以下幾個(gè)方面來(lái)對(duì)公共利益進(jìn)行考量：

1.比例原則

土地征用、拆遷必須是為了公共利益目的，但符合公共利益目的并不意味著任何土地征用行為都是正當(dāng)?shù)?，?guó)家可以隨意地行使相關(guān)權(quán)力，它必須同時(shí)符合比例原則：一是政府采取的手段確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府希望實(shí)現(xiàn)的目的；二是政府采取的手段是在各種可選擇的手段中對(duì)個(gè)人或組織權(quán)益有最少侵害的；三是受侵害個(gè)人或組織的利益不應(yīng)超過(guò)政府所要實(shí)現(xiàn)的公共利益。比例原則在于限制政府在征地過(guò)程中過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)，它要求政府機(jī)關(guān)在實(shí)施征地行為時(shí)，應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的利益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人的利益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使兩者處于適當(dāng)?shù)谋壤隣顟B(tài)。

2.利益衡量原則

利益衡量原則是指依據(jù)立法上概括的公共利益標(biāo)準(zhǔn)征收（征用）后，能否給社會(huì)產(chǎn)生比原先由原財(cái)產(chǎn)人使用的“更高的”公益價(jià)值。而“更高的”公益價(jià)值并非僅指受益人數(shù)量多少的問(wèn)題，而且還包括該征收（征用）之目的之“質(zhì)”的問(wèn)題，此種“質(zhì)”取決于所涉及的利益較其他利益是否具有明顯的價(jià)值優(yōu)越性。例如，“相對(duì)于其他法益（尤其是財(cái)產(chǎn)性的利益），人的生命或人性尊嚴(yán)有較高的位階”。

3.公平補(bǔ)償原則

運(yùn)用公權(quán)力追求公共利益必然會(huì)有代價(jià)，這就造成公民權(quán)利的普遍損害或特別損害，因此就必須確立公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t。只有做到公平或公正的補(bǔ)償，才能使公民個(gè)人的權(quán)利損害降低到最低限度。我國(guó)憲法修正案中盡管增加了征收和征用時(shí)給予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是在計(jì)算補(bǔ)償金額時(shí)考慮的因素較小，結(jié)果往往給予補(bǔ)償?shù)慕痤~很低，造成了公共利益對(duì)私人利益的侵害。

4.正當(dāng)法律程序原則

公共利益的確認(rèn)過(guò)程應(yīng)當(dāng)充分融入正當(dāng)法律程序之理念。因?yàn)楣怖娴墓残砸髮?duì)公共利益進(jìn)行確認(rèn)時(shí)必須確保每一個(gè)利益集團(tuán)都有充分的話語(yǔ)權(quán)來(lái)表達(dá)自己的利益訴求。

三、公共利益界定的完善措施

我們認(rèn)為有必要從以下幾個(gè)方面完善公共利益的界定程序：

首先，要建立公開(kāi)的公民參與機(jī)制。以公共利益為由采取強(qiáng)制征收、征用等特殊行政措施，會(huì)影響到公民的基本權(quán)利，因此“必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行過(guò)程的公開(kāi)透明，依法保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽(tīng)政權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序性權(quán)利和民主權(quán)利的有效行駛”。

其次，要建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制。征用權(quán)是政府所特有的一種權(quán)力，然而，“凡有權(quán)者都易于濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。”并且，在現(xiàn)有法律體制下，對(duì)公共利益的解釋實(shí)際上以成為行政機(jī)關(guān)的自由裁量的權(quán)力，根本不容他人之喙，失去監(jiān)督的公共利益代表者就不代表公共利益。因此，必須對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督制約以防其假借公共利益之名越權(quán)和濫用公共權(quán)力損害公眾的合法權(quán)益。

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