摘 要：示范訴訟指如果多個(gè)訴訟案件的事實(shí)和法律爭(zhēng)議基本相同或相似，法院可從中選擇一個(gè)案件進(jìn)行審理并作出裁判，并將該案件的裁判結(jié)果作為處理其他案件的依據(jù)，這種訴訟處理方式被。示范訴訟可以有效解決涉眾型政府信息公開案件中存在的重復(fù)審理問(wèn)題，但為了更好保持原告訴權(quán)保障和訴訟效率兩者之間的平衡，示范訴訟的運(yùn)用須加以嚴(yán)格控制。政府信息公開示范訴訟的適用需具備兩個(gè)條件：一是案件數(shù)量大；二是各個(gè)案件均涉及同一政府信息，且被告答復(fù)的理由和結(jié)論相同。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；示范訴訟；重復(fù)審理；適用條件

一、示范訴訟的一般理解

如果多個(gè)訴訟案件的事實(shí)和法律爭(zhēng)議基本相同或相似，法院可從中選擇一個(gè)案件進(jìn)行審理并作出裁判，并將該案件的裁判結(jié)果作為處理其他案件的依據(jù)。顯然，被選中的案件具有示范性，因此這種訴訟處理方式被稱為示范訴訟。示范訴訟具有兩個(gè)層面的含義：一是為了“制造”判例，確立某一法律適用的規(guī)則或?qū)δ骋环l的理解進(jìn)行權(quán)威性解釋；二是從基本事實(shí)和法律爭(zhēng)議相同的數(shù)個(gè)案件中選取一個(gè)樣本案件進(jìn)行審理并作出示范判決，而所有的當(dāng)事人均要受到示范判決的約束。通常，我們對(duì)示范訴訟作第二種理解。

示范訴訟通常運(yùn)用于大規(guī)模民事侵權(quán)領(lǐng)域①。事實(shí)上，行政案件也能適用示范訴訟，比如《德國(guó)行政法院法》中就有關(guān)于示范訴訟的規(guī)定②。

示范訴訟的特質(zhì)表現(xiàn)為四個(gè)方面：①爭(zhēng)議的性質(zhì)相同或相似。即這些群體性糾紛均涉及相同的事實(shí)爭(zhēng)議和法律問(wèn)題，只是當(dāng)事人有所區(qū)別；②程序啟動(dòng)的“靈活性”。示范訴訟既可以由當(dāng)事人協(xié)商選定，也可以由法院依職權(quán)決定。此外，有的國(guó)家法律規(guī)定，當(dāng)事人之間的契約還需要通過(guò)法院審查方能啟動(dòng)示范訴訟；③示范案件的“典型性”。被選擇的示范案件須能充分體現(xiàn)群體性糾紛中的共通問(wèn)題；④示范裁判具有擴(kuò)張效應(yīng)。因?yàn)槠渌讣臓?zhēng)議在示范案件中已經(jīng)得以審理，因此法院無(wú)需再次審理，而是將示范案件的裁判結(jié)果作為處理其余案件的依據(jù)。這樣不僅可以大大減少法院的工作量，提升審判質(zhì)效，還可以分解群體性糾紛，化解其余案件當(dāng)事人之間的矛盾。

示范訴訟是解決涉眾型案件的捷徑，其用以點(diǎn)帶面的方式將涉眾型案件的爭(zhēng)議濃縮在一個(gè)案件中，通過(guò)一個(gè)案件的審理解決共性問(wèn)題。這樣做的好處是既能清楚的表明法院處理此類爭(zhēng)議的立場(chǎng)，又能將眾多矛盾解決于個(gè)案中，避免涉眾型案件的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提升審判效率，還能防止矛盾裁判的產(chǎn)生。

二、理論上的可行性評(píng)析

涉眾型政府信息公開案件完全符合示范訴訟的基本特征，從理論上講，將示范訴訟制度引入政府信息公開訴訟應(yīng)當(dāng)可行。

第一，群體性糾紛的“同質(zhì)性”在涉眾型政府信息公開案件中得以充分體現(xiàn)。實(shí)踐中，多名申請(qǐng)人向同一行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開同一政府信息的情形十分常見(jiàn)。在申請(qǐng)?jiān)獾骄芙^時(shí)，多名申請(qǐng)人會(huì)共同或分別起訴至法院，形成多個(gè)政府信息公開訴訟案件。每一個(gè)案件都是在爭(zhēng)議同一政府信息是否應(yīng)該由被告向原告公開，可以說(shuō)，這些案件的事實(shí)爭(zhēng)議和法律問(wèn)題“雷同”。

第二，無(wú)論是當(dāng)事人協(xié)商選定還是法院依職權(quán)確定示范訴訟程序，在政府信息公開案件的審理中均不存在問(wèn)題。對(duì)于涉眾型政府信息公開案件而言，申請(qǐng)公開同一政府信息的申請(qǐng)人之間或多或少都具有一定關(guān)聯(lián)，因此在申請(qǐng)人之間達(dá)成示范訴訟契約的可能性很大。即使當(dāng)事人之間出于各種考慮難以協(xié)商一致，法院也可以依職權(quán)確定。

第三，在眾多政府信息公開案件中選擇一件示范案件并非難事。如上所述，所有案件的爭(zhēng)議均圍繞同一政府信息，且被告也是同一個(gè)行政機(jī)關(guān)，被告在各個(gè)答復(fù)中闡述的拒絕公開理由和法律依據(jù)也完全相同，可以說(shuō)，每一個(gè)案件都可以作為示范案件。

第四，在政府信息公開訴訟中，將示范案件的裁判結(jié)果用以約束其他案件具有高度的正當(dāng)性。由于各個(gè)案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)都是針對(duì)同一項(xiàng)或多項(xiàng)政府信息，即被告是否應(yīng)當(dāng)向原告公開該信息，原告之間的個(gè)體差異與爭(zhēng)議的處理無(wú)關(guān)，因此示范裁判結(jié)果即為法院處理此類爭(zhēng)議的“標(biāo)準(zhǔn)答案”，所有的案件當(dāng)事人都只能得到這樣的答案。從這一點(diǎn)來(lái)講，示范裁判效力在涉眾型政府信息公開案件中的擴(kuò)張是一步到位的，這一點(diǎn)也與“訴的利益”理論相契合③。

三、相關(guān)案例評(píng)析

示范訴訟并未在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度中得以確立，但這并不影響司法實(shí)踐的嘗試，相關(guān)的案例也已出現(xiàn)④。

比如，原建設(shè)部曾經(jīng)制定并下發(fā)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理規(guī)范化工作指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，其中規(guī)定，直轄市的城鎮(zhèn)房屋拆遷管理規(guī)范化工作的考核工作由建設(shè)部負(fù)責(zé)。2013年，包括胡某某在內(nèi)的數(shù)十人共同向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部申請(qǐng)公開住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)天津市城鎮(zhèn)房屋拆遷管理規(guī)范化工作進(jìn)行考核的相關(guān)信息，具體內(nèi)容包括考核資料、考核表和考核結(jié)果等。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別針對(duì)胡某某等人作出告知書，告知該信息不存在。胡某某等人不服，分別向法院起訴，均請(qǐng)求法院判決撤銷被訴告知書，并判令被告依法制作和搜集上述信息。在這些案件中，法院選擇胡某某案進(jìn)行審理并作出判決。判決生效后，法院裁定駁回了其他人的起訴。

在上述系列案件中，胡某某等數(shù)十人向住建部申請(qǐng)公開同一政府信息，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別予以答復(fù)。雖然答復(fù)的具體內(nèi)容完全相同，結(jié)果也一致，但各個(gè)答復(fù)是針對(duì)不同的申請(qǐng)人作出的，法律地位彼此獨(dú)立。原則上講，每一個(gè)答復(fù)均構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的行政行為，圍繞著各個(gè)答復(fù)的合法性審查，均可成立一個(gè)獨(dú)立的行政訴訟案件。一個(gè)案件的裁判效力不能當(dāng)然羈束其他案件。而且，其余案件的原告并未參與胡某某案的審理，也未能發(fā)表意見(jiàn)，闡述觀點(diǎn)，用該案的判決去裁定駁回其他原告的起訴有違訴權(quán)保障原理。嚴(yán)格來(lái)講，法院應(yīng)當(dāng)逐一對(duì)上述案件進(jìn)行開庭審理，或是合并審理，然后針對(duì)每一個(gè)案件分別作出判決。但法院選擇了胡某某案作為示范案件，只是對(duì)這一示范案件作出判決，其他的案件則一律裁駁，從而大大減少了審判工作量，這是一種典型的示范訴訟。

從案件實(shí)際效果而言，胡某某等數(shù)十人具有共同的利益，無(wú)論是起訴狀中載明的訴訟理由，還是提交的證據(jù)均完全相同，胡某某案的審理基本上涵蓋了所有原告的訴求和具體訴訟意見(jiàn)，具有充分的代表性。逐一對(duì)胡某某案之外的其他案件進(jìn)行審理不會(huì)涉及新的訴訟問(wèn)題，只會(huì)耗費(fèi)司法資源。因此，上述處理方式和裁判結(jié)果并無(wú)不妥之處。

四、適用條件與訴訟流程

1.適用條件

一是案件數(shù)量大。示范訴訟是法院為了減輕涉眾型案件帶來(lái)的壓力而對(duì)訴訟進(jìn)行的一種簡(jiǎn)化。因此，涉眾型案件是適用示范訴訟程序的前提。至于案件數(shù)量達(dá)到何種程度，才能啟動(dòng)示范訴訟程序，這完全取決于立法者的態(tài)度以及司法資源的承載力。參考域外的立法例⑤，案件數(shù)量的下限應(yīng)當(dāng)為10件，即如果涉眾型政府信息公開案件數(shù)量超過(guò)10件，法院可以考慮啟動(dòng)示范訴訟程序?qū)徖戆讣?/p>

二是各個(gè)案件均涉及同一政府信息，且被告答復(fù)的理由和結(jié)論相同。示范訴訟適用的條件是群體性糾紛的“同質(zhì)性”，即各個(gè)案件的事實(shí)爭(zhēng)議和法律問(wèn)題基本相同或相似。在政府信息公開訴訟中，只有在眾多申請(qǐng)人向同一行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開同樣的政府信息，而被告又以同樣的理由作出同樣的答復(fù)時(shí)，各案件才會(huì)具有同質(zhì)性，即事實(shí)爭(zhēng)議和法律問(wèn)題相同。具體而言，這種答復(fù)內(nèi)容可以是涉案政府信息是否屬于政府信息，或者是涉案信息是否存在，又或者是涉案政府信息是否屬于《條例》規(guī)定的可公開政府信息范圍?？傊鱾€(gè)答復(fù)的內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)當(dāng)是一致的。

2.訴訟流程

第一，示范訴訟的啟動(dòng)。一方面當(dāng)事人可以經(jīng)過(guò)協(xié)商后申請(qǐng)啟動(dòng)示范訴訟，另一方面法院也可以依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)。如果當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)，各當(dāng)事人需協(xié)商選擇示范案件，并明確表示愿意接受示范裁判效力的約束。為保證示范案件的質(zhì)量或是防止協(xié)商過(guò)程中出現(xiàn)不公正現(xiàn)象，法院應(yīng)對(duì)協(xié)商選定的案件進(jìn)行審查，并決定示范案件的最終選擇。法院依職權(quán)決定適用示范訴訟程序的，應(yīng)事前通知所有的案件當(dāng)事人，征求當(dāng)事人的意見(jiàn)，其中最為重要的事項(xiàng)就是示范案件的選擇?？傊浞致?tīng)取意見(jiàn)，尊重大多數(shù)當(dāng)事人的意愿，最大限度的保障其程序參與權(quán)。同時(shí)，法院還應(yīng)就示范訴訟的程序、法律效力和可能產(chǎn)生的后果向當(dāng)事人作出詳細(xì)說(shuō)明，使當(dāng)事人形成合理的心理預(yù)期。從實(shí)踐情況來(lái)看，有的涉眾型政府信息公開案件難以通過(guò)原告協(xié)商的方式來(lái)啟動(dòng)示范訴訟或是選定示范案件，因?yàn)槠浞謩e申請(qǐng)信息、分別起訴的目的就是為了形成巨量案件，以此來(lái)給行政機(jī)關(guān)施加外圍壓力，由此去解決其與該行政機(jī)關(guān)或是其他行政機(jī)關(guān)之間的利益紛爭(zhēng)，以更快更好的實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，如獲得更高額的補(bǔ)償費(fèi)或獲得某項(xiàng)許可。因此，在涉眾型政府信息公開案件中，法院依職權(quán)啟動(dòng)示范訴訟程序?qū)⒄紦?jù)更重要的位置。

第二，示范案件的審理。選定示范案件后，法院要暫時(shí)中止其他案件的審理以及類似案件的受理，并及時(shí)開庭審理示范案件。法院應(yīng)當(dāng)組織其他案件的原告以及潛在的原告旁聽(tīng)案件的審理和宣判，或采取互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙或法院公告欄公告等方式將裁判結(jié)果公布。同時(shí)，做好判后答疑工作，并擴(kuò)大釋法范圍，向其他案件的當(dāng)事人闡述法律問(wèn)題以及法院的裁判理由，提升示范裁判的影響力。與一般訴訟案件一樣，示范判決作出后，法院只需要向示范案件當(dāng)事人送達(dá)，也只有示范訴訟當(dāng)事人有權(quán)提起上訴。其他案件的原告不能針對(duì)示范判決提出異議，但可以向法院提出自己的意見(jiàn)，并可以對(duì)示范案件的當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督。

第三，其余案件的處理。一旦示范判決發(fā)生法律效力，法院就可以將其余案件恢復(fù)審理。法院可將示范裁判的結(jié)果告知其余案件的當(dāng)事人，并進(jìn)行相應(yīng)的闡釋，申明法院對(duì)于此類爭(zhēng)議的立場(chǎng)，引導(dǎo)當(dāng)事人根據(jù)示范裁判調(diào)整訴訟行為。如果法院已在示范案件中判決被告向原告公開政府信息，則可建議被告向其余原告公開同一政府信息，并建議原告撤回起訴。如果被告仍然拒絕公開信息，則可直接依據(jù)示范判決的結(jié)果判決被告公開信息。相反，如果法院在示范案件中支持被告的主張、判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求，則可在其余案件的審理中，向原告釋明示范案件的審理過(guò)程和結(jié)果，闡述具體的理由和依據(jù)，建議其撤回起訴。如果原告仍然堅(jiān)持起訴，則可裁定駁回其起訴。

第四，加強(qiáng)對(duì)示范案件當(dāng)事人，特別是原告的監(jiān)督。由于示范裁判會(huì)羈束其余案件的審理結(jié)果，示范訴訟當(dāng)事人的訴訟行為將對(duì)其他案件原告的利益產(chǎn)生重大影響。如果示范訴訟原告為了一己私利而與被告達(dá)成“默契”，消極訴訟，極有可能使法院作出不符合事實(shí)和法律的判決，從而損及其他案件原告的利益。因此，為了保障示范訴訟起到應(yīng)有的作用，法院有必要對(duì)示范案件的原告進(jìn)行十分嚴(yán)格的監(jiān)督。首先，法院應(yīng)鼓勵(lì)其他案件的原告對(duì)示范案件的原告進(jìn)行監(jiān)督，使其他案件的原告盡可能多的了解示范案件的審理情況，如安排其旁聽(tīng)案件審理或是見(jiàn)證證據(jù)交換。如認(rèn)為示范案件的原告在訴訟中未能積極主張?jiān)V權(quán)，或是與被告私下妥協(xié)，其他案件的原告可向法院提出異議，法院應(yīng)認(rèn)真對(duì)待。其次，法院如果發(fā)現(xiàn)示范案件的原告消極訴訟甚至是申請(qǐng)撤訴，足以嚴(yán)重影響其他案件原告的利益時(shí)，法院可依職權(quán)更換示范案件。此外，法院在示范案件中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化全面審查的原則，以提升示范裁判的準(zhǔn)確性。

注釋：

①齊樹潔，徐雁.群體訴訟的困境與出路：示范訴訟制度的建構(gòu)——珠江綠洲飲用水糾紛民事賠償案的啟示[J].中州學(xué)刊，2009（1）：22-26.

②《德國(guó)行政法院法》第93條之1第1項(xiàng)規(guī)定，如果以同一行政措施的合法性為訴訟標(biāo)的爭(zhēng)議超過(guò)20件，在事先聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的前提下，法院可以依職權(quán)擇定其中一件或數(shù)件作為示范訴訟，而停止其他事件的訴訟。法院的中止裁決不可撤銷，以保障示范訴訟程序的進(jìn)行，減少群體訴訟中的利益沖突對(duì)程序進(jìn)行的不利影響。第93條之1第2項(xiàng)對(duì)其余中止的訴訟事件，在示范判決確定后，程序應(yīng)如何繼續(xù)進(jìn)行以及示范判決結(jié)果如何援引做了進(jìn)一步的規(guī)定.

③“如果對(duì)爭(zhēng)議事件法院已提供訴訟救濟(jì)或縱允許起訴亦無(wú)法達(dá)成原告目的，可認(rèn)為原告缺乏客觀訴之利益，法院則無(wú)需介入并加以審判”。見(jiàn)：翁岳生編.行政法[M]：下冊(cè).第2版.北京：中國(guó)法制出版社，2009：1428-1429.

④北京市第一中級(jí)人民法院（2013）一中行初字第1564號(hào)案件.

⑤《德國(guó)行政法院法》第93條之1第1項(xiàng)規(guī)定，如果以同一行政措施的合法性為訴訟標(biāo)的爭(zhēng)議超過(guò)20件，在事先聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的前提下，法院可以依職權(quán)擇定其中一件或數(shù)件作為示范訴訟，而停止其他事件的訴訟。法院的中止裁決不可撤銷，以保障示范訴訟程序的進(jìn)行，減少群體訴訟中的利益沖突對(duì)程序進(jìn)行的不利影響。第93條之1第2項(xiàng)對(duì)其余中止的訴訟事件，在示范判決確定后，程序應(yīng)如何繼續(xù)進(jìn)行以及示范判決結(jié)果如何援引做了進(jìn)一步的規(guī)定.

作者簡(jiǎn)介：

趙鋒（1980.4～），籍貫：湖北省荊門市，單位：中國(guó)人民公安大學(xué)（2012級(jí)博士研究生），學(xué)歷：法學(xué)碩士，博士在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。