摘 要：社區(qū)自治制度的出現(xiàn)，填補了改革開放以來我國傳統(tǒng)“單位制”解體后所造成的城市治理方式的空白，作為一種城市社區(qū)成員直接參與社區(qū)事務(wù)管理的制度和依法行使民主權(quán)利的具體方式，社區(qū)自治在擴大居民政治參與和基層民主建設(shè)等方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用并取得了一定的成效。然而，在實際運行中，由于受國家權(quán)威和傳統(tǒng)單位形式等多方面影響，也出現(xiàn)了諸多問題，表現(xiàn)出了某種程度的社區(qū)自治失靈。在眾多應(yīng)對策略和破解途徑中，非政府組織的介入及其功能的積極有效發(fā)揮，起著關(guān)鍵性作用。

關(guān)鍵詞：社區(qū)自治；失靈；非政府組織；矯正機制

中圖分類號：D669 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）25-0083-02

一、社區(qū)自治：作用、發(fā)展及成效

社區(qū)自治作為我國城市治理的最基本形式和基層民主的踐行方式，指的是社區(qū)組織通過組織、發(fā)動社區(qū)成員，進行社區(qū)資源的整合，社區(qū)功能的綠化，從而實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，解決社區(qū)問題，提高居民生活質(zhì)量，建設(shè)現(xiàn)代化社區(qū)的過程。是政府主動變革城市治理方式，向社會基層下放部分治權(quán)，將民眾納入社會治理主體的突出表現(xiàn)和深入開展基層民主實踐的具體體現(xiàn)，是我國邁向“小政府，大社會”發(fā)展格局的重要途徑。自20世紀80年代末90年代初至今，在這近二十年的發(fā)展過程中，社區(qū)自治所取得的成就和發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）確立了以基層民主自治為導(dǎo)向的城市治理模式

社區(qū)自治的正式啟動，源自1989年全國人大通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，其中將居民委員會規(guī)定為居民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。并將社區(qū)黨支部、社區(qū)居民大會、社區(qū)居民委員會、業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、非營利組織和其他商業(yè)性機構(gòu)等在內(nèi)的多元利益主體納入社區(qū)組織的范圍內(nèi)。近二十年代發(fā)展實踐，形成了以黨政為中心的社區(qū)管理機制，以居委會為中心的社區(qū)自治機制，以社區(qū)自治組織為核心的社會參與機制，并由此構(gòu)成了我國城市基層民主治理體系[2]。

（二）實行了社區(qū)范圍內(nèi)的直接選舉

社區(qū)居委會依法實行直接民主選舉，并堅持民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使社區(qū)居民有充分享受依法行使當家做主的民主權(quán)利的機會，為最終實現(xiàn)社區(qū)居民的自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督和自我教育奠定了基礎(chǔ)，對于喚起人民的民主意識、培植人民的自治精神、建立成熟社區(qū)自治制度，起到了突破性的重要作用。

二、社區(qū)自治：問題、困境及失靈

社區(qū)自治在我國尚屬于新生事物，其從誕生到發(fā)展也才僅僅經(jīng)歷了二十幾年的時間，所以，目前仍然存在著一些問題，這些問題制約著社區(qū)自治的進一步發(fā)展和完善，導(dǎo)致了社區(qū)功能的某些失靈，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）社區(qū)自治的動員力失靈：組織類型單一

由于我國在培育非政府組織上的經(jīng)驗不足和諸多限制，目前，在相當多的社區(qū)內(nèi)，依舊延續(xù)著由居委會占據(jù)主導(dǎo)地位的組織模式，缺乏成熟的、多元的社會組織參與共治。加之，近些年隨著經(jīng)濟的發(fā)展，大批離退休老人、網(wǎng)民股民、異地流動人口等都聚居社區(qū)，使社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變得日趨復(fù)雜化，這就導(dǎo)致在日常的實際工作中，居委會因時間精力有限而無法顧及社區(qū)生活的各個方面，不可避免地造成某些細節(jié)性工作的疏忽，然而，這些細節(jié)性工作又直接決定著社區(qū)居民對整個社區(qū)的認同感和歸屬感，從而，影響居民參與社區(qū)自治的程度和水平。

（二）社區(qū)自治的制度性失靈：行政化傾向嚴重

長期以來，我國所實行的城市管理體制基本上是以市→區(qū)→街道辦事處→居委會為主的縱向垂直管理模式，居委會作為這個行政鏈條上的終端性環(huán)節(jié)，成為上級部門下達任務(wù)、布置工作、檢查考核的下屬單位，承擔(dān)了大量的行政性事務(wù)和過多的行政職能，從而影響了自治性組織應(yīng)有之意的發(fā)揮。

（三）社區(qū)自治的供給性失靈：資源緊張

人力資源緊張。社區(qū)工作覆蓋面廣，涉及內(nèi)容較多，需要由專業(yè)化的人員參與管理，然而，就目前的情況來看，社區(qū)工作者在年齡結(jié)構(gòu)上普遍以中老年群體為主，在性別結(jié)構(gòu)上則主要以女性為主，他們在學(xué)歷程度、工作能力、工作效率等方面存在的不足均成為制約社區(qū)事務(wù)管理的重要因素。物力資源緊張。社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施有待進一步改善，多數(shù)社區(qū)依舊缺乏文化、教育、娛樂、社會保障、生活需求等為一體的綜合性社區(qū)服務(wù)站點，仍有部分社區(qū)無辦公用房，暫時租用民房或臨時搭建的棚房進行日常工作，很多活動無法順利開展，嚴重阻礙社區(qū)自治的推進。財力資源緊張。社區(qū)經(jīng)費不足是一個相當普遍和嚴峻的問題，它直接導(dǎo)致許多服務(wù)和活動難以展開，大量組織處于名存實亡的“休眠狀態(tài)”。

（四）社區(qū)自治的操作性失靈：居民參與不足

社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)和社區(qū)活動的參與熱情不高，參與意識淡薄，甚至態(tài)度冷漠等已成為社區(qū)工作開展中的常態(tài)，主要體現(xiàn)在參與率不高、參與分布不均和參與廣度深度不夠三個方面。

（五）社區(qū)自治的規(guī)范性失靈：法律制度的缺失

《中華人民共和國憲法》以及1989年出臺的《居民委員會組織法》中都對居委會的性質(zhì)、地位、作用、任務(wù)、工作機構(gòu)、制度等作了系統(tǒng)性規(guī)定，從宏觀和原則上為居委會的實際運作提供了法律依據(jù)[4]。目前，我國尚缺乏對居委會工作進行指導(dǎo)的具體操作性法律法規(guī)，在涉及社區(qū)自治的界定、性質(zhì)和地位，社區(qū)自治組織的權(quán)利與義務(wù)、管理方式和運作程序等方面仍缺乏明確法條規(guī)定。此外，20世紀80年代末頒布的《居民委員會組織法》在許多規(guī)定上已嚴重脫節(jié)于現(xiàn)實情況要求，亟待進行修改和完善。

三、社區(qū)自治失靈的矯正：非政府組織的介入

非政府組織作為政府與市場之外的獨立部門，憑借其維護社會公眾利益、動員參與、社會整合以及提供公共產(chǎn)品等方面的先天優(yōu)勢，對介入城市治理和解決社區(qū)自治問題方面發(fā)揮著不可小覷的作用，總結(jié)其對于矯正社區(qū)自治失靈所發(fā)揮的作用，主要在于以下幾個方面：

（一）分擔(dān)居委會的部分工作職能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

“單位制”城市管理模式的解體以及生活水平的日益提高，使居民對于社區(qū)的依賴程度也逐漸增加，街道辦事處和居委會一直以來承擔(dān)著社區(qū)自治中大量的工作任務(wù)，由于其自身在管理體制、管理方式、服務(wù)手段和人員素質(zhì)等方面的不足，出現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)供給與需求之間的不平衡。在這種情況下，非政府組織的介入可以分擔(dān)街道辦事處和居委會的部分繁重任務(wù)，彌補社區(qū)服務(wù)能力的不足。

（二）推進社區(qū)資源整合，彌補資源不足

在社區(qū)內(nèi)外，分散著大量資金、物品等物質(zhì)資源和社會資本等非物質(zhì)資源，由于缺少一種機構(gòu)對其進行整合，而嚴重影響了其整體效用的發(fā)揮和價值的實現(xiàn)。非政府組織的介入，可以起到整合資源的作用，將彼此的需求與資源占有狀況進行對接，使分散的居民意愿匯聚成公益事業(yè)的發(fā)展。此外，一些非政府組織還可以以自身能力為依托，募集、整合更多社區(qū)外的資源，將其投入社區(qū)建設(shè)，彌補社區(qū)自身資源不足，擴展社區(qū)已有資源，增加社區(qū)資源總量和使用效率，促進社區(qū)健康發(fā)展。

（三）拓寬居民社區(qū)參與渠道，提高參與程度

首先，非政府組織具有多元性、平等參與性、競爭性和相互獨立性等多種特性，受不同動機、取向的發(fā)起者的影響，觸角可達社會生活的各個方面。其次，非政府組織的權(quán)力并不固定，具有多向流動性，在履行各項義務(wù)，發(fā)揮各項功能上，能夠獲得更為深刻的社會信任，吸引更多的社會參與。再次，在聯(lián)系政府和百姓方面，非政府組織一向代表民眾的基本利益訴求，對于社區(qū)居民無法直接與政府進行交流、對話的事務(wù)，可將其轉(zhuǎn)達給非政府組織，通過非政府組織與政府的溝通，間接實現(xiàn)居民訴求的表達。

（四）強化社區(qū)居民認同感和歸屬感，凝聚社區(qū)自治力量

居住于同一社區(qū)的人們雖然實現(xiàn)了地域范圍上的聚集，卻又不可避免地因為個人與單位，工作與生活的相對分離而產(chǎn)生了社會心理上的分散化。共同的利益訴求或愛好可以在一定程度上起到凝結(jié)和維系社區(qū)居民關(guān)系的作用，而這種共同利益或興趣愛好的形成在社區(qū)居委會事務(wù)繁雜、無暇顧及的情況下，則有賴于非政府組織通過承擔(dān)各種事務(wù)、活動而得以建立。

四、非政府組織介入社區(qū)自治：有效性的發(fā)揮

雖然非政府組織在矯正社區(qū)自治失靈中發(fā)揮著重要作用，但由于非政府組織本身在我國也屬于新生事物，尚處于探索和成長階段，所以，要想更加充分有效地發(fā)揮出非政府組織在社區(qū)自治中的作用，也需要對其自身發(fā)展中的不足進行彌補和克服。目前，非政府組織發(fā)展表現(xiàn)出的問題主要在于：獨立性不強、缺乏自主性、能力不足、資金人員不足、結(jié)構(gòu)不合理、定位模糊、組織間缺乏規(guī)范合作的機制等[5]，針對非政府組織自身存在的這樣一些困境，迫切需要相應(yīng)的對策對其進行改善，就其獨立性問題，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，與民眾共同為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造寬松的社會環(huán)境，適當放低限制門檻，媒體也應(yīng)對其活動予以正面宣傳，加大人們對非政府組織的認識和了解；此外，還需要從法律上對非政府組織進行監(jiān)督和規(guī)范，廢除之前管理中的不合理制度，明確權(quán)責(zé)范圍，使非政府組織的發(fā)展延展法制化的軌道進行。

五、結(jié)語

隨著我國社區(qū)建設(shè)的不斷發(fā)展和基層民主的擴大，非政府組織的介入是解決社區(qū)自治失靈的必然途徑，然而，要實現(xiàn)非政府組織在其中的作用的充分有效發(fā)揮，則需要解決好非政府組織自身存在的不足和缺陷，最終為構(gòu)建我國和諧、穩(wěn)定的社區(qū)秩序貢獻力量。

參考文獻：

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