土地是稀缺資源，尤其是近幾年的大量開(kāi)發(fā)利用，占用了大量?jī)?yōu)質(zhì)良田資源，并形成了許多新的問(wèn)題，有的已嚴(yán)重影響今后的持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)農(nóng)民造成了較大傷害。土地開(kāi)發(fā)利用必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則，合理合法流轉(zhuǎn)利用，為國(guó)家社會(huì)繁榮穩(wěn)定和農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展服務(wù)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民致富服務(wù)。

1 土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

流轉(zhuǎn)速度加快，漸具規(guī)模。自1998年土地二輪承包以來(lái)，我縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度呈逐年遞增之勢(shì)，流轉(zhuǎn)的土地面積不斷擴(kuò)大，所涉農(nóng)戶不斷增多。至目前為止，流轉(zhuǎn)的土地面積占總耕地面積的比例少則5%，多則15%以上，平均比例為8%左右，涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)約占總農(nóng)戶數(shù)的26%。

流轉(zhuǎn)類型多樣，比例不均。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為分為各種不同的類型。一是以流轉(zhuǎn)主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分農(nóng)戶與村委會(huì)之間的流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)。其中以農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)面積約占總流轉(zhuǎn)面積的90%。二是以流轉(zhuǎn)對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可為責(zé)任田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、機(jī)動(dòng)田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和三荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。其中以責(zé)任田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的96%。三是以流轉(zhuǎn)方式為標(biāo)準(zhǔn)，可分為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、投股或參與股份合作等其他方式流轉(zhuǎn)。其中以轉(zhuǎn)包為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的70%以上。轉(zhuǎn)包中又以外出打工或經(jīng)商農(nóng)戶，將土地轉(zhuǎn)包給親友或本村其他農(nóng)戶居多。此外，還有農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)包給種植、養(yǎng)殖大戶以及集體向農(nóng)戶反租轉(zhuǎn)包等形式。四是以流轉(zhuǎn)是否簽訂協(xié)議為標(biāo)準(zhǔn)，可分為協(xié)議流轉(zhuǎn)和無(wú)協(xié)議流轉(zhuǎn)。其中協(xié)議流轉(zhuǎn)農(nóng)戶略占優(yōu)勢(shì)，占總流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)的65%左右。協(xié)議流轉(zhuǎn)又分為書(shū)面協(xié)議流轉(zhuǎn)和口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)，其中口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)占協(xié)議流轉(zhuǎn)的絕大多數(shù)，簽訂書(shū)面協(xié)議流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶不足總流轉(zhuǎn)戶的10%。五是以流轉(zhuǎn)是否有償為標(biāo)準(zhǔn)，可分為有償流轉(zhuǎn)和無(wú)償流轉(zhuǎn)。其中以無(wú)償流轉(zhuǎn)為主，約占總流轉(zhuǎn)戶的60%以上。六是以流轉(zhuǎn)是否履行報(bào)批準(zhǔn)、備案或辦理土地使用權(quán)證書(shū)變更登記程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可分為批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)、備案流轉(zhuǎn)、登記流轉(zhuǎn)和自行流轉(zhuǎn)。其中以自行流轉(zhuǎn)為主，占總流轉(zhuǎn)面積的95%。

流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，缺少管理。流轉(zhuǎn)行為嚴(yán)重不規(guī)范，表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)批準(zhǔn)、報(bào)備案的少，申請(qǐng)變更登記的更少；口頭協(xié)議多，書(shū)面協(xié)議少；約定不明的多，約定明確的少；書(shū)面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。有些村存在連鎖流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，接受流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶又將自己享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈?zhǔn)搅鬓D(zhuǎn)。鎮(zhèn)、村對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為普遍缺乏嚴(yán)格規(guī)范的管理。

部分耕地被非農(nóng)業(yè)化，有極少量的非法流轉(zhuǎn)行為存在。有的耕地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，主要用于招商引資、工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)等項(xiàng)目建設(shè)。這些建設(shè)用地絕大多數(shù)履行了批準(zhǔn)手續(xù)，也有一小部分沒(méi)有被批準(zhǔn)。相關(guān)鎮(zhèn)為了完成工業(yè)發(fā)展等任務(wù)，以鎮(zhèn)政府或用地單位名義，采取向農(nóng)戶租賃的方式，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到自己名下，用于非農(nóng)建設(shè)。

2 經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的問(wèn)題，專家學(xué)者的研究主要集中在“非農(nóng)化”和違法使用土地，土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全的影響以及引發(fā)的社會(huì)矛盾上。從有效流轉(zhuǎn)的因素看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在政府流轉(zhuǎn)服務(wù)能力薄弱、流轉(zhuǎn)信息溝通不暢、流轉(zhuǎn)不規(guī)范矛盾糾紛多、農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位得不到保障、農(nóng)民獲得土地增值收益難、培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體難、流轉(zhuǎn)土地“非糧化”傾向和集體“流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費(fèi)”不符合有關(guān)政策規(guī)定等問(wèn)題。

政府流轉(zhuǎn)服務(wù)能力薄弱。在我們調(diào)查到的嘉興市、成都市、黑河市，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)正在逐步建立并完善，其中一些縣市起步早、設(shè)施和人員配備齊全，流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)已開(kāi)始有效發(fā)揮作用。但從全國(guó)來(lái)看，許多地區(qū)還沒(méi)有建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無(wú)序狀態(tài)，政府部門(mén)的流轉(zhuǎn)服務(wù)能力更加薄弱，土地供需信息平臺(tái)尚未形成，供需雙方信息溝通不順暢嚴(yán)重制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正常流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)不規(guī)范，糾紛多。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在土地確權(quán)不到位、流轉(zhuǎn)無(wú)合同、合同不完備、缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等不規(guī)范行為。這些不規(guī)范的行為極易產(chǎn)生糾紛并帶來(lái)一些遺留問(wèn)題。尤其是隨著農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)的減少、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加、農(nóng)地價(jià)值的上升，農(nóng)民、集體、經(jīng)營(yíng)主體之間很容易就地塊邊界、流轉(zhuǎn)價(jià)格、利益分配等問(wèn)題產(chǎn)生糾紛。

農(nóng)民主體地位難保。在農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全的情況下，農(nóng)民把土地作為最基本的生活保障，留有一畝三分地心里踏實(shí)，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民是流轉(zhuǎn)的主體。然而，從實(shí)際情況看，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位往往受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權(quán)為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

農(nóng)民難以獲得土地增值收益。我國(guó)農(nóng)民普遍缺乏資金、技術(shù)、信息和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，在與農(nóng)業(yè)企業(yè)等的流轉(zhuǎn)合作中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民一般都以相對(duì)低廉的租金流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而且流轉(zhuǎn)雙方往往沒(méi)有建立合理的收益分配機(jī)制，農(nóng)民難以獲得土地增值收益。在農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股流轉(zhuǎn)方式中，也普遍存在農(nóng)民土地股份折價(jià)低，與工商資本地位不對(duì)等的現(xiàn)象。

流轉(zhuǎn)土地“非糧化”傾向明顯。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)大部分土地流轉(zhuǎn)后存在“非糧化”傾向。此外，部分流轉(zhuǎn)土地還有“非農(nóng)化”現(xiàn)象。一些企業(yè)在原來(lái)的耕地上修水泥路、建飯店、建簡(jiǎn)易賓館，建設(shè)農(nóng)業(yè)休閑園區(qū)，發(fā)展休閑觀光業(yè)等，破壞了耕作層，減少了耕地?cái)?shù)量。

流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用。中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知中明確規(guī)定“流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳?！比欢?，部分地區(qū)村集體將本村（組）土地集中起來(lái)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)主體，獲得一定的流轉(zhuǎn)“工作經(jīng)費(fèi)”，在多數(shù)地區(qū)，這些“工作經(jīng)費(fèi)”直接支付給了村集體。有些村集體的“工作經(jīng)費(fèi)”每年有幾十萬(wàn)元。流轉(zhuǎn)“工作經(jīng)費(fèi)”實(shí)際上就是變相截留土地流轉(zhuǎn)收益，與相關(guān)政策規(guī)定不相符。

3 措施與建議

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題，需要完善農(nóng)村土地制度，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，搞好土地確權(quán)工作，突出政府服務(wù)職能，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，健全集體參與機(jī)制，建立合理的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，避免流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地發(fā)展糧食生產(chǎn)，采取嚴(yán)格措施限制借流轉(zhuǎn)之名將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。

搞好土地確權(quán)工作。首先，要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、十七屆三中全會(huì)《決定》等有關(guān)法律政策規(guī)定，堅(jiān)持農(nóng)村土地承包制度，堅(jiān)定賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，堅(jiān)決保障農(nóng)民各項(xiàng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)。其次，農(nóng)業(yè)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、地方政府要積極、扎實(shí)開(kāi)展土地確權(quán)工作，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)權(quán)益，明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)益。

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。政府部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理工作，營(yíng)造良好的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策環(huán)境，依法支持、引導(dǎo)、規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。在服務(wù)對(duì)象上，要加強(qiáng)對(duì)流入主體和農(nóng)民的服務(wù)。

加快培育市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制。要盡快建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制。要建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)流入流出雙方對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合理定價(jià)。完善價(jià)格形成機(jī)制，如對(duì)入股合作流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股收益實(shí)行按股保底分紅，按實(shí)物作價(jià)。建立分類定價(jià)機(jī)制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)根據(jù)土地區(qū)位優(yōu)劣、流入戶種植的作物不同、流轉(zhuǎn)期限不同等確定不同的價(jià)格。建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，價(jià)格前幾年穩(wěn)定，之后每隔一定時(shí)期進(jìn)行一次調(diào)整，保障農(nóng)民收益。

確保農(nóng)民主體地位。在政府、集體和農(nóng)民這三者中，需要特別明確的就是農(nóng)民是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)的對(duì)象就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是集體的土地所有權(quán)，更不是政府的其他土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民有權(quán)自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。村集體應(yīng)做好服務(wù)工作，確保農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益全部歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留侵占。

建立合理的收益分配機(jī)制。土地集中后進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，并注入資本與技術(shù)等高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素后，往往會(huì)產(chǎn)生比流轉(zhuǎn)前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更高的收益。土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)在流轉(zhuǎn)初期就制定增值收益分配條款，建立合理收益分享機(jī)制，讓農(nóng)民從土地增值中獲得進(jìn)一步的收益，以避免流轉(zhuǎn)雙方因此而產(chǎn)生糾紛與矛盾，保障雙方的合理利益。

加強(qiáng)耕地保護(hù)。在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)兼顧糧食安全，解決好耕地\"非糧化\"問(wèn)題。要大力發(fā)展糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)大戶、合作社種糧，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。降低種糧成本，提高種糧補(bǔ)貼與糧食價(jià)格，使得糧食生產(chǎn)有利可圖，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶、合作社等土地流入主體的種糧積極性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，更要采取嚴(yán)格措施限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，不得以土地流轉(zhuǎn)名義將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地。