摘 要： 改革開放以來，雖然我國特殊教育事業(yè)取得了一定成績，但特殊教育立法方面依然存在一些問題，如法律體系不完備，結(jié)構(gòu)層次不完整；整體上立法規(guī)格較低，法律效力不足；特殊教育法律相對(duì)籠統(tǒng)，可操作性低；立法科學(xué)性低，立法人員思想觀念和專業(yè)素質(zhì)弱。針對(duì)以上存在的問題提出完善特殊教育立法體系，注意立法質(zhì)量，提高特殊教育法的層次；倡議建立相關(guān)立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，以保障法律的實(shí)施效力；增強(qiáng)立法的可操作性；加強(qiáng)立法人員特教素養(yǎng)等建議。

關(guān)鍵詞： 特殊教育立法 問題 建議

自從改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、政治體制的進(jìn)一步完善，我國的綜合國力得到了大幅度提高，隨著國力的不斷增強(qiáng)，國家政府日益重視殘疾人事業(yè)，使我國殘疾人事業(yè)取得了跨越式的發(fā)展，使我國特殊教育事業(yè)取得了一些可喜成績。但仍不能改變我國特殊教育仍舊處于初級(jí)階段的事實(shí)，特殊教育立法粗糙，缺乏操作性的現(xiàn)狀，沒有特定的法律規(guī)范和約束特殊教育。加之我國特殊教育法制建設(shè)工作起步晚，起點(diǎn)低，發(fā)展水平落后，我國特殊教育法制建設(shè)還面臨許多現(xiàn)實(shí)問題，本文闡述我國特殊教育立法存在的問題及相關(guān)對(duì)策。

一、我國特殊教育立法中存在的問題

（一）法律體系不完備，結(jié)構(gòu)層次不完整。

雖然我國現(xiàn)行特殊教育法律法規(guī)已經(jīng)開始自成體系，成為教育法律體系的一個(gè)子系統(tǒng)，但與其他國家的特殊教育法律相比，到目前為止，我國還沒有形成完整統(tǒng)一的特殊教育法律體系。特殊教育方面的法律規(guī)定多散見于普通教育法律中華，尚未頒布與各大教育專門法并列的獨(dú)立的特殊教育相關(guān)法律。具體來看，我國現(xiàn)階段的特殊教育法律中還存在很多空白點(diǎn)，許多需要法律調(diào)整的特殊教育關(guān)系找不到法律依據(jù)，無法可依；與特殊教育有關(guān)的規(guī)定雖在各層級(jí)的教育法律、法規(guī)中都有提及，但沒有獨(dú)立的特殊教育專門法提供強(qiáng)有力的保障①。

（二）整體上立法規(guī)格較低，法律效力不足。

我國第一部有關(guān)特殊教育的專項(xiàng)法規(guī)——《中華人民共和國殘疾人教育條例》，屬于法律體系第三層級(jí)的教育行政法規(guī)，法律效力有其局限性。位于法律體系第一、第二層級(jí)的特殊教育規(guī)定則多是普通教育法律法規(guī)中的零散發(fā)條，而絕大部分特殊教育政策法規(guī)則是以教育行政規(guī)章和地方教育法規(guī)的形式存在。現(xiàn)有的專門性特殊教育法規(guī)的立法層次較低，本應(yīng)處于核心地位的《特殊教育法》的缺失，使得特殊教育立法難以具有與普通教育法律平等的地位和應(yīng)有的效力，客觀上造成了其他特殊教育政策法規(guī)群龍無首的局面，在實(shí)施過程中，特殊教育政策法規(guī)的整體法律效力不強(qiáng)，嚴(yán)重制約了我國特殊教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）特殊教育法律相對(duì)籠統(tǒng)，可操作性低。

現(xiàn)特殊教育立法規(guī)定的內(nèi)容仍停留在宏觀層面，法律條款流于形式化，號(hào)召宣示性比較強(qiáng)，對(duì)特殊群體權(quán)利的保障性較弱。很多條款缺乏強(qiáng)制性及具體法律責(zé)任和懲罰措施。如《殘疾人教育條例》提出：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)殘疾人教育業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，逐步增加殘疾人教育經(jīng)費(fèi)，改善辦學(xué)條件。”但是對(duì)具體的實(shí)施沒有做出詳細(xì)規(guī)定，這樣的法律條款必然給實(shí)際的實(shí)施和監(jiān)督帶來極大困難。

（四）立法科學(xué)性低，立法人員思想觀念和專業(yè)素質(zhì)弱。

目前，我國特殊教育立法的主體是法律專業(yè)人員，他們中的一部分人缺乏特殊教育背景知識(shí)，未接受過系統(tǒng)的特殊教育培養(yǎng)，對(duì)特殊教育的發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)狀況的認(rèn)識(shí)不一定到位。他們往往是從“外行人”的角度看待特殊教育和特殊人群，對(duì)特殊教育事業(yè)的意義認(rèn)識(shí)不夠，使得制定法律、法規(guī)與實(shí)踐脫節(jié)，更多的具有理論意義而缺乏實(shí)際價(jià)值，難以滿足特殊人群的真正需要②。

二、針對(duì)問題提出的建議

深入開展立法研究，加快我國特殊教育立法步伐，盡早建立獨(dú)立的特殊教育法，在堅(jiān)持和貫徹依法治國的同時(shí)，要依法治教，依法規(guī)范和保障特殊教育的發(fā)展，快速適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，加快我國特殊教育立法步伐，盡早建立完備獨(dú)立的特殊教育法，促進(jìn)和保障特殊教育事業(yè)的發(fā)展。

（一）完善特殊教育立法體系，注意立法質(zhì)量，提升特殊教育法的層次。

目前，我國特殊教育立法的主要問題是缺少處于核心地位的《特殊教育法》，因此，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《特殊教育法》，規(guī)范特殊教育活動(dòng)和指導(dǎo)特殊教育立法實(shí)踐，進(jìn)而形成一個(gè)以《教育法》為母法，以特殊教育法為主體的法律體系。在這一法律體系中，既有從《教育法》、《特殊教育法》、《殘疾人教育條例》到地方法規(guī)縱向的層次結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)不同地區(qū)不同發(fā)展水平的客觀要求，又有與《義務(wù)教育法》、《教師法》等相聯(lián)系的橫向結(jié)構(gòu)，同時(shí)每部法律法規(guī)都有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，這樣便成為既自成系統(tǒng)又不脫離其他教育法的特殊教育法律體系 。

（二）倡議建立相關(guān)立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，保障法律的實(shí)施效力。

從目前我國的行政制度看，我國并沒有實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督立法的專門機(jī)關(guān)，僅僅是作為公民可以向人大及其常委會(huì)提出立法建議，并沒有專門的機(jī)構(gòu)研究應(yīng)該建立什么樣的法律適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。建議建立專門的機(jī)關(guān)監(jiān)管法律的建設(shè)，例如在證券行業(yè)有證監(jiān)會(huì)等，可以在法律行業(yè)建立法監(jiān)會(huì)，保證法律的公正公平，這樣受益的不僅是特殊教育法還有其他各類法律，也有益于我國社會(huì)主義法治社會(huì)的建立。

除此之外，特殊人群的權(quán)利要得到真正實(shí)現(xiàn)，除了建立完善的法律體系之外，還要有完備的救濟(jì)制度作為支持，否則這種權(quán)利只能是空想，注定是一種無法實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。首先要建立家長或監(jiān)護(hù)人對(duì)侵犯特殊群體權(quán)利行為的申訴和訴訟制度，殘疾人的家長或監(jiān)護(hù)人都強(qiáng)烈希望自己的孩子的合法權(quán)利受到保護(hù)，當(dāng)特殊群體的權(quán)利受到侵犯或難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，家長或監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)行使申訴和訴訟權(quán)利，向有關(guān)部門申訴，必要時(shí)向法院提起訴訟，這對(duì)特殊群體權(quán)利保護(hù)有重大意義；其次，各級(jí)立法、行政主管部門及各級(jí)殘聯(lián)應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，依法對(duì)侵犯特殊群體權(quán)利的各種違法行為進(jìn)行行政干預(yù)，必要時(shí)進(jìn)行行政處罰；再次，各級(jí)人大應(yīng)加大對(duì)特殊教育立法實(shí)施情況的監(jiān)督力度，對(duì)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的單位或個(gè)人進(jìn)行有效監(jiān)督。

（三）增強(qiáng)立法的可操作性。

在特殊教育立法中應(yīng)當(dāng)盡量克服過大過空的立法弊端，少一些形式化帶有“號(hào)召”、“鼓勵(lì)”的規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)特殊教育的具體實(shí)施部門、監(jiān)督部門、財(cái)政投入主體和比例、教師資格的培訓(xùn)等實(shí)際問題做出明確規(guī)定，對(duì)不能履行職責(zé)的部門或個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的處罰，對(duì)具體的處罰方式、救濟(jì)手段等進(jìn)行明確規(guī)定。這樣才能大大增強(qiáng)特殊教育立法的實(shí)際操作性，使法律法規(guī)得到真正落實(shí)，對(duì)殘疾人合法權(quán)利的保障起到根本作用。

（四）提高立法人員特教素養(yǎng)，加強(qiáng)立法的人文關(guān)懷。

針對(duì)我國特殊教育立法的相關(guān)法律人員，應(yīng)盡量挑選有特殊教育背景，或組織相關(guān)立法人員深入殘障學(xué)校，慰問殘障家庭，對(duì)殘疾人群體進(jìn)行必要的了解，理解他們實(shí)際生活中的困難和需要，只有站在殘疾人群體的立場上，才能制定出能夠真正滿足特殊人群的法律法規(guī)。

除此之外，借鑒、吸收國外特殊教育立法的先進(jìn)理念和進(jìn)步做法也十分必要，只有在全面了解我國特殊教育發(fā)展面臨的新情況、新問題的前提下，才能制定出真正符合我國特殊教育實(shí)際情況，能真正為特殊教育人群解決難題的特殊教育法律。

注釋：

①陳久奎，阮李金.特殊教育立法問題研究——人文關(guān)懷的視角.中國特殊教育，2006（6）：47-52.

②郭遜，張發(fā)軍.我國特殊教育立法進(jìn)程現(xiàn)狀分析.教育教學(xué)研究，2009（39）.

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[2]陳久奎，阮李金.特殊教育立法問題研究——人文關(guān)懷的視角.中國特殊教育，2006（6）：47-52.

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