摘 要：在這個尋覓幸福和善治的“后GDP時代”，世界上唯一一個以追求國民幸福為執(zhí)政目標且真正成功實現(xiàn)的國家——不丹，越來越受到各界人士的關(guān)注。以國民幸?？傊担℅NH）作為衡量發(fā)展標準的“不丹模式”對我國的善治政府道路有著重要的參考價值和借鑒意義。試從治理理論出發(fā)，通過不丹幸福治理模式的案例分析，從政府的合法性、責任性、法治、有效性以及社會資本的良好傳承等方面對不丹模式進行深入剖析，試尋找出有益于我國善治政府的政策選擇路徑。

關(guān)鍵詞：治理；善治；不丹；國民幸?？傊担℅NH）；社會資本

中圖分類號：D57 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）25-0073-02

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，體現(xiàn)了政府和非政府組織共同來管理社會的決心，這是國家權(quán)力向社會的回歸，也是一個還政于民的過程。

全球治理委員會在研究報告《我們的全球伙伴關(guān)系》（1995）中，對治理做出了權(quán)威性的概念界定，認為治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理理論打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，強調(diào)管理是一種有效互動的合作過程，認為公民社會也是合法權(quán)利的來源，同時，治理也是當代民主的一種新的形式。而建立在政府和市場基礎(chǔ)上的有效的治理——善治——可以有效彌補政府和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的不足。善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[1]。

一、不丹的幸福治理模式

近十幾年，不丹在國際社會的影響越來越大，因為它是世界上唯一一個以國民幸福為治理目標的國家。2006年英國心理學家艾德里昂·懷特公布的包含全球178個國家的世界幸福地圖中，不丹的幸福指數(shù)排名世界第八位，前七名除了巴哈馬之外，其他都是北歐發(fā)達的高福利國家[2]。更值得關(guān)注的是，不丹是東亞和南亞地區(qū)國民感覺最幸福的唯一國家，也是排前20名的幸福國家中唯一經(jīng)濟發(fā)展水平不高的國家。這一結(jié)果讓不丹的發(fā)展模式開始備受關(guān)注。

不丹模式強調(diào)物質(zhì)財富和精神產(chǎn)品的均衡發(fā)展，資源環(huán)境的保護和傳統(tǒng)文化的促進優(yōu)于經(jīng)濟發(fā)展，用GNH代替GDP成為衡量發(fā)展標準。GNH體系由以下四大支柱構(gòu)成：

第一，公平的可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展觀。不丹以國民幸福為執(zhí)政目標并不意味著放棄經(jīng)濟發(fā)展，只是在發(fā)展經(jīng)濟的同時注重公平和可持續(xù)發(fā)展，絕不以犧牲資源和環(huán)境來追求GDP的發(fā)展。在發(fā)展經(jīng)濟的同時，高度重視幫助窮人，消除赤貧，高度重視保護環(huán)境和生態(tài)發(fā)展，高度重視對社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，在經(jīng)濟發(fā)展的同時確保社會公平。

第二，科學的良善治理制度。不丹國王四世認識到制度的建立與完善不是自上而下的單向度運轉(zhuǎn)能夠完成的，應(yīng)該充分發(fā)揮民眾自下而上的自主性，因此在第四個五年規(guī)劃（1976-1980年）中要求全國18個區(qū)組建區(qū)發(fā)展委員會（1976年），委員代表本區(qū)的民眾面見政府官員，反映民生問題。在1991年建立單元發(fā)展委員會，委員會的委員都由當?shù)丶彝ネ七x，有深厚的草根基礎(chǔ)，為公民有效參與公共事務(wù)治理[3]。

第三，資源的合理開發(fā)和環(huán)境的有效保護。不丹擁有大范圍的僅存的喜馬拉雅半山生態(tài)系統(tǒng)，森林覆蓋率84.63%（2010年），不丹的公園和保護地是世界上72種瀕臨絕跡的生物的棲息地，是全球僅有的十個生物多樣性的熱點之一。這樣完整的原生態(tài)保存得益于不丹政府和民眾對資源的合理開發(fā)和環(huán)境的有效保護。不丹政府號召每位公民每年種十棵樹，樹木除滿足民眾自身需求（如建房）外，不允許商業(yè)砍伐。為了減少對地面生態(tài)的破壞，不丹水力發(fā)電站也以修筑在地下為主。同時，不丹政府對游客數(shù)量進行嚴格控制，目的是減少對資源環(huán)境的人為破壞。

第四，傳統(tǒng)文化的傳承與保護。不丹政府不僅努力保存不丹的宗教信仰，而且極力倡導和鼓勵志愿精神與和諧的合作精神，用傳統(tǒng)文化維護人與社會、人與人之間的和諧關(guān)系。不丹政府和民眾對待環(huán)境的態(tài)度和相關(guān)措施深深植根于佛教傳統(tǒng)的信仰和價值觀。自然環(huán)境保護和傳統(tǒng)文化保存得到有機的結(jié)合，讓現(xiàn)代的不丹人感受到自己對生態(tài)環(huán)境的保護與祖先的生活和思想一脈相承，從內(nèi)心得到歸屬感與幸福感。

由上述四大支柱組成的國民幸?？傊刁w系并不是空喊口號的，不丹內(nèi)閣批準并成立的不丹研究中心（CBS）持續(xù)專注于GNH的調(diào)研與開拓完善，通過科學的測量指標將民眾對生活的主觀感受和體驗與幸福的客觀標準量化并達到有機統(tǒng)一。CBS具體把不丹的國民幸?？傊祫澐譃?個領(lǐng)域，33個二級測量指標，72個具體指標。這9個領(lǐng)域分別為心理幸福感、衛(wèi)生、時間運用、教育、文化多樣性與彈性、良善治理、社區(qū)活力、生態(tài)多樣性與彈性、生活水準。不丹政府通過不斷的政治、經(jīng)濟與社會改革，制定和實施一系列政策來提升國民的幸福。自GNH體系實施以來，不丹發(fā)生了重大變化，例如國民平均壽命、人均收入、識字率都有了顯著提高，嬰兒夭折率有了顯著下降。從2008年開始，不丹政府每年都會調(diào)查國民的幸福狀況，并據(jù)之來制定和調(diào)整政策。根據(jù)不丹2010年的國民幸福調(diào)查和統(tǒng)計結(jié)果顯示，8.3%的公眾非常深度地感到幸福，32.6%的公眾在很廣范圍內(nèi)都感到是幸福的，47.8%的公眾感到勉強算是幸福的，只有10.4%的不丹民眾感到不幸福。

二、不丹模式的深入探討

不丹政府推行的GNH體系注重價值、政策執(zhí)行及指標之間的平衡。從善治的角度出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)不丹模式之所以成功，與以下幾點密不可分：

（一）政府的合法性

政治的統(tǒng)治基礎(chǔ)是合法性，而合法性來自于社會對政治的認同。不丹國民幸福程度高，所以民眾對政府信任、理解、支持、配合，對不丹政府執(zhí)政理念發(fā)自內(nèi)心的認同和支持，因此政府的合法性程度很高。同時，政府和民眾之間的良性持續(xù)互動也是政府合法性的來源。規(guī)劃委員會相當程度上的自主性讓公民社會能夠有效參與到社會公共事務(wù)管理之中，這在很大程度上協(xié)調(diào)了公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾。

（二）政府的責任性

不丹政府及其公職人員履行了應(yīng)盡的職責和義務(wù)，在一切行動中貫徹追求國民幸福的執(zhí)政理念。不丹政府認為他們有責任傳承傳統(tǒng)民族文化中的精華，倡導志愿精神以及和諧合作精神；有責任保護好人民的生活居住環(huán)境；有責任追求社會公平。為保證政府的責任性，不丹通過法律和道義的雙重手段來提高政府的善治程度。一方面通過不丹憲法將責任性法治化，另一方面通過傳統(tǒng)文化的道德約束來增強政府責任性。

（三）責任的法治化

法律是公共政治管理的最高準則。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治[1]。為了在國家治理中確立法治原則，不丹成立了國家司法委員會，制定了一系列重要的法律，確立了法治原則在國家治理中的地位。2008年，不丹《憲法》第九條明確宣布：“國家的目標是提高那些有助于實現(xiàn)GNH的條件。”[4]正是責任的法治化保障了不丹政府在實現(xiàn)國民幸福的目標上具有政治秩序的合法律性。

（四）政府的有效性

首先，不丹政府管理機構(gòu)設(shè)置合理。主要體現(xiàn)在發(fā)展委員會的有效建立。從1976年國王四世在全國18個區(qū)組建區(qū)發(fā)展委員會開始，到1991年建立單元委員會，政府經(jīng)過長期的戰(zhàn)略調(diào)整形成了政府與公民社會的雙向合作。其次，不丹政府最大限度降低管理成本。由于不丹經(jīng)濟發(fā)展程度有限，政府通過政民合作等形式降低管理成本。本地百姓承諾出工出力以使項目獲得政府支持，政府部門提供必要的物資和技術(shù)支持，公民通過自己付出勞動來實現(xiàn)自身需求和參與社會公共事務(wù)的治理，政府政策也會在公民參與的過程中深入民心，實現(xiàn)了政府和公民的良性互動，且降低了政府管理成本，一舉多得。

（五）社會資本的良好傳承

善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)是公民社會的培育，而其基本假設(shè)前提是“社會資本”。不丹民眾受宗教信仰、傳統(tǒng)文化的影響，加之政府的良好治理而產(chǎn)生的幸福感普遍高漲，人與人之間相互信任、理解、支持，人們能夠規(guī)范自己的行為，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和諧，孕育了良好的社會資本條件，為不丹政府善治打下了堅實基礎(chǔ)。

三、我國善治政府的政策選擇

我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，我國在成長為世界第二大經(jīng)濟體的同時，也陷入了“中國迷惑”，即物質(zhì)財富增長并沒有導致國民幸福感的提升，人們在物質(zhì)生活越來越好的今天并沒有感到生活幸福，看病難、買房貴、“死不起”（公墓地價高）等社會問題越來越嚴重，面對這些隨時可能激化的社會矛盾，我國政府該如何轉(zhuǎn)型才能真正做到“以人為本”，如何調(diào)整治國戰(zhàn)略和政策體系才能使人民安居樂業(yè)，是當前我國政府亟待解決的問題。不丹雖是一個小國，并且還有許多方面需要經(jīng)過時間來完善，其國民發(fā)展也面臨各種挑戰(zhàn)，但是，它的治國理念和善治道路還是有值得我國政府學習和借鑒的地方，我們可以從“不丹模式”中獲得點滴啟示。

（一）從GDP崇拜走向GNH關(guān)懷

過度追求GDP增長并不能建立一個美好和諧幸福社會，克服伊斯特林幸福悖論的前提是政府要實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福。中國特色社會主義道路帶領(lǐng)13億中國人民走向全面建設(shè)小康社會，追求GDP是無可厚非的，但長期以來我們似乎將過多的社會才智和社會價值投入物質(zhì)財富的積累，忽略了對精神財富的追求。進入社會轉(zhuǎn)型期，各種社會問題的出現(xiàn)呼喚政府及時調(diào)整政策方針，從GDP崇拜走向GNH關(guān)懷，將社會成本、環(huán)境成本、公民幸福、社會公平等人文因素納入到政治目標中并加以法律規(guī)范，而不是空談“以人為本”、科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展。

（二）構(gòu)建責任政府、有效政府

政治改革目標成功與否的關(guān)鍵在于政府在多大程度上能夠放權(quán)給公民社會以及在多大程度上約束自己的行為。只有構(gòu)建了權(quán)責明確的責任政府和以公共利益最大化為宗旨的有效政府，才能真正為公民謀福利，才能稱為真正意義上人民的公仆。責任政府使政府有責任感和使命感，能夠減少“尋租”、搭便車等行政腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，真正以實現(xiàn)國民幸福為目標，將人民利益擺在職責首位，滿足人民日益增長的物質(zhì)需要和精神需要，使人民滿意，善治才有得以實現(xiàn)的可能。同時，提高政府管理的效率也是實現(xiàn)善治政府的條件之一，提高政府行政效能是克服政府不作為等低效率表現(xiàn)的關(guān)鍵。在管理機構(gòu)的合理設(shè)置和最大限度地降低管理成本方面提高管理效率，建立有效政府，是善治政府的必然選擇。

（三）培養(yǎng)公共精神，豐富社會資本

培養(yǎng)具有信任、合作、團結(jié)的公共精神是公民社會有效參與社會公共事務(wù)治理的前提條件。帕特南發(fā)現(xiàn)，在有更多公民精神的意大利地區(qū)，市民與政府官員的最初聯(lián)系傾向于涉及公共問題，而在公民精神較少的地區(qū)，這樣的聯(lián)系“絕大部分是對工作和資助的請求”[5]。因此，我們需要傳承中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，培養(yǎng)具有團結(jié)、互助、信任的公共精神，充分調(diào)動一切積極因素，豐富社會資本，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供精神動力支持。同時，社會資本具有自我增值的特性，是一個良性循環(huán)的過程，通過培養(yǎng)公共精神使公民具有高度的主體意識、權(quán)利意識和參與意識，有效參與到社會公共事務(wù)管理和決策中，在相互依存的環(huán)境中與政府共同分享公共權(quán)利，善治局面才會長久存在，公共利益才能得到最大化實現(xiàn)。

（四）政策制定與調(diào)整的學術(shù)保障

不丹幸福治理模式的成功得益于執(zhí)政者對執(zhí)政理念的執(zhí)著追求，為了實現(xiàn)提高國民幸?？傊档膱?zhí)政目標，國家建立了專門致力于研究國民幸?？傊档膶W術(shù)機構(gòu)——不丹研究中心（CBS），為政策目標的制定、調(diào)整與執(zhí)行進行科學化、實踐化指導。我國雖然也有類似機構(gòu)，但是并沒有真正發(fā)揮科學作用，而是為了追求政績，應(yīng)付國家指標、標新立異的噱頭。我國各級政府需要建立真正能為政策的制定、篩選、調(diào)整等提供有價值參考意義的學術(shù)機構(gòu)，并且制定行業(yè)規(guī)范，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一學術(shù)數(shù)據(jù)參考基準和政策基礎(chǔ)，為建設(shè)具有中國特色的善治道路提供有價值的科學建議。

參考文獻：

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[4]Bok，D.The Politics of Happiness[M].Princeton University Pr-ess，2010.

[5][美]羅伯特·D·帕特南.繁榮的社群——社會資本與公共生活[C]//李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發(fā)展.北京：社會科學文獻出版社，2000：159，101.