摘 要：改革開(kāi)放后社會(huì)組織蓬勃發(fā)展并在國(guó)家與社會(huì)的分離中發(fā)揮作用，如近幾年不斷發(fā)展的政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)更能體現(xiàn)這一發(fā)展趨勢(shì)。政府購(gòu)買社會(huì)公共組織服務(wù)一方面減輕了政府在無(wú)力提供公共服務(wù)過(guò)程中的壓力，另一方面還權(quán)于社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)自主治。這種模式也逐漸成為未來(lái)社會(huì)改革的方向。鑒于這一模式的重要意義，著重于解構(gòu)社會(huì)組織在這一模式中的作用，并希冀能為完善其角色扮演發(fā)揮些許作用。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買；社會(huì)組織；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）25-0102-02

引言

在2012年3月召開(kāi)的全國(guó)民政會(huì)議上，溫家寶提出了“政府事務(wù)性管理工作可適當(dāng)交給社會(huì)組織”，這一句話提出了社會(huì)領(lǐng)域中未來(lái)改革的方向，即社會(huì)組織在公共服務(wù)過(guò)程的參與比例的不斷加重，政府通過(guò)購(gòu)買、招標(biāo)等方式將一些事務(wù)性的、服務(wù)性的管理工作交給社會(huì)組織來(lái)完成。這是社會(huì)多元化的結(jié)果，也是社會(huì)力量不斷壯大尋求自治的過(guò)程。

政府管理工作的下放主要是通過(guò)政府購(gòu)買的模式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這種購(gòu)買模式最先產(chǎn)生于上海。早在2000年上海在改革社會(huì)管理體制時(shí)就提出了政府購(gòu)買這一模式并在街道處將養(yǎng)老服務(wù)交給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，取得了預(yù)期的效果，此后全國(guó)的其他省市也紛紛效仿，政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的模式開(kāi)始正規(guī)化并逐漸囊括醫(yī)療、教育、就業(yè)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域。

一、社會(huì)組織的角色扮演

社會(huì)組織也就是大多數(shù)研究者所通稱的“非政府組織”。1950年2月27日聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)暨社會(huì)理事會(huì)在其第288（x）號(hào)決議中將非政府組織定義為“任何國(guó)際組織，凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的，均可被看作為此種安排而確立的非政府組織”；我國(guó)學(xué)者將社會(huì)組織定義為依法注冊(cè)的正式組織，從事非營(yíng)利性活動(dòng)，滿足志愿性和公益要求，具有不同程度的獨(dú)立性和自治性。而在本文中，為更好地研究政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)這一主題，我們對(duì)社會(huì)組織設(shè)定一個(gè)相對(duì)寬泛的范圍，包括非營(yíng)利組織、非政府組織等具有上述特性的社會(huì)組織。

（一）人民主權(quán)論中的主權(quán)者

在政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)這一過(guò)程中，社會(huì)組織發(fā)揮著供給者的任務(wù)，同時(shí)我們不能忽視的是社會(huì)組織是由社會(huì)成員組成，是由享有國(guó)家主權(quán)的公民組織而成，因此社會(huì)組織又是公共服務(wù)的被供給者。這就使我們?cè)谟懻撘磺衅渌巧氨仨毧隙ㄉ鐣?huì)組織作為人民主權(quán)論中主權(quán)者這一角色。在盧梭的人民主權(quán)論中，主權(quán)職能屬于人民。如果主權(quán)不屬于人民，社會(huì)契約既不能產(chǎn)生，也不能存在，自由和平等也就無(wú)從談起。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)這一契約中首先承認(rèn)社會(huì)組織的主權(quán)者角色才能使社會(huì)組織堅(jiān)持獨(dú)立性和公共性。

（二）社會(huì)治理中的參與者

自從1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”一詞以來(lái)，治理一詞開(kāi)始廣泛地應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)界，到了20世紀(jì)90年代以后，研究治理理論的西方學(xué)者對(duì)治理理論做了新的界定。概括地說(shuō)，治理理論包含了三個(gè)方面的基本內(nèi)容：一是治理主體的多元化。政府不再是唯一的權(quán)利主體，私營(yíng)部門和社會(huì)組織在得到公眾認(rèn)可的情況下亦可以參與國(guó)家治理。社會(huì)組織成為準(zhǔn)治理主體。二是主體間責(zé)任界限的模糊性和權(quán)力依賴性。多元治理主體之間存在著權(quán)力依賴關(guān)系與合作伙伴關(guān)系.三是自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系的建立。治理主體的多元化和治理主體之間的權(quán)力依賴關(guān)系落實(shí)到運(yùn)行機(jī)制上表現(xiàn)為自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體依靠各自的優(yōu)勢(shì)和資源，通過(guò)對(duì)話增進(jìn)理解以確立共同的目標(biāo)。因此，政府購(gòu)買公共組織的服務(wù)正是治理理論的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用。在這一治理關(guān)系中，社會(huì)組織作為多元治理的一元，利用自身優(yōu)勢(shì)與其他治理主體相配合，形成權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系，共同努力提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（三）購(gòu)買合同中的公共服務(wù)承包者

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)過(guò)程中，社會(huì)組織作為承包者的角色，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織與政府組織之間的平等性。政府組織在官僚體系弊端的處境中難以滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的要求，而社會(huì)組織利用其貼近民眾、服務(wù)多元的優(yōu)勢(shì)被選中為承包者，在這一供需關(guān)系中雙方為平等的協(xié)商主體，雙方各履行其職能，承擔(dān)約定的責(zé)任，僅就最后公共服務(wù)是否為民眾滿意作為這一模式成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。因此，這一承包者的角色保證了社會(huì)組織在與政府組織協(xié)商談判中的平等性，也為社會(huì)組織在提供公共服務(wù)的過(guò)程中提供了責(zé)任約束。

二、社會(huì)組織的功能失靈

社會(huì)失靈理論中政府和市場(chǎng)都存在失靈，西方學(xué)者韋斯布羅德曾經(jīng)根據(jù)“需求-供給”這個(gè)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式解釋了非政府組織在政府失靈和市場(chǎng)雙雙失靈下必然存在，然而社會(huì)組織作為一個(gè)新興的發(fā)展隊(duì)伍最初不可能是完善的，同樣也存在著局限性導(dǎo)致其出現(xiàn)失靈。

社會(huì)組織失靈的第一個(gè)表現(xiàn)是失去自主性。中國(guó)有很大一部分的社會(huì)組織是通過(guò)政府資助，從中獲得資金、人力等資源得到發(fā)展的，這就導(dǎo)致了社會(huì)組織嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。這樣在提供公共服務(wù)的過(guò)程中社會(huì)組織就不能充分發(fā)揮其對(duì)政府機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充作用，導(dǎo)致社會(huì)組織失靈。

社會(huì)組織失靈的第二個(gè)表現(xiàn)是能力匱乏。社會(huì)組織在我國(guó)出現(xiàn)的最初幾年中并沒(méi)有出現(xiàn)質(zhì)的發(fā)展，其真正受到重視是在改革開(kāi)放之后，發(fā)育時(shí)間的有限使社會(huì)組織仍然存在著一些自身能力不足的問(wèn)題。一是資金籌備能力不足，以至于把政府作為其資金來(lái)源，失去獨(dú)立性；二是管理能力不足，非營(yíng)利性組織內(nèi)部的管理混亂、運(yùn)行不暢、資金監(jiān)管上的漏洞、人員管理機(jī)制的不完善，最終都會(huì)影響非營(yíng)利組織的合法性和有效性；三是缺乏專業(yè)能力，這也是受到公眾質(zhì)疑的原因之一。非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)過(guò)程中缺乏專業(yè)知識(shí)，從而使公共服務(wù)不能滿足公眾的需要，降低其信用度。

非營(yíng)利組織失靈的第三個(gè)表現(xiàn)是社會(huì)組織喪失公共性。以不正當(dāng)?shù)氖侄潍@得合同；在提供公共服務(wù)時(shí)追逐一己之利置公共利益于不顧，這與社會(huì)組織的本質(zhì)特征相違背，最終導(dǎo)致這一服務(wù)供給模式失靈。

三、社會(huì)組織失靈的宏觀分析和微觀探討

從宏觀角度來(lái)看，社會(huì)組織失靈的原因是其所處的社會(huì)環(huán)境引起的。社會(huì)組織發(fā)展的大環(huán)境是其身后轉(zhuǎn)型時(shí)期的整個(gè)中國(guó)社會(huì)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)面臨著價(jià)值理念、管理體制的根本大變革，在這一新舊理念的沖擊下，中國(guó)社會(huì)組織存在著發(fā)展空間有限、自身發(fā)展不足導(dǎo)致其功能失靈。

首先，社會(huì)組織發(fā)展的政治環(huán)境。在新中國(guó)建國(guó)初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府包攬一切公共服務(wù)，社會(huì)組織幾乎退出公共領(lǐng)域，沒(méi)有任何的發(fā)展空間。改革開(kāi)放之后，社會(huì)組織開(kāi)始有其一席之地，但是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略使社會(huì)組織得不到應(yīng)有的重視。即使在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)轟轟烈烈的當(dāng)下，社會(huì)組織承擔(dān)這一公共職能所面臨的政治環(huán)境也是不完善的。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行約束：哪些公共服務(wù)可以交給社會(huì)組織；政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的法定程序是否公開(kāi)透明；政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)過(guò)程中的監(jiān)管程序等，這些法律的不完善必然會(huì)為政府購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展埋下隱患。

其次，管理理念缺失。政府購(gòu)買社會(huì)組織的公關(guān)服務(wù)是多元治理理論的體現(xiàn)。在多元治理理論下，政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織分工合作以期達(dá)到善治。在我國(guó)這一理念并沒(méi)有得到真正的落實(shí)，鑒于權(quán)、錢以及各方利益，政府在購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)不肯輕易放權(quán)，社會(huì)組織不能積極發(fā)揮作用。這就導(dǎo)致這一模式在我國(guó)的部分失靈。

在微觀角度，社會(huì)組織在承接社會(huì)公共服務(wù)時(shí)自身存在的能力不足以及觀念錯(cuò)位也值得我們的重視。社會(huì)組織在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不是很長(zhǎng)，加上社會(huì)組織成長(zhǎng)所需的空間有限，這就使社會(huì)組織在管理、提供公共服務(wù)以及其他方面都存著能力不足。此外，社會(huì)組織的公共理念也有待深化。社會(huì)組織的重要特征就是公共性，但是社會(huì)轉(zhuǎn)型期利己主義、金錢至上的觀念沖擊以及小家為上的文化傳統(tǒng)使社會(huì)組織易受私人利益的影響，喪失公共理念。

四、政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展建議

雖然宏觀環(huán)境和社會(huì)組織的微觀建設(shè)上存在問(wèn)題，但是不能否認(rèn)政府購(gòu)買公共服務(wù)這一模式提升了公共服務(wù)質(zhì)量，并將公民權(quán)、社會(huì)自治、多元治理的理念貫徹到我國(guó)的公共服務(wù)中。因此，探索解決之道是我們的重中之重。

政治理念的建設(shè)。首先是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該簡(jiǎn)政放權(quán)，真正將善治的理念踐行到我國(guó)的社會(huì)管理和公共服務(wù)中。一方面政府應(yīng)有意識(shí)地引導(dǎo)、扶持、培育實(shí)力較弱的社會(huì)組織，進(jìn)行培訓(xùn)、孵化，提高社會(huì)組織的服務(wù)能力；另一方面，真正將權(quán)力、責(zé)任交給社會(huì)組織，明確規(guī)定政府可以購(gòu)買提供的服務(wù)項(xiàng)目，將那些能夠交給社會(huì)組織來(lái)做的公共服務(wù)項(xiàng)目納入政府購(gòu)買的范疇，交由社會(huì)組織來(lái)做。

政治環(huán)境的建設(shè)。政府購(gòu)買公共服務(wù)不僅需要理念的轉(zhuǎn)變，還需要將理念轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，將政府購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)這一模式納入法律的軌道。首先將政府購(gòu)買公共服務(wù)以法定的程序加以規(guī)定。所有的流程，包招標(biāo)采購(gòu)、資質(zhì)審查和用人用工等要嚴(yán)格按照國(guó)家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行，嚴(yán)禁違規(guī)運(yùn)行。其次將社會(huì)組織的準(zhǔn)入納入法律化管理，建立社會(huì)組織信息公開(kāi)制度，社會(huì)組織將登記證書、稅務(wù)登記證書、服務(wù)方式、服務(wù)準(zhǔn)則等信息向社會(huì)公開(kāi)，以便形成輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，保證其具有承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)的能力；再次，對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。第一，建立健全檢查評(píng)估機(jī)制。對(duì)社會(huì)組織承接的服務(wù)進(jìn)行檢查、評(píng)估，形成檢查評(píng)估報(bào)告。第二，建立健全責(zé)任追究機(jī)制。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)后對(duì)其評(píng)估結(jié)果進(jìn)行追究檢查，以分析出社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中存在的問(wèn)題，提出整改建議，督促社會(huì)組織提高自身能力。

社會(huì)組織的自身建設(shè)。首先提高專業(yè)服務(wù)能力。社會(huì)組織要注重自身的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)專業(yè)化水平，提升承接服務(wù)的能力。二是提高凝聚力。社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮自身的公共性優(yōu)勢(shì)將行政資源和社會(huì)資源結(jié)合起來(lái)，提高自身服務(wù)能力得到政府認(rèn)可的同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)資源儲(chǔ)備贏得社區(qū)、公民的信任，從而擴(kuò)大自身的組織規(guī)模和影響力。三是提高管理能力。要健全社會(huì)組織內(nèi)部運(yùn)行結(jié)構(gòu)，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，提高資金效益，提升科學(xué)民主決策能力和項(xiàng)目運(yùn)作水平。建立健全組織內(nèi)部自律機(jī)制，制定社會(huì)組織的自律規(guī)范，贏得政府和社會(huì)的信任，得到更多的服務(wù)機(jī)會(huì)。

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