摘 要：創(chuàng)新社會治理，維護(hù)最廣大人民根本利益，就必須有效實(shí)施憲法中的公民基本權(quán)利條款。憲法關(guān)于公民基本權(quán)利條款的立法適用和法律實(shí)施現(xiàn)狀決定了社會治理現(xiàn)狀。應(yīng)當(dāng)以法治理念正確看待社會矛盾、社會治理創(chuàng)新和加強(qiáng)社會管理，正確把握“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的具體要求，通過有效保障基本權(quán)利，推進(jìn)社會治理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會治理；保障基本權(quán)利；關(guān)系

十八屆三中全會《決定》指出：創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益。①在我國，最廣大人民的根本利益集中表現(xiàn)為憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。維護(hù)最廣大人民的根本利益，要求以法治理念正確看待社會治理創(chuàng)新，正確定位各類主體職能，保障公民基本權(quán)利條款得到有效實(shí)施。

一、公民基本權(quán)利條款的立法適用和法律實(shí)施現(xiàn)狀決定了社會治理現(xiàn)狀

現(xiàn)行憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定集中在第33條至第50條，下面選部分條款敘之。

第33條第二款規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。根據(jù)立法原意，公民在法律面前一律平等是指在法律實(shí)施上的平等，而不是指立法上的平等。這一觀點(diǎn)是基于馬克思主義關(guān)于法律階級性觀點(diǎn)產(chǎn)生的，認(rèn)為法律只體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，而不能體現(xiàn)被統(tǒng)治階級的意志。在這一點(diǎn)上，統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級存在著事實(shí)上的不平等。[1]但是即便在統(tǒng)治階級內(nèi)部，特別是作為統(tǒng)治階級主體的農(nóng)民和工人，在教育、就業(yè)、社會保障、稅收、財(cái)產(chǎn)保護(hù)等各方面，在立法上都存在著嚴(yán)重的不平等。目前社會建設(shè)領(lǐng)域存在突出問題的主要根源在于沒有把法律面前人人平等落到實(shí)處。

憲法第34條是對公民平等選舉權(quán)原則的規(guī)定。但在立法適用時沒有得到真正落實(shí)。1953年，制定第一部選舉法時規(guī)定：選舉全國人大代表時，“各省應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人”，“中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業(yè)市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，按人口每十萬人選代表一人”；[2]1979年修改選舉法，該比例未做修改，且進(jìn)一步明確“農(nóng)村每一個代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”；[3]1995年的《選舉法》將其改為4：1，直至2010年才改為1：1同票同權(quán)。近年來，由于選舉問題造成的群體性事件和社會矛盾時有發(fā)生，有的當(dāng)事人被限制人身自由甚至受到人身傷害，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定和諧。

憲法第35條是對公民表達(dá)自由權(quán)的規(guī)定，具體包括言論、出版、集會、結(jié)社、游行和示威。從立法現(xiàn)狀看，要么沒有具體法律予以實(shí)施而代之以條例等行政法規(guī)，要么雖然有了法律層面的規(guī)定，但內(nèi)容多為限制而非保障。這方面的保障不力造成社會矛盾無法得到及時、公開、有效的表達(dá)，社會壓力無法得到正常釋放，小矛盾累積成大問題，個體問題變成群體性事件。一套正常的、健康的、通暢的意見表達(dá)機(jī)制是社會穩(wěn)定的保障。但是由于立法以及法律實(shí)施中對表達(dá)自由的限制，阻塞了社會底層和弱勢群體表達(dá)意見的正常渠道，使他們不得不采取鬧訪、越級上訪等非理性手段，造成各地信訪突出問題此起彼伏。而在維穩(wěn)思路下對各種形式的信訪特別是進(jìn)京信訪的打壓，嚴(yán)重影響整個社會面的穩(wěn)定。

憲法第42條是對公民勞動權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，第43條是對勞動者休息權(quán)的規(guī)定。就業(yè)是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)；休息權(quán)體現(xiàn)了對勞動者的尊重?，F(xiàn)實(shí)中對公民勞動權(quán)利的保障存在諸多問題，比如黑窯工、童工在一些地方依然存在；某些特殊工種如礦工的工作環(huán)境惡劣，生命安全得不到有效保障；同工不同酬問題依然突出；有的企業(yè)視工人為機(jī)器，采取各種手段逼迫工人加班，唯利是圖缺乏人性關(guān)懷，導(dǎo)致職工自殺事件時有發(fā)生。對公民勞動權(quán)利保障不力也是目前影響社會穩(wěn)定的重要原因。

二、有效保障公民基本權(quán)利必須以法治理念正確看待社會治理創(chuàng)新

一個國家公民基本權(quán)利的保障水平集中體現(xiàn)了這個國家的法治水平。以保障公民基本權(quán)利為價值導(dǎo)向加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，就必須樹立法治理念、在法治的框架下進(jìn)行。因此有必要對以下幾個方面有清楚的認(rèn)識。

1.正確看待社會矛盾

當(dāng)前社會矛盾的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，一是群體性增強(qiáng)，少則幾十人，多則幾百人參與的社會矛盾已屢見不鮮。二是對抗性增強(qiáng)，由此引發(fā)的治安事件、刑事案件越來越多，動用警力平息事件已成為常態(tài)。三是突發(fā)性增強(qiáng)，很多矛盾糾紛從發(fā)生到激化只有短短的時間，一觸即發(fā)。以法權(quán)平衡理論分析，和諧社會可以理解為法權(quán)平衡條件下的社會。主要表現(xiàn)為權(quán)利-權(quán)力平衡、權(quán)力-權(quán)力平衡和權(quán)利-權(quán)利平衡三重內(nèi)容。[4]以此來分析社會矛盾：法權(quán)平衡條件下，社會矛盾依然存在，但由于有通暢的、有效的矛盾化解機(jī)制，使大部分矛盾能夠得到及時化解，法權(quán)處于動態(tài)平衡中，社會處于動態(tài)和諧中，這種機(jī)制就是法治的機(jī)制。而如果法權(quán)平衡被打破或者遲遲不能建立，矛盾化解機(jī)制失靈，社會矛盾就會易發(fā)多發(fā)。

2.正確看待創(chuàng)新

創(chuàng)新有兩種，一種是法律框架內(nèi)的創(chuàng)新，一種是突破法律搞創(chuàng)新。長期以來由于我們已經(jīng)習(xí)慣了只看結(jié)果不看過程，對突破法律的事情并沒有引起足夠的重視，甚至有的地方以創(chuàng)新為名隨意突破法律的界限。這種做法在改革開放初期各種法律制度不健全的情況下或許還有一定的存在理由，但是隨著我國社會主義法律體系的建立，突破法律搞創(chuàng)新已無繼續(xù)存在的理由。原因在于：第一，突破法律搞創(chuàng)新嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威性。突破法律特別是公權(quán)力機(jī)關(guān)突破法律給人以法律不過兒戲的感覺，需要時重要，不需要時可以隨意踢開，大大降低法律在普通民眾心目中的地位，規(guī)則意識、守法意識大打折扣。二是突破法律搞創(chuàng)新嚴(yán)重?fù)p害法律的公信力。法律的作用之一在于指導(dǎo)人們的行為。三是突破法律搞創(chuàng)新不可持續(xù)。從個案來看突破法律確實(shí)能在一時、一地解決具體問題。但后果是，這樣做會造成一種路徑依賴，碰到問題首先想到突破法律，“擺平就是水平”，忽視制度建設(shè)，忽視建立和完善相應(yīng)的法律制度，窮于應(yīng)付不斷出現(xiàn)的各式各樣的問題。而由于突破法律成為常態(tài)，法律的權(quán)威性和公信力受損，必然造成更多的問題產(chǎn)生，政府就會一直忙于救火，無論是對執(zhí)政還是社會治理都無以為繼、不可持續(xù)。

三、有效保障公民基本權(quán)利必須正確定位各類主體的職能

“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！雹谑侵醒雽Ω黝愔黧w在創(chuàng)新社會治理體制中的職能定位。對此應(yīng)當(dāng)以法治理念，作出有利于有效保障公民基本權(quán)利的正確理解。

1.關(guān)于黨委領(lǐng)導(dǎo)

第一，對于不同層級的黨委而言，黨委領(lǐng)導(dǎo)的具體方式應(yīng)該有側(cè)重。黨的中央委員會應(yīng)當(dāng)主要通過把黨對社會治理的主張和政策通過立法、使之成為法律的形式來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。黨的各級地方委員會應(yīng)該主要通過監(jiān)督所屬黨的組織，比如政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院黨組執(zhí)行關(guān)于社會建設(shè)的政策以及法律、法規(guī)情況，監(jiān)督黨員干部執(zhí)行法律、法規(guī)的情況，來實(shí)現(xiàn)對本地區(qū)社會治理的領(lǐng)導(dǎo)。③第二，黨委避免對涉法涉訴事件作出決定。一方面對此類已經(jīng)走司法程序的事件由黨委作判斷不符合司法獨(dú)立的原則，而且其中許多是民事案件、經(jīng)濟(jì)案件，且不說黨委有關(guān)部門的專業(yè)知識如何，即便有足夠的專業(yè)知識，也不是黨委的職責(zé)所在。另一方面，對具體案件的介入容易把矛盾所指引向地方黨的組織，把許多純粹屬于民事糾紛的問題變成指向黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、影響黨的執(zhí)政形象的政治問題，把簡單問題復(fù)雜化。第三，對于基層黨組織而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對普通公民和各種社會組織的整合能力上。這種整合應(yīng)該主要通過黨的基層干部和黨員模范遵守法律法規(guī)、模范遵守社會道德、密切聯(lián)系群眾、廣泛聽取民意、落實(shí)黨的政策并監(jiān)督其落實(shí)情況、加強(qiáng)黨員管理等渠道來實(shí)現(xiàn)。

2.關(guān)于政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)，從法治的角度看，主要在于不折不扣地實(shí)施法律，包括通過制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布決定、命令以及其他規(guī)范性文件，把法律落實(shí)到位。政府對社會治理領(lǐng)域的全面、深度介入是現(xiàn)代社會發(fā)展復(fù)雜性的客觀要求，讓政府退回到“守夜人”的角色不現(xiàn)實(shí)。但是政府對社會治理領(lǐng)域全面、深度介入會帶來一個問題，就是對公民和社會組織的自主活動造成干預(yù)和限制。因此，政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：

一是政府應(yīng)當(dāng)減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)。對微觀經(jīng)濟(jì)活動放松干預(yù)，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動主體的積極性、創(chuàng)造性，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，推進(jìn)社會主體即普通公民和社會組織的獨(dú)立性；有利于減少權(quán)力尋租的機(jī)會，減少腐敗對社會治理的影響。

二是政府應(yīng)當(dāng)更加注重提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公共服務(wù)包括社會治安、社會救濟(jì)、社會保障以及科學(xué)教育文化衛(wèi)生等眾多領(lǐng)域。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：第一，成本低，質(zhì)量好。我們國家無論是普通公民還是企業(yè)，平均稅負(fù)水平在世界上屬于比較高的，這是不爭的事實(shí)。然而對比我們能獲得的公共服務(wù)，比如醫(yī)療衛(wèi)生，質(zhì)次價高的問題非常嚴(yán)重。第二，服務(wù)的質(zhì)和量應(yīng)當(dāng)均衡。大城市和小城市、城市和農(nóng)村、中心城區(qū)和郊區(qū)、黨員干部和普通群眾、有權(quán)者和無權(quán)者，在享受公共服務(wù)方面應(yīng)該是平等的。第三，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)為本。特別要防止以服務(wù)為名行管理、管控之實(shí)。

3.關(guān)于社會各方面參與

社會各方面參與的主要形式是社會組織，公眾作為個體參與社會治理的機(jī)會和程度是比較低的，個體的公眾只有結(jié)合起來以社會組織的形式才能有效和深度參與社會治理。

現(xiàn)實(shí)的情況是，居委會和村委會在法律上不具備政府的職能，在法理上不具備真正意義上的自治功能，既實(shí)現(xiàn)不了政府預(yù)期的目標(biāo)，也實(shí)現(xiàn)不了居民的期望。政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動機(jī)制還沒有完全形成，政府的部分社會治理和公共服務(wù)職能還沒有實(shí)現(xiàn)與社區(qū)民主自治功能的有機(jī)聯(lián)系和融合。傳統(tǒng)的治理模式，即由治理者和被治理者兩部分人組成，治理者作為公共事務(wù)的決策者，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理社會生活，在這種情況下，政府面臨著巨大的管理壓力和治理成本。

公眾參與社會治理不應(yīng)當(dāng)局限于在政府的組織下參與簡單的、輔助性的社會治理。首先，在政府決策方面，公眾參與應(yīng)當(dāng)成為必經(jīng)程序和環(huán)節(jié)，并發(fā)揮獨(dú)特的作用。其次，公眾應(yīng)當(dāng)通過參與立法來實(shí)現(xiàn)參與社會治理。

注釋：

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本》.人民出版社，2013年版第49頁.

②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本》.人民出版社2013年版第49頁.

③對于省一級和較大市一級黨的委員會而言，也可以通過推進(jìn)地方立法實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但主要的還在于保障法律、法規(guī)得到有效實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡定劍.《憲法精解》，法律出版社2006年版，第242-243頁.

[2]肖蔚云，王禹張翔.《憲法學(xué)參考資料》上冊，北京大學(xué)出版社2003年版第143頁.

[3]肖蔚云，王禹張翔.《憲法學(xué)參考資料》上冊，北京大學(xué)出版社2003年版第231頁.

[4]童之偉，殷嘯虎.《憲法學(xué)》，上海人民出版社出版，2009年版，第73頁-74頁.

作者簡介：

曹秋龍（1976～），男，上海人，華東政法大學(xué)2011級憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生，研究方向：憲法學(xué)。