[摘 要] 各級財政對科研經(jīng)費投入逐年持續(xù)增加，我國科技事業(yè)發(fā)展進入到最好的歷史時期，與此同時，財政科研經(jīng)費在使用與管理過程中也出現(xiàn)了許多問題。本文通過調(diào)查、分析等方法總結(jié)財政科研經(jīng)費使用與管理過程中存在的主要問題，在如何進一步增強科技經(jīng)費監(jiān)管意識，加強科研項目事前、事中和事后管理措施，完善科技管理制度等方面，提出具體對策，指導(dǎo)并幫助課題承擔(dān)單位和課題負責(zé)人提高科研經(jīng)費管理水平，進一步提高財政資金使用的合規(guī)性和經(jīng)濟效益，同時，為政府部門加強監(jiān)管決策提供參考。

[關(guān)鍵詞] 財政； 科研經(jīng)費； 監(jiān)管

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 07. 045

[中圖分類號] F812.2 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）07- 0070- 04

近年來，我國為促進科技事業(yè)發(fā)展采取了一系列重大舉措，制定了以國家戰(zhàn)略發(fā)展方向（增強自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家）為導(dǎo)向的重大戰(zhàn)略決策，出臺了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），并先后實施了國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（973計劃）、國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）、國家科技支撐計劃、公益性行業(yè)科研專項，以及國家科技重大專項等科研項目，中央財政科技投入資金持續(xù)增長，使我國科技發(fā)展進入到歷史最好時期，我國的科技實力和創(chuàng)新能力同經(jīng)濟實力一樣，都邁上了一個新臺階。同時，我們也必須清醒地認識到，當(dāng)前科技工作，特別是財政科研經(jīng)費的安全和效率，越來越受到社會輿論的關(guān)注。財政科研經(jīng)費使用過程中存在許多問題，科研人員心態(tài)浮躁、不能潛心科研，誠信下降，成果不實，屢屢發(fā)生科研不端行為；一些單位將科技項目及資金與職稱評定掛鉤，造成科研人員急功近利；一些單位熱衷于爭項目、爭資金，卻不能有效履行法人責(zé)任，對項目實施過程和科研經(jīng)費使用疏于管理；一些課題負責(zé)人法制觀念淡薄，將財政科研經(jīng)費視為個人積累資金，變相開支套取，出現(xiàn)貪污腐敗惡性事件，對科技事業(yè)發(fā)展造成了嚴重的負面影響。本文研究目的是，通過對目前財政科研經(jīng)費使用與管理過程中存在的主要問題進行客觀調(diào)研和原因分析，在今后如何進一步增強科技經(jīng)費監(jiān)管意識，加強科研項目事前、事中和事后管理措施，完善科技管理制度等方面，提出具體對策，指導(dǎo)并幫助科研課題承擔(dān)單位提高科研經(jīng)費管理水平，進一步提高財政資金使用的合規(guī)性和經(jīng)濟效益，同時，供財政、科技等相關(guān)政府部門決策參考。

1 財政科研經(jīng)費投入與管理現(xiàn)狀

1.1 科研經(jīng)費投入現(xiàn)狀

1.1.1 全社會研發(fā)經(jīng)費投入情況

國家統(tǒng)計局公布的《2011年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示，2011年，全社會投入研發(fā)支出8 687億元，比上年增加1 624.4億元，增長23%；投入強度（與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為1.84%，比上年的1.76%有所提高。按研發(fā)人員（全時工作量）計算的人均經(jīng)費支出為30.1萬元，比上年增加2.5萬元。

分活動類型看，全國用于基礎(chǔ)研究的經(jīng)費支出為411.8億元，比上年增長26.9%；應(yīng)用研究經(jīng)費支出1 028.4億元，增長15.1%；試驗發(fā)展經(jīng)費支出7 246.8億元，增長24%。基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展所占比重分別為4.7%、11.8%和83.5%。

分執(zhí)行部門看，各類企業(yè)經(jīng)費支出為6 579.3億元，比上年增長26.9%；政府屬研究機構(gòu)經(jīng)費支出1 306.7億元，增長10.1%；高等學(xué)校經(jīng)費支出688.9億元，增長15.3%。企業(yè)、政府屬研究機構(gòu)、高等學(xué)校經(jīng)費支出所占比重分別為75.7%、15%和7.9%。

另據(jù)資料顯示，2012年，全社會研發(fā)支出突破萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比例達到1.97%，企業(yè)研發(fā)投入占74%。

1.1.2 中央財政科研經(jīng)費投入情況

根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財政部科技部關(guān)于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理若干意見的通知》（國辦發(fā)[2006]56號）要求，財政科技投入主要用于支持市場機制不能有效配置資源的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)等公共科技活動。中央財政科技投入主要分為以下5類：①國家科技計劃（基金等）經(jīng)費。主要支持對經(jīng)濟社會發(fā)展、國家安全和科技發(fā)展具有重大作用的科學(xué)技術(shù)研究與開發(fā)。國家自然科學(xué)基金主要支持自由探索的基礎(chǔ)研究。②科研機構(gòu)運行經(jīng)費。主要用于從事基礎(chǔ)研究和社會公益研究的科研機構(gòu)的運行保障，結(jié)合科研機構(gòu)管理體制和運行機制改革，逐步提高保障水平。③基本科研業(yè)務(wù)費。主要用于支持公益性科研機構(gòu)等的優(yōu)秀人才或團隊開展自主選題研究。④公益性行業(yè)科研經(jīng)費。主要用于支持公益性科研任務(wù)較重的行業(yè)部門，組織開展本行業(yè)應(yīng)急性、培育性、基礎(chǔ)性科研工作。⑤科研條件建設(shè)經(jīng)費。主要用于支持科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施維修和科研儀器設(shè)備購置、科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)等。

近年來，中央財政科研經(jīng)費投入力度逐年加大，2013年達到2 530億元，高于財政經(jīng)常性收入增幅。其中重點加強了對基礎(chǔ)研究的投入，2012年中央財政對基礎(chǔ)研究投入328億元，約占全國基礎(chǔ)研究投入的80%。中央財政對于基礎(chǔ)研究投入增長率超過了財政科技投入增長率。

科研經(jīng)費人均資助強度也有了較大幅度的提高。其中，國家自然科學(xué)基金達到170億元，部署了3.8萬個項目，面上項目的平均資助強度，從“十一五”計劃之初的26萬元，提高到74萬元。國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（973計劃）達到40億元，部署了180個項目，人均資助強度也達到了20萬元/年。中科院“創(chuàng)新2020”投入18.4億元，部署了11個項目。用于支持自主選題研究 的公益性科研機構(gòu)基本科研業(yè)務(wù)費，從無到有，核定標(biāo)準不斷提高，目前已經(jīng)達到人均4萬元。

1.2 科研經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀

黨中央、國務(wù)院高度重視科技工作，圍繞著管好用好國家財政科技投入，提高科研經(jīng)費的使用效益，財政部、科技部對科研經(jīng)費采取了一系列的監(jiān)督管理措施，主要包括如下幾方面內(nèi)容。

1.2.1 建立和完善財政科研經(jīng)費管理制度

按照《規(guī)劃綱要》要求，經(jīng)國務(wù)院批準后，各類專項經(jīng)費以專項計劃的形式逐項啟動實施，科技部、財政部先后出臺了各類專項計劃的經(jīng)費管理辦法和預(yù)算管理問答，作為配套政策，嚴格規(guī)定了科研項目經(jīng)費的開支范圍、開支標(biāo)準，明確了經(jīng)費使用、預(yù)算管理和財務(wù)驗收要求，主要辦法列舉如下：

（1） 《國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費管理辦法》（財教[2006]159號）。

（2） 《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》（財教[2006]160號）。

（3） 《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）管理辦法》（財教[2006]163號）。

（4） 《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》（財教[2006]219號）。

（5） 《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教[2011]434號）。

（6） 《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》（財教[2006]218號）。

（7） 《關(guān)于加強和規(guī)范民口科技重大專項資金墊付與歸墊管理有關(guān)事項的通知》（財辦庫[2010]308 號）。

（8） 《關(guān)于民口科技重大專項項目（課題）預(yù)算調(diào)整規(guī)定的補充通知》（財教[2012]277號）。

（9） 《民口科技重大專項項目（課題）財務(wù)驗收辦法》（財教[2011]287號）。

（10） 《關(guān)于科技重大專項進口稅收政策的通知》（財關(guān)稅[2010]28號）。

（11） 《國家科技計劃項目（課題）預(yù)算管理問答》。

（12） 《民口科技重大專項資金與預(yù)算管理問答》。

1.2.2 對科研項目經(jīng)費支出管理提出嚴格要求

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財政部科技部關(guān)于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理若干意見的通知》（國辦發(fā)[2006]56號）中，對科研項目經(jīng)費支出管理提出了明確要求：“科研項目經(jīng)費支出要嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行，嚴禁違反規(guī)定自行調(diào)整預(yù)算和擠占挪用科研項目經(jīng)費，嚴禁各項支出超出規(guī)定的開支范圍和開支標(biāo)準，嚴禁層層轉(zhuǎn)撥科研項目經(jīng)費和違反規(guī)定將科研任務(wù)外包。健全科研項目經(jīng)費報賬制度”。

1.2.3 對課題承擔(dān)單位的科研經(jīng)費內(nèi)控制度提出明確要求

各科研課題承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度的規(guī)定，健全科研項目經(jīng)費內(nèi)部管理制度?？蒲姓n題承擔(dān)單位要明確科研、財務(wù)等部門及項目負責(zé)人在科研項目經(jīng)費使用與管理中的職責(zé)與權(quán)限?？蒲许椖拷?jīng)費必須納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，單獨設(shè)賬，?？顚Ｓ??？蒲许椖拷Y(jié)余經(jīng)費應(yīng)嚴格按照國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度和財政部結(jié)余資金管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不得歸項目組成員所有、長期掛賬，嚴禁用于發(fā)放獎金和福利支出。

1.2.4 加強科研項目經(jīng)費的監(jiān)督檢查

“十一五”以來，我國已建立包括審計、財政、科技等部門和社會中介機構(gòu)在內(nèi)的財政科技經(jīng)費監(jiān)督體系，建立了科研項目的財務(wù)審計與財務(wù)驗收制度，并對中央財政立項的科技項目重點加強了立項前、實施中和結(jié)題后的監(jiān)督檢查工作。

在立項階段，科技部簡化項目指南、拓展申報渠道、全程信息管理、實行預(yù)算評估?！笆晃濉币詠恚兄醒胴斦Y金立項的科研項目實現(xiàn)了預(yù)算評估全覆蓋，項目申報實現(xiàn)了全程信息化管理和視頻答辯制度，做到了“可申訴、可查詢、可追溯”的“痕跡管理”。對項目預(yù)算評估異議較大的課題，實行申報單位與評審專家雙向溝通，使預(yù)算更加符合項目實施的需求。

在科技項目結(jié)題階段，“十一五”以來的全部10 400個結(jié)題課題都進行了結(jié)題財務(wù)審計和財務(wù)驗收，涉及財政資金992億元，覆蓋率達到100%。各承擔(dān)單位對審計發(fā)現(xiàn)的問題都進行了認真的整改和處理。

在項目實施過程中，加強過程監(jiān)督，近年來，科技部對近3 000個重點課題開展了中期專項審計，覆蓋財政資金的70%；對12個省（市）的重點單位、重大項目開展了巡視檢查；中央紀委和審計署對審計和舉報的重大案件進行了相應(yīng)查處。同時，按照中央紀委關(guān)于加強國家重大科技立項績效管理的要求，科技部會同財政部、發(fā)展改革委開展重大專項的監(jiān)督檢查。教育部也對各高校承擔(dān)的各類科研項目經(jīng)費管理情況進行了審計、檢查和整改。

1.2.5 嚴格追究違法違紀單位和個人的責(zé)任

管好用好財政科研經(jīng)費，切實保障資金安全，發(fā)揮出資金效益，是科技管理部門的職責(zé)所在，也是每個科研單位、承擔(dān)科技項目的科技人員的責(zé)任和義務(wù)。對違反國家財政法律制度和財經(jīng)紀律的單位和個人，不僅要追回財政撥款，還要取消課題責(zé)任單位和課題責(zé)任人以后若干年度申請國家科研項目的資格，并向社會公告，必要時按照規(guī)定給予課題責(zé)任單位和課題責(zé)任人相應(yīng)紀律處分。構(gòu)成犯罪的，要依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。

1.2.6 推行科研項目經(jīng)費的績效評價制度

對應(yīng)用型科研項目，明確項目的績效目標(biāo)，并對其執(zhí)行過程與執(zhí)行結(jié)果進行績效評價?？冃гu價的結(jié)果將成為單位和個人今后申請立項的重要依據(jù)。逐步建立國家科技計劃 （基金等）經(jīng)費的績效評價制度。

1.2.7 積極推進國家科技經(jīng)費管理改革

一是建立了間接成本補償機制，提高了補償比例，調(diào)動法人單位支持科研工作的積極性。二是設(shè)立了績效支出，加大對科研人員智力投入和科研績效的激勵。三是簡化優(yōu)化了預(yù)算編制和調(diào)整程序，設(shè)立預(yù)算評估反饋機制，增加科研單位和科研人員的經(jīng)費使用自主權(quán)。四是加快了科研經(jīng)費撥款到位，2013年4月底，已撥付了國家科技計劃經(jīng)費年度預(yù)算90%，實現(xiàn)了經(jīng)費撥款及時到位，保障科研任務(wù)需要。五是通過促進科技和金融結(jié)合，引導(dǎo)金融機構(gòu)和社會資本支持科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。

1.2.8 加強科研經(jīng)費管理培訓(xùn)

為了使各項科研經(jīng)費管理政策落到實處，科技部、財政部專門開展了大規(guī)模培訓(xùn)，培訓(xùn)工作幾乎覆蓋了各主要科研經(jīng)費管理部門和科研課題承擔(dān)單位。

2 當(dāng)前財政科研經(jīng)費管理存在的主要問題及原因分析

從近年財政科研經(jīng)費的管理和使用監(jiān)管情況看，總體情況是好的，但也發(fā)現(xiàn)存在一些違規(guī)違紀行為，主要問題表現(xiàn)與產(chǎn)生原因列舉如下。

2.1 政策理解不到位導(dǎo)致的問題

問題主要表現(xiàn)：未按資金來源分別單獨核算；預(yù)算調(diào)整不符合規(guī)定程序和權(quán)限；未按規(guī)定履行審批手續(xù)自行歸墊資金；未按規(guī)定發(fā)放人員激勵支出；超預(yù)算超標(biāo)準超范圍支出經(jīng)費等。

主要產(chǎn)生原因：課題承擔(dān)單位和課題相關(guān)人員對財政科研經(jīng)費的財務(wù)管理政策規(guī)定掌握不足、認識模糊，如：什么是單獨核算，什么是資金歸墊，預(yù)算調(diào)整程序手續(xù)有哪些，各項費用開支范圍是什么，支出標(biāo)準是什么，人員激勵支出和加班補助、勞務(wù)費有哪些不同，“同一項目不得同時列支不同渠道資金”是什么含義，燃料動力費和間接費用中水、電、氣消耗有什么不同，測試化驗加工單位中內(nèi)部獨立核算單位如何認定等，導(dǎo)致執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

2.2 管理不到位導(dǎo)致的問題

問題主要表現(xiàn)：未?？顚Ｓ茫磭栏駡?zhí)行預(yù)算，違規(guī)列支餐飲招待費、手機通訊費、汽油費、禮品費、家用電器設(shè)備等個人性消費支出，會議費“尾巴”，報銷手續(xù)不齊全，項目成果審核與績效評價不實，未按合同約定及時足額下?lián)芎贤瑔挝唤?jīng)費等。

主要產(chǎn)生原因：課題承擔(dān)單位對財政科研經(jīng)費的管理不到位，內(nèi)部控制不完善，缺少明確的管理責(zé)任、程序和權(quán)限，同時也反映出部分課題承擔(dān)單位及課題負責(zé)人責(zé)任心和自律意識不強，貪圖小便宜，故意混淆公務(wù)消費和個人消費。

2.3 嚴重違法問題

問題主要表現(xiàn)：個別課題承擔(dān)單位和課題負責(zé)人弄虛作假，通過虛假發(fā)票、虛假經(jīng)濟事項、虛假合同等惡劣手段套取資金或轉(zhuǎn)移資金，中飽私囊、違法亂紀。

主要產(chǎn)生原因：有的課題負責(zé)人法規(guī)意識淡薄，鋌而走險，貪贓枉法；有的課題負責(zé)人認為現(xiàn)有政策規(guī)定過嚴過死，束縛工作開展，變相開支套取現(xiàn)金后支付靈活；有的課題負責(zé)人對承擔(dān)單位法人責(zé)任認識不清，主觀認為課題經(jīng)費上交單位一定比例后的其余資金為個人所有，可任意支配。

3 加強財政科研經(jīng)費監(jiān)管的對策建議

科研經(jīng)費中出現(xiàn)的違紀違法問題，無論金額大小，都會帶來惡劣影響，甚至?xí)訐u社會各界對我國《規(guī)劃綱要》提出的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的信心。因此，科研經(jīng)費各級管理層必須高度重視、嚴格制度、加強監(jiān)管、堅決糾正，但同時也要注意“寬嚴適度、疏堵結(jié)合”，具體建議如下。

3.1 認真履行職責(zé)，落實管理責(zé)任

（1） 承擔(dān)單位要切實加強制度建設(shè)、落實法人責(zé)任。通過加強承擔(dān)單位法人責(zé)任，進一步改進科研活動的氛圍和環(huán)境，優(yōu)化科研力量布局和科技資源配置，充分調(diào)動和發(fā)揮承擔(dān)單位和科研人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性；進一步建立和完善國家科技計劃責(zé)任機制，強化計劃過程管理，提升財政資金使用效益；進一步促進計劃統(tǒng)籌和成果集成，推動科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化；進一步加強科研規(guī)范和倫理道德教育，嚴肅調(diào)查處理科研不端行為。承擔(dān)單位要高度重視項目（課題）經(jīng)費審計和檢查驗收的意見建議，及時制定和落實整改措施。

（2） 科研人員要增強法制意識，廉潔自律，自覺維護科研紀律?？蒲腥藛T要認真學(xué)習(xí)政策法規(guī)知識，遵守道德規(guī)范和法律規(guī)范，增強法律意識和法律素養(yǎng)，既要在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)從事科學(xué)研究工作，不能抵觸和超越法律法規(guī)，又要懂得運用法律手段保護自己合法權(quán)益，避免在經(jīng)濟糾紛、成果劃分等方面遭受損失。

（3） 各級管理部門要各司其職，齊抓共管。 “千里之堤，潰于蟻穴”，各級管理部門在管理過程中，發(fā)現(xiàn)突出問題、共性問題，不袒護、不手軟，一定要及時整治，得過且過只能造成更多的麻痹大意、玩忽職守。

3.2 加強監(jiān)督檢查，確保制度執(zhí)行

（1） 監(jiān)督檢查工作要深入細致、方式多樣。針對資金鏈條長的項目，加強對合作單位、參與單位、常用會議賓館、頻繁交易或重大交易供應(yīng)商的延伸審計檢查。采取中期檢查、專項檢查、績效檢查、案件查處、內(nèi)外部審計、自查自糾等方式，督促單位自覺執(zhí)行規(guī)定。通過監(jiān)督檢查，有利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中的失誤和偏差，提高工作推進成效；有利于規(guī)范項目和資金管理，保證政府投資安全和效益。有利于關(guān)口前移，預(yù)防腐敗問題發(fā)生。

（2） 進一步提高監(jiān)督檢查工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。監(jiān)督檢查工作要從應(yīng)急處理手段提升為常態(tài)工作，建立一整套成熟適用的監(jiān)督檢查方案與措施，創(chuàng)新監(jiān)督檢查手段措施，如視頻答辯、信息化管理等，提高效率，降低成本。

3.3 加強培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高管理水平

（1） 各級管理部門要加強培訓(xùn)和指導(dǎo)。定期組織經(jīng)費管理政策規(guī)定的解讀、培訓(xùn)，建立科研業(yè)務(wù)管理和財務(wù)管理的溝通機制，必要時指派專家組現(xiàn)場指導(dǎo)。

（2） 承擔(dān)單位要充分發(fā)揮本單位財務(wù)部門的作用。認真研究科研經(jīng)費相關(guān)管理辦法，了解科研經(jīng)費的特點，熟悉預(yù)算管理要求，為科研人員提供必要的政策咨詢、培訓(xùn)支撐等相關(guān)服務(wù)，指導(dǎo)科研人員按照科研需求編制和實施預(yù)算，讓科研人員了解和掌握科研經(jīng)費管理要求，自覺執(zhí)行制度規(guī)定，科學(xué)規(guī)范地使用好科研經(jīng)費。

3.4 完善管理制度，建立長效機制

（1） 科研經(jīng)費管理要符合各類科研活動的規(guī)律和需求。各級管理部門應(yīng)深入基層了解科研人員遇到的實際問題，溝通情況，探索規(guī)律，完善經(jīng)費管理辦法、預(yù)算管理體制機制和績效評價機制，讓科研人員按規(guī)矩辦事就可以完成科研活動，不用被迫費心“繞路走”和“鉆空子”。目前社會上對科研經(jīng)費產(chǎn)出績效非常關(guān)注，績效評價要科學(xué)合理，建立分類、分級評價體系。

（2） 課題承擔(dān)單位要建章立制、依規(guī)行事。保證財政科技資金安全，提高資金使用效益，既要靠管理部門加強監(jiān)督檢查和主動服務(wù)，幫助科研單位和科研人員發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；更要靠各課題承擔(dān)單位自身不斷完善內(nèi)部控制制度，明確工作程序和權(quán)限，達到長效治理的目的。

主要參考文獻

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