〔摘要〕 南亞國家憲法中的政策條款不僅具有結(jié)構(gòu)上的特色，而且涉及內(nèi)容十分廣泛，具有明顯的憲法效力。南亞國家憲法中的政策條款，僅僅是對立法機關(guān)立法行為的一種判斷，同時，行政機關(guān)履行職責也應(yīng)當遵守國家政策原則的規(guī)定。南亞國家憲法中的政策條款不具有可訴性，同時也排除了司法審查。南亞國家憲法建立起了政策條款和基本權(quán)利條款在憲法效力上的區(qū)分與平衡機制，這體現(xiàn)在：將基本權(quán)利條款與國家政策條款分開并賦予不同的效力，基本權(quán)利條款和國家政策條款在內(nèi)容上有重疊，基本權(quán)利條款和國家政策條款沖突時折射出社會公平的價值等。南亞國家政策入憲的啟示是：國家政策入憲，有利于對國家的長期發(fā)展進行確定性指引，為人民評價和監(jiān)督政府提供了明確標準，可以展示國家的目標和理想等。

〔關(guān)鍵詞〕 憲法效力，國家政策，南亞國家

〔中圖分類號〕D911 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）05-0121-04

國家政策的英文表述為“Basis Policy of StateorNational Policy”，通常指一個國家關(guān)于管理和發(fā)展的基本指導(dǎo)方針和方向。對于國家政策入憲的合理性，歷來就存在理論分歧。一種觀點認為，國家政策入憲會造成憲法的頻繁修改，有損憲法的權(quán)威；另一種觀點則認為，國家政策入憲改變了古典政治憲法的結(jié)構(gòu)，被稱為“憲法的第三種結(jié)構(gòu)”，是國家由消極責任向積極責任轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)實情況是，國家政策入憲已成為現(xiàn)代憲法的發(fā)展趨勢。例如，我國憲法將國家政策規(guī)定于“總綱”中，而魏瑪憲法將國家政策規(guī)定于“社會生活”一章中，1977年的蘇聯(lián)憲法將國家政策置于序言之后的“蘇聯(lián)的社會制度基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”，我國臺灣地區(qū)則以“基本國策”專章的形式規(guī)定了國家政策。以印度為代表的南亞國家的憲法不僅將國家政策在公民基本權(quán)利和國家權(quán)力這兩章之間，以“國家政策指導(dǎo)原則”①一章或一節(jié)的形式加以規(guī)定，具有結(jié)構(gòu)上的特色，而且涉及政治、經(jīng)濟、社會生活、文化教育、國防外交、民族關(guān)系等多個領(lǐng)域，內(nèi)容十分廣泛。其中，經(jīng)濟政策只占其中的百分之九左右，大部分是有關(guān)就業(yè)、工作環(huán)境、對婦女、老人等社會福利與保險等社會保障方面的規(guī)定，體現(xiàn)出社會正義和實質(zhì)平等的理念，具有明顯的憲法效力。為此，本文擬通過對以印度為代表的南亞國家憲法文本的考察，就這些國家憲法所規(guī)定的國家政策是否具有約束力，對何者產(chǎn)生約束力，以及是否具有司法適用性這三個根本問題進行分析。

一、南亞國家憲法政策條款對立法機關(guān)和行政機關(guān)的約束力

關(guān)于憲法中的政策條款對立法機關(guān)的效力，目前學(xué)界主要有兩種觀點。一種觀點認為，憲法中的政策條款不具有規(guī)范效力。他們把國家政策條款視為“方針條款”，認為憲法中的國家政策條款不具有規(guī)范的拘束力，只是為了給人們提供一種方向性的指示，對一個與其相背的立法并不能發(fā)揮糾正的作用，即將其歸為純粹宣誓性與期待性的條款。以Dr.Ambedkar為代表的印度國民議會議員甚至認為，“憲法中的國家政策條款是多余的，或者說是一些指引，但是不可能立刻實現(xiàn)的原則或指示?！敝鲝垜椃ㄖ械恼邨l款不具有法規(guī)范性的理由是憲法所規(guī)定的國家政策難以作為法院裁決糾紛的依據(jù)，因為綱領(lǐng)性的規(guī)定無法確定其內(nèi)容，因而不具有強制執(zhí)行性。由于不具有法規(guī)范的屬性，所以不能強制國家機關(guān)遵守，也不能作為司法機關(guān)司法審查的直接依據(jù)。另一種觀點認為，國家政策規(guī)定在憲法條文中，是對立法者的憲法委托，委托立法者需以“特定的、細節(jié)性的行為貫徹之”。與否認國家政策具有規(guī)范效力的人不同，持這種觀點的人認為，國家政策條款具有法的規(guī)范效力，立法者在實現(xiàn)該委托時，雖然擁有大量的裁量權(quán)限，但是若立法者訂立的法律與憲法中的國家政策條款相違背，會產(chǎn)生違憲的后果。這種觀點認為，憲法中的國家政策首先在于約束立法者，以責令國家調(diào)和社會中相互沖突的利益，如果立法機關(guān)不作為，則構(gòu)成違憲。這種方式被德國學(xué)界認為是實現(xiàn)社會基本權(quán)利較為合適的方法。②同樣，將憲法中的國家政策視為制度保障，和憲法委托的相同之處在于，都規(guī)定立法者為義務(wù)主體，具有規(guī)范的約束力。其區(qū)別在于，將國家政策條款視為憲法樹立的一種制度，立法者有義務(wù)進一步創(chuàng)建相關(guān)的制度來實現(xiàn)國家政策條款的要求。

通過考察南亞國家的憲法，我們發(fā)現(xiàn)，否認憲法中政策條款的規(guī)范效力顯然過于極端。憲法中的國家政策條款雖然屬于綱領(lǐng)性規(guī)定，內(nèi)容模糊，但不能以此來否定其拘束性。南亞國家憲法均明確規(guī)定國家政策條款具有約束性。印度憲法規(guī)定，“本篇所規(guī)定的原則是治理國家的根本，國家有責任在制定法律時貫徹這些原則”；巴基斯坦憲法規(guī)定，“本章所規(guī)定的原則通稱政策原則。任何國家機關(guān)和當局以及代表國家機關(guān)或當局執(zhí)行職責的個人，必須遵守有關(guān)的政策原則?！边@些國家的憲法文本都以規(guī)范性要求明確規(guī)定了國家政策的約束力，國家機關(guān)有責任將這些政策予以貫徹。

那么，國家政策條款是否屬于憲法委托，即立法機關(guān)是否有義務(wù)和責任根據(jù)憲法中的政策條款進行立法？孟加拉憲法第8條第2款規(guī)定，“本章所述原則是治理孟加拉國的基本原則，是國家制定法律所依據(jù)的原則”；印度憲法第37條規(guī)定，“本篇所述原則是治理國家的根本，國家有責任在制定法律時貫徹這些原則。”英文表述使用的“inmakinglaws”或“inthemakingoflaws”，中文意思是“在制定法律中”，這與一般情況下對議會作出憲法委托的表述所使用的“bylaw”（通過制定法律）有所區(qū)別。這種表述上的不同，表明這并不是對立法機構(gòu)積極履行立法義務(wù)的規(guī)定，而是一種行為上的約束，即立法機關(guān)在制定法律時必須和這些原則保持一致，或者不抵觸。換言之，這些規(guī)定并不要求立法機關(guān)必須履行這些立法義務(wù)，當然也不構(gòu)成所謂的立法不作為，僅僅是對立法機關(guān)立法行為的一種判斷。這可以從斯里蘭卡憲法的相關(guān)規(guī)定得到進一步的佐證。斯里蘭卡憲法明確規(guī)定，“本條所規(guī)定的國家政策指導(dǎo)原則旨在指導(dǎo)議會、總統(tǒng)、內(nèi)閣制定法律、治理國家，以建立一個公正、自由的社會。”這里用的是“指導(dǎo)（guide）”一詞，說明憲法中的國家政策條款并不是毫無意義的綱領(lǐng)性方針，也并不構(gòu)成立法委托，而是為立法機關(guān)的立法行為確立判斷標準，促使立法機關(guān)在立法過程中要符合基本原則條款的規(guī)定。

此外，南亞國家憲法普遍規(guī)定，行政機關(guān)履行職責也應(yīng)當遵守國家政策原則的規(guī)定。巴基斯坦伊斯蘭共和國憲法第29條第3款明確規(guī)定，“每年，總統(tǒng)應(yīng)就聯(lián)邦事務(wù)，省長應(yīng)就本省事務(wù)，責成有關(guān)人員草擬關(guān)于遵循和執(zhí)行政策原則情況的報告，并分別提交議會上下兩院或省議會；國民議會和參議院或省議會的議事規(guī)則應(yīng)就對上述報告進行討論事宜作出規(guī)定。”從而明確了執(zhí)行這些政策的行政機關(guān)的積極義務(wù)。行政機關(guān)在此類報告中應(yīng)當反映政府當年就保證婦女參與國家生活、掃除文盲、保護婚姻家庭、提高人民生活水平等各個方面采取了哪些措施，達到哪些效果。這就要求行政機關(guān)要按照憲法規(guī)定，采取有效措施以保障國家政策條款所涉及的公民就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)的落實。

二、南亞國家憲法政策條款對司法機關(guān)的約束力

有學(xué)者認為，憲法中的國家政策條款特別是涉及國家社會經(jīng)濟政策和福利政策的內(nèi)容，應(yīng)當同憲法權(quán)利一樣，具有直接效力，可以請求法院的救濟。例如，憲法中的國家政策條款通常會規(guī)定國家有責任促進就業(yè)，此種觀點認為，這一規(guī)定就是創(chuàng)設(shè)了憲法上的就業(yè)權(quán)，公民有權(quán)利直接行使而無需以其他法律為前提。但這一觀點承認公民可以依據(jù)憲法條款向法院尋求救濟，“無異是將政治政策的決定權(quán)限，由國會轉(zhuǎn)移到法院的手上，如此，憲法所分別賦予立法者及法院的任務(wù)及職權(quán)，便形成混淆。”②

南亞國家憲法中的政策條款都明確規(guī)定了國家政策條款的不可訴原則。印度憲法第37條規(guī)定，“本篇所含條款，不通過任何法院實施”；巴基斯坦憲法第31規(guī)定，“不得以與政策原則不一致為理由提出指控”；孟加拉憲法第8條第2款規(guī)定，“本章所述的原則，沒有司法強制性”；斯里蘭卡憲法29條規(guī)定，“本章規(guī)定既未授予權(quán)利也未施加義務(wù)，其在任何法院、法庭均無強制力。不得以違反本章規(guī)定為由向任何法院、法庭提起訴訟。”顯然，這些國家的憲法均明確規(guī)定了國家政策的不可訴性，即任何人不得以憲法中的國家政策條款為依據(jù)尋求救濟。〔1 〕

國家政策條款不具有可訴性，是否等于排除了司法審查？如果將國家政策條款視為立法機關(guān)應(yīng)當履行的積極義務(wù)，立法機關(guān)的立法不作為就需要承擔法律責任，應(yīng)將其納入司法審查的對象。但根據(jù)前文分析，憲法中的國家政策條款并沒有賦予立法機關(guān)積極義務(wù)，只是為立法機關(guān)提供一個制定法律的指南和指導(dǎo)，不得以憲法中的國家政策條款為依據(jù)判定立法機關(guān)違憲。巴基斯坦憲法第30條就明確規(guī)定，“不得以與政策原則不一致為理由而對行動或法律的有效性提出異議”。這就不僅排除對立法機關(guān)的司法審查，也排除了對行政機關(guān)的司法審查。

排除司法審查，也不具有可訴性，那么，國家政策條款是否對司法機關(guān)有約束力？從憲法文本看，南亞國家憲法中的政策條款都明確“國家機關(guān)”有遵守國家政策的義務(wù)，司法機關(guān)自然包含在國家機關(guān)的范圍之內(nèi)。斯里蘭卡憲法第27條第1款明確規(guī)定遵守國家政策條款的主體包括“議會、總統(tǒng)、內(nèi)閣”；印度憲法則在36條中將國家政策的遵守主體明確定義為“國家“，除需另作解釋外，這里包括印度政府與議會、各邦的邦政府與邦議會以及在印度領(lǐng)土內(nèi)或?qū)儆谟《日茌牭牡胤疆斁只蚱渌麢C構(gòu)；孟加拉憲法規(guī)定，“‘國家’包括議會、政府和法定公共當局”。從這些規(guī)定可以看出，大部分南亞國家都未將司法機關(guān)排除在外。但問題在于，對司法機關(guān)而言，憲法既排除司法審查，又排除可訴性，在實踐中應(yīng)當如何適用國家政策條款？

三、南亞國家憲法政策條款和基本權(quán)利條款效力的區(qū)分與平衡機制

南亞國家憲法明確規(guī)定國家政策條款和基本權(quán)利條款在效力上的區(qū)別，基本權(quán)利條款可以由法院適用，而國家政策條款不具有可訴性，但是否可以由此得出，基本權(quán)利條款優(yōu)先于國家政策條款？當國家政策條款和基本權(quán)利條款在現(xiàn)實中發(fā)生沖突時，究竟何者優(yōu)先？

首先，將基本權(quán)利條款與國家政策條款分開并賦予不同的效力。印度憲法規(guī)定，包括平等權(quán)、自由權(quán)、反剝削權(quán)、宗教自由權(quán)、文化教育權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利，通過最高法院視情況發(fā)布包括人身保護令（habeascorpus）、執(zhí)行令（mandamus）、禁令（prohibition）、追究權(quán)力令（quowarranto）與調(diào)卷令（certiorari）等令狀予以保障。但是對于國家政策的指導(dǎo)原則，則明確規(guī)定不得通過法院實施。雖然“國家政策指導(dǎo)原則”沒有直接的法律效力，但“將基本權(quán)分為二個層次，以不同的方式加以保障是印度憲法的重要特點?！? 〕 （P90 ）

其次，基本權(quán)利條款和國家政策條款在內(nèi)容上有重疊。從憲法文本可以發(fā)現(xiàn)，國家政策指導(dǎo)原則所涉及的內(nèi)容在基本權(quán)利中也有所規(guī)定。斯里蘭卡憲法第3章基本權(quán)利第12條第2款規(guī)定，“公民不因政治觀念、種族、語言、宗教、社會地位、性別、出生地等遭受歧視”，而在國家政策指導(dǎo)原則中的第27條第6款規(guī)定，“國家應(yīng)保障公民享有平等機會，任何公民均不會因其職業(yè)、種族、語言、社會地位、宗教、政治見解而遭受不利條件?！币?guī)定的內(nèi)容都是公民的平等權(quán)，但為什么要分別在不同章節(jié)作出規(guī)定？仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，基本權(quán)利條款對平等權(quán)的規(guī)定可以理解為禁止任何人因種族、宗教、語言、社會地位、性別、政治觀念、出生地等歧視公民的行為，即賦予包括國家機構(gòu)在內(nèi)的所有機關(guān)和組織消極不作為的義務(wù)，而國家政策條款規(guī)定可以理解為是對國家責任的申明和強調(diào)。國家政策條款中多以“國家應(yīng)致力于”、“國家應(yīng)禁止”、“國家應(yīng)保護”、“國家應(yīng)采取措施”的表述強調(diào)國家積極作為的責任，而不能僅僅根據(jù)國家的需要，否定其對人權(quán)保障的價值。顯然，這是從兩個不同角度對同一種權(quán)利進行規(guī)定。

再次，基本權(quán)利條款和國家政策條款沖突時折射出社會公平的價值。憲法賦予國家政策條款和基本權(quán)利條款不同的法律效力，當二者發(fā)生沖突時，應(yīng)當如何解決？隨著福利國家理念的逐漸興起，南亞國家更加關(guān)注公民對社會公平的期待，糾正過度自由競爭帶來的社會不公正?！? 〕自上世紀80年代以來，印度最高法院在判例中多次強調(diào)兩者價值的同等性。印度最高法院對“國有化法”一案的裁決就是建立在對憲法第3篇與第4篇之間的平衡上，如果強調(diào)一方的優(yōu)勢地位就可能導(dǎo)致對這種平衡的破壞，這種平衡體現(xiàn)為印度憲法第31丙條的規(guī)定中。該條款規(guī)定，“任何保證實施第4篇確定的全部或部分原則的國家政策之法律，不得以其同第14條、第19條規(guī)定的權(quán)利相抵觸或剝奪損害了這些權(quán)利而視為無效，任何宣告實施這種政策的法律都不得以它未能實施這種政策為由向法院提出質(zhì)疑?！雹勖霞永瓚椃ǖ?7條第1款規(guī)定，“凡對下列任何事項做出規(guī)定的法律，不得因它與本章所保障的權(quán)利相抵觸或者因它取消或剝奪本章所保障的權(quán)利而視為無效。，如果議會在上述法律（如果是現(xiàn)行法律，包括所作修正）中明確宣布，制定上述條款是為了使本憲法第2章所述國家政策基本原則發(fā)揮有效作用?！贝祟愐?guī)定的目的是為授權(quán)立法機關(guān)在立法時對基本權(quán)利予以合理的限制，使財產(chǎn)所有權(quán)、自由權(quán)等受到國家政策的限制，充分顯示出憲法對社會公平和正義的追求。

最后，基本權(quán)利和憲法政策相結(jié)合保障人權(quán)。印度最高法院通過適用憲法中的政策條款確認那些體現(xiàn)關(guān)懷弱者權(quán)利的政府行為的合憲性。如在FrancisCoralieMullin一案中，法官巴格瓦蒂宣稱：“生命權(quán)包括由尊嚴地生活的權(quán)利，包括所有與此相關(guān)聯(lián)的東西：基本的生活必須品如足夠的營養(yǎng)、衣著和棲息場所?！庇《茸罡叻ㄔ涸诒Ｕ瞎窕緳?quán)利時，自覺將國家政策的指導(dǎo)原則納入其中，如最低工資保障、人道的工作條件、提供一定的生活標準、提高營養(yǎng)和公共健康等等。印度最高法院根據(jù)憲法的國家指導(dǎo)原則，通過擴大解釋，使得某些基本的經(jīng)濟人權(quán)也可以像基本權(quán)利那樣得到落實。印度將國家管理的基本原則作為政策條文寫入憲法，規(guī)定立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)在履行職責時都應(yīng)當推動這些原則的實現(xiàn)，促使印度法院特別是最高法院通過發(fā)揮司法能動性，對弱勢群體進行傾斜性保護，這是對近代以來片面強調(diào)自由和形式平等原則的糾正。因此，有學(xué)者指出，“印度憲法中的‘國家政策指導(dǎo)原則’是采取肯定性行動保護、提高社會中弱者地位的指令”。④

四、啟示

限制國家權(quán)力和保障公民權(quán)利是傳統(tǒng)憲法的主要內(nèi)容，但隨著社會的發(fā)展，憲法的作用不僅在于約束國家權(quán)力以防止侵犯公民權(quán)利，而且擔負起更多福利國家的責任。在此背景下，以憲法規(guī)范的形式確認國家政策，是必然選擇。

首先，國家政策入憲，能使國家所制定的政策不偏離憲法規(guī)定的方向，從而有利于對國家的長期發(fā)展進行確定性指引，對民主執(zhí)政發(fā)揮約束力。其次，國家政策入憲，也為人民評價和監(jiān)督政府提供了明確標準，人民可以藉此審視政府的行為是否有偏差，“盡管不是由法院追究責任，但是選民們會追究責任的”?！? 〕 （P137 ）再次，國家政策入憲，可以展示國家的目標和理想。例如義務(wù)教育水平的提高、工作條件的保障和生活水平的改善，由于國家政策通過憲法確定為管理國家的基本原則，因此，立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)都有義務(wù)在履行職責時推動這些原則的實現(xiàn)。正如詹寧斯所述：寫入憲法的“社會政策的指導(dǎo)原則”，“旨在為議會提供一般指導(dǎo)”，“所有這些內(nèi)容之所以被寫入憲法，是因為憲法起草者和批準者認為這些內(nèi)容是合乎需要的?！?〔5 〕 （P26 ）最后，“憲法不是國家政策” 〔6 〕，但是憲法可以規(guī)定國家政策。目前，我國憲法學(xué)界對憲法總綱中的政策性規(guī)定存在分歧。有學(xué)者認為國家政策不應(yīng)入憲法，原因在于這有可能削弱憲法的穩(wěn)定性及權(quán)威性，同時，“憲法中規(guī)定一般政策將束縛立法者的手腳，使之不能隨社會變化而即時進行政策調(diào)整”，特別是經(jīng)濟政策條款成為歷次修憲的主要部分，成為這種觀點的有力論據(jù)。南亞國家的政策入憲及其在實踐中對保障社會和諧發(fā)展，以及通過基本權(quán)利條款和政策條款權(quán)的有效平衡對社會正義產(chǎn)生的積極作用，為我們正確認識國家政策的憲法效力，提供了十分重要的借鑒意義。我國憲法中的政策條款一方面在內(nèi)容上應(yīng)當更具有長遠性和社會發(fā)展的總體性，另一方面在規(guī)范性和效力上也需要提高。

注 釋：

①具體表述略有不同，如孟加拉表述為“國家政策的基本原則”，巴基斯坦稱為“政策原則”，為了方便表述，以下都稱其為“國家政策”。

②參見：陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下）〔M〕.濟南：山東人民出版社，2002，697-698頁.

③印度憲法第13條規(guī)定了違反或侵害基本權(quán)利的法律無效，第十四條規(guī)定“在印度領(lǐng)土內(nèi)，國家不得拒絕給予任何人法律上之平等，或法律上之平等保護?！钡谑艞l規(guī)定自由權(quán)。

④參見：〔美〕路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾編，鄭戈等譯.憲政與權(quán)利〔M〕.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1996，118頁.

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〔3〕魏建新.論憲法權(quán)利的實施〔J〕.河北法學(xué)，2011（07）.

〔4〕〔美〕路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾.憲政與權(quán)利〔M〕.鄭戈，等，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1996.

〔5〕〔英〕詹寧斯.法與憲法〔M〕.龔祥瑞，等，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.

〔6〕張千帆.憲法不應(yīng)當規(guī)定什么〔J〕.華東政法學(xué)院院報，2005（2）.

責任編輯 楊在平