摘 要：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推進城鄉(xiāng)一體化進程和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點、促進農(nóng)村發(fā)展的增長點，是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化有機融合和城鄉(xiāng)居民共享社會發(fā)展成果的根本途徑。在建設(shè)過程中還面臨著思想認識不到位、規(guī)劃水平不高、政策不配套、建設(shè)用地難、建設(shè)資金匱乏等困境。需要通過采取轉(zhuǎn)變干群思想觀念、科學(xué)規(guī)劃、加大政策扶持力度、多元化籌措建設(shè)資金、強化產(chǎn)業(yè)支撐、突出農(nóng)民主體地位等措施加以突破。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：C916 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）25-0117-03

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民群眾物質(zhì)文化生活得到了極大改善，但農(nóng)民的生活質(zhì)量和生產(chǎn)環(huán)境，與我國經(jīng)濟飛速發(fā)展不相同步。黨的十八大報告明確指出，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”[1]。讓辛苦勞作的農(nóng)民就地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，享受到與城市一樣的公共服務(wù)，享受到城市文明，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一項重要內(nèi)容，也是一次前所未有的歷史跨越。馬克思曾說過：“城鄉(xiāng)關(guān)系的面貌一改變，整個社會的面貌也跟著改變?！盵2]新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推進城鄉(xiāng)一體化進程和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點、促進農(nóng)村發(fā)展的增長點，是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化有機融合和城鄉(xiāng)居民共享社會發(fā)展成果的根本途徑。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為一項內(nèi)容豐富、領(lǐng)域廣闊、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，在建設(shè)過程中還面臨著一些困境，需要采取相應(yīng)的措施加以突破。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的主要困境

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)雖然開端良好，但是還存在著思想認識不到位，規(guī)劃水平不高，政策不配套，建設(shè)用地難，建設(shè)資金匱乏等困境。

（一）思想認識不到位

當(dāng)前制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的首要問題是農(nóng)村廣大干部群眾思想認識不到位。雖然大家都渴望改善自己的生產(chǎn)生活環(huán)境，也意識到自然村落或零散建房會造成土地等資源的極大浪費，且不利于自己生活環(huán)境的改善。但是，對于什么是新型農(nóng)村社區(qū)、為什么要建新型農(nóng)村社區(qū)以及如何建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)等問題，缺乏充分的認識。有的甚至把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)片面化地理解為“就是樓房化、就是騰地”。一些基層干部認為缺資金，用地難，存在著等、靠、要等思想，工作缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性和創(chuàng)造性。有的基層干部不顧當(dāng)?shù)貙嶋H，把示范社區(qū)建設(shè)簡單地理解為拆舊建新，忽視了農(nóng)民意愿，搞不切實際的“強迫命令”和“一刀切”。作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體的農(nóng)民，對新型農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)了解不多、認識不足，認為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是政府的事，缺乏自力更生的主體意識和參與意識。群眾認為距離農(nóng)田遠，耕種不方便，到新型社區(qū)建房意愿不強烈。有的群眾故土難離，對新建社區(qū)缺乏歸屬感、認同感，參與支持社區(qū)建設(shè)的熱情不高。

（二）規(guī)劃水平不高

一些地方對規(guī)劃的重要性認識不足，重視不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，缺乏專業(yè)技術(shù)人員，致使一些農(nóng)村社區(qū)，與縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等沒有很好銜接，存在著規(guī)劃不科學(xué)、論證不充分、布局不合理、詳規(guī)不細致的情況，缺乏前瞻性、整體性、層次性。甚至在少數(shù)地方的規(guī)劃建設(shè)過程中照搬照抄，造成不少社區(qū)規(guī)劃建設(shè)沒有特色，千篇一律等。隨著農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)化集中發(fā)展，城鎮(zhèn)居民越來越多，社區(qū)越來越大，但是公共基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，管理跟不上、服務(wù)不到位，不能滿足社區(qū)居民物質(zhì)文化生活的要求。大部分村因無集體積累，居住區(qū)內(nèi)路道、垃圾處理等難以配套。

（三）政策不配套

政策不配套是當(dāng)前制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本問題。到目前為止，國家層面的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策體系還沒有完全形成，相關(guān)配套政策還不完善。如由于土地調(diào)整置換政策不健全，加上各地財力有限，拆舊宅和建新居往往不能同步進行，影響著示范社區(qū)建設(shè)的推動和進展，成為制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最大瓶頸，同時也造成基層干部在工作中無所遵循、操作困難。近年來，隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進，相當(dāng)一部分農(nóng)民住進了新社區(qū)。但是，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，在社區(qū)建設(shè)的過程中，并未建立城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一居民身份的管理制度，失地農(nóng)民的戶籍、房屋產(chǎn)權(quán)、養(yǎng)老、低保、就業(yè)等方面的改革滯后，還沒有建立起跟城鎮(zhèn)市民同樣的各項社會福利和保障制度。在社會保障不到位、沒有充分就業(yè)崗位的情況下，對大多農(nóng)民來說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是一種主要的生產(chǎn)方式和謀生手段，大多數(shù)農(nóng)民仍然選擇外出打工等，還難以完全享受到與城市居民同等的社會待遇。

（四）建設(shè)用地難

規(guī)劃建設(shè)新社區(qū)，對土地的需求是必然的，尤其是新建社區(qū)，所需土地大部分要占用耕地。而現(xiàn)行的土地政策及用地指標(biāo)的約束成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一大瓶頸。在國家嚴(yán)格的土地政策面前，搞建設(shè)需要將集體用地轉(zhuǎn)化為國有用地，而建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)受到限制，使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)難以得到真正落實。國家雖然給有“增減掛鉤”土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，但由于“增減掛鉤”項目存在著指標(biāo)少、審批時間長等問題，同時由于多數(shù)農(nóng)民還不富裕，小農(nóng)意識和傳統(tǒng)觀念對農(nóng)民的影響比較大，拆舊還耕工作進展緩慢，最終使“增減掛鉤”政策難以適時充分地發(fā)揮作用，最終造成社區(qū)建設(shè)用地緊張。

（五）建設(shè)資金匱乏

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要龐大的資金支持。建設(shè)資金匱乏是當(dāng)前制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套資金問題是最大瓶頸。由于各級財政對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財政政策捆綁、項目整合的扶持資金非常有限，金融貸款不易，土地置換資金到位滯后，土地補償資金利用困難等，造成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在著巨大的資金缺口。同時，建設(shè)資金來源也存在著以政策性投入為主，渠道狹窄，資金來源單一，社會組織投入、企業(yè)參與以及個人贊助等社會力量參與程度嚴(yán)重不足，外援嚴(yán)重缺乏，造成用地資金比較緊張。再加上村級經(jīng)濟實力薄弱，難以從根本上滿足社區(qū)建設(shè)對資金的需要。因此，主體多元化、渠道多樣化的投融資機制尚未形成，資金短缺的瓶頸制約非常突出，難以彌補新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及維持正常運轉(zhuǎn)所需資金的缺口。

二、推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策和建議

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的嶄新課題，推進過程中必然會遇到這樣那樣的問題，尚處于探索、實踐的階段。面對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的突出問題，需要在實踐中不斷進行探索。

（一）轉(zhuǎn)變干群思想觀念

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村發(fā)展的“第二次革命”，是改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式的重要載體。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既是農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式的一場變革，同時對各級領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理能力也是一場考驗。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)各項工作必須由政府牽頭主導(dǎo)，組織各方面力量協(xié)同推進。各級政府部門要有正確清醒的認識，明確新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的功能定位，從全局和戰(zhàn)略的高度，要以產(chǎn)業(yè)的支撐來帶動人口的集聚，把社區(qū)的選址、規(guī)模、類型與資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)緊密結(jié)合在一起。以人為本，完善服務(wù)功能，提高服務(wù)水平。善于通過多種恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒ㄟM行廣泛的普及和宣傳，提高農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認識，充分尊重農(nóng)民意愿和生活習(xí)慣，增強農(nóng)民的主體意識和參與意識，促進農(nóng)民思想觀念的根本轉(zhuǎn)變，激發(fā)農(nóng)民參與建設(shè)、管理新型農(nóng)村社區(qū)的熱情，贏得廣泛的民心支持。

（二）科學(xué)規(guī)劃

規(guī)劃也是生產(chǎn)力。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，必須堅持城鄉(xiāng)一體、規(guī)劃先行的原則。只有堅持規(guī)劃先行，才能確保各項建設(shè)任務(wù)科學(xué)實施、有序推進。否則，沒有科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)，希望建成符合農(nóng)村發(fā)展實際、經(jīng)得起歷史檢驗的新型農(nóng)村社區(qū)就是一句空話。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃必須立足實際，突出特色，形成體系。要按照“全域規(guī)劃”的理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃。基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)規(guī)劃同步安排、同步推進，加快城鎮(zhèn)服務(wù)功能和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村延伸。確保規(guī)劃的前瞻性、合理性和統(tǒng)籌性，必須充分考慮歷史沿革、資源配置以及村民生活習(xí)慣等因素，本著因地制宜、量力而行的原則，切忌盲從激進?？茖W(xué)規(guī)劃空間布局，合理確定社區(qū)規(guī)模，高標(biāo)準(zhǔn)同步推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套服務(wù)設(shè)施，不斷完善社區(qū)功能，切實發(fā)揮規(guī)劃對小城鎮(zhèn)土地和空間資源的調(diào)控作用，促進小城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，真正使廣大農(nóng)民過上和城里人一樣的生活。

（三）加大政策扶持力度

政策是引領(lǐng)也是導(dǎo)向。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個逐步推進、深入人心的過程，破解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的難題，同樣需要加大政策的扶持力度。進一步制定和完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的配套政策，切實注重新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的延續(xù)性，充分發(fā)揮政策的推動和導(dǎo)向作用，切忌朝令夕改，讓群眾心存疑慮。在國家相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)，圍繞破解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地難的制約瓶頸，創(chuàng)造性地利用好現(xiàn)行土地政策，最大限度地發(fā)揮土地的使用效益，破解用地瓶頸和拆遷難題。政府部門應(yīng)簡化新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的申報審批程序，減少、減免有關(guān)收費項目，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。積極探索建立新型農(nóng)村社區(qū)資金方面的相關(guān)政策，用足用活國家的各種優(yōu)惠政策，不斷整合涉農(nóng)惠民資金、加大財政投入、實行規(guī)費減免、提供信貸支持。鼓勵社會力量參與社區(qū)建設(shè)，逐步建立起多元投入機制，引導(dǎo)使用好社會資金。政府部門要深化戶籍制度改革，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成城鄉(xiāng)良性互動的發(fā)展格局，使廣大農(nóng)民更多地享受到改革發(fā)展的成果。

（四）多元化籌措建設(shè)資金

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，需要足夠的資金支持。積極穩(wěn)妥推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須科學(xué)有效破解資金籌措難題。在資金籌措上，積極爭取上級政府扶持資金的同時，整合各種涉農(nóng)項目資金，對交通、水利、衛(wèi)生等各項支農(nóng)惠農(nóng)資金，統(tǒng)一使用，提高資金使用效益。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，挖掘自身集體建設(shè)用地潛力，把置換來的掛鉤指標(biāo)有償使用費投入社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。積極爭取金融機構(gòu)的融資貸款，引進市場機制和理念，實行市場化運作，探索成立新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投融資公司，鼓勵社會資金和民間資本，參與新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；健全多渠道各要素投入機制，多元化籌措建設(shè)資金，整合政府、社會、企業(yè)及個人投資等多個資金來源，促進城鎮(zhèn)資源和要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

（五）強化產(chǎn)業(yè)支撐

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的出發(fā)點和落腳點，是提高廣大農(nóng)民的生活水平、生活質(zhì)量、生活環(huán)境。農(nóng)民搬進新社區(qū)后，去哪里干活，到哪里掙錢，是一個必須解決的問題。推進新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須以當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力和社會發(fā)展水平為依據(jù)，從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，立足自身資源和優(yōu)勢，因地制宜確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，通過推進土地流轉(zhuǎn)，具備條件的可建設(shè)規(guī)模適當(dāng)?shù)墓I(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把二、三產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展銜接起來。有了產(chǎn)業(yè)支撐，可以吸納社區(qū)群眾就地就業(yè)、就近就業(yè)，形成農(nóng)民增收致富的穩(wěn)定來源，實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。要著力抓好興產(chǎn)業(yè)、興市場這兩個支撐點，突出地方特色，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以三產(chǎn)帶動城鄉(xiāng)一體化。積極引導(dǎo)民營企業(yè)和個體工商戶向小城鎮(zhèn)適度集中，以各類特色市場為依托，形成農(nóng)產(chǎn)品集散中心，以商活鎮(zhèn)，拉動社區(qū)建設(shè)。總之，只有以城市化發(fā)展的理念進行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，才能有力推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展。

（六）突出農(nóng)民主體地位

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村發(fā)展的大方向，尊重農(nóng)民意愿，激發(fā)農(nóng)民主體意識，是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。各級黨委和政府在推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，要以農(nóng)民自愿為原則，提高農(nóng)民生活水平為目標(biāo)，既要積極引導(dǎo)，著力推動，又要從實際出發(fā)，量力而行。要始終堅持一切為了群眾，一切從實際出發(fā)，切實尊重農(nóng)民意愿，始終堅持“不包辦、不圖利、不冒進”的原則，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。在舊村拆遷、社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)方式等方面征詢?nèi)罕姷囊庖姡冀K考慮農(nóng)民的經(jīng)濟條件和承受能力，把新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，真正把新型農(nóng)村社區(qū)建成農(nóng)民愿意、農(nóng)民受益、農(nóng)民參與的民心工程。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民就業(yè)方式、生活質(zhì)量、生活理念的根本轉(zhuǎn)變，物質(zhì)、文化生活的根本轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民群眾享受與城市同樣的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障待遇，更多地享受到經(jīng)濟發(fā)展、社會進步所帶來的物質(zhì)和精神文明成果。

參考文獻：

[1]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012-11-08（1）.

[2]馬克思恩格斯全集：第4卷[M].北京：人民出版社，1958：159.