摘 要：在區(qū)域化發(fā)展的大背景下，區(qū)域公共危機的發(fā)生越來越頻繁，亟須地方政府的通力合作來解決。與經(jīng)濟合作的相比，危機合作具有危機共享、責任追究和被動合作的特殊性，這些特殊性決定了危機合作的難度。從對比研究中，文章對政府危機合作的權責不清、相互推諉，政府公共治理合作乏力，地方干部政績考核不夠科學、合作缺乏法律依據(jù)和規(guī)定等問題進行了分析，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：危機合作；經(jīng)濟合作；危機共享；責任追究；被動合作

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）25-0056-02

區(qū)域公共危機是在近年來區(qū)域化的發(fā)展趨勢下，公共危機的公共性、威脅性、突發(fā)性、危害性等情況下提出的[1]。關于區(qū)域公共危機的定義，本文采用國內(nèi)學者楊龍、鄭春勇給出的定義，區(qū)域性公共危機是公共危機的一種，是在中觀層面從地理范圍意義上對公共危機的一種界定。發(fā)生在我國的區(qū)域公共危機事件如2005年的松花江行政區(qū)域水污染事件、2008年的南方冰雪災害以及甲型H1N1流感事件等，使得我們對區(qū)域公共危機事件也有比較直觀的感覺和認知。

一、問題的提出與文獻綜述

區(qū)域公共危機視角下的政府合作（以下簡稱“（政府）危機合作”）是指由于公共危機的爆發(fā)影響到整個區(qū)域，單個地方政府沒有能力依靠自身力量予以解決，同時由于公共危機引發(fā)問題的嚴重性，各個地方政府均有解決的迫切愿望，在此背景下，地方政府進行的合作。而地方政府經(jīng)濟合作是地方政府為了地方經(jīng)濟發(fā)展主動尋求的地方之間在經(jīng)濟方面開展的合作。如我國長三角、珠三角區(qū)域的經(jīng)濟合作就取得了十分矚目的成績。危機合作和經(jīng)濟合作都是政府合作的情形，筆者認為，區(qū)域公共危機下的政府合作較經(jīng)濟合作具有自身的特殊性，甚至在某種程度上是相悖的。理論界關于區(qū)域公共危機和政府合作的論述有很多[2]，大多數(shù)論述都集中于對區(qū)域公共危機治理下政府合作的認識和區(qū)域公共危機的治理問題中政府合作的問題和機制研究。在對區(qū)域公共危機治理下政府合作的認識方面，相關研究首先對區(qū)域公共危機進行了界定，其次從區(qū)域性公共危機處理中的地方合作中危機處理的地方合作需求等相關關系進行了研究。在區(qū)域性公共危機治理中政府合作的問題方面，有關學者認為地方政府作為“經(jīng)濟人”的自利性、績效評估指標體系不夠科學、地方合作機制制度的缺失、現(xiàn)有行政區(qū)域劃分的障礙、財政經(jīng)費分擔的不合理以及協(xié)調(diào)與合作組織的缺位是其主要問題。這些從不同的角度對區(qū)域公共危機和政府合作進行了詳細的論述，但是沒有明顯地將區(qū)域公共危機治理下的政府合作與地方政府的經(jīng)濟合作區(qū)別開來，本文將從危機合作與經(jīng)濟合作的對比研究出發(fā)，分析政府危機合作的問題和解決建議。

二、危機合作的特殊性

危機合作較經(jīng)濟合作相比，具有以下三種特殊性。

（一）危機共享

政府之間的危機合作是建立在區(qū)域公共危機的爆發(fā)的基礎之上的，沒有區(qū)域公共危機的存在，危機合作就不復存在。與區(qū)域經(jīng)濟合作的利益共享相比，危機合作是危機共享。由于“經(jīng)濟人”都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的利益，并為此可不擇手段。比如太湖的藍藻危機事件，影響到航運、漁業(yè)和居民的生活用水等問題，阻礙了經(jīng)濟的正常運行。

（二）責任追究

當區(qū)域性公共危機發(fā)生之后，總會面臨這樣的問題，危機爆發(fā)的責任在誰？事實往往是各個地方政府都負有相應的責任，而在這種情況下，各個地方政府由于不想對公共危機事件負責，也都急于推脫自己的責任。與經(jīng)濟合作的好處驅動相比，危機合作是責任追究。比如太湖藍藻危機事件爆發(fā)后，環(huán)太湖流域地方政府都負有相應的責任[3]，然而，在危機爆發(fā)后，各方分析太湖污染原因，總結自己在太湖治污方面做出的種種努力，卻沒有人客觀地分析太湖污染的責任在誰，因為太湖是跨界湖泊，該誰負責任似乎很難說清楚，但就是這樣一個大家都有責任的問題，看起來大家又似乎都沒有責任[4]。

（三）被動合作

危機合作與經(jīng)濟合作不同，危機合作是被動合作，經(jīng)濟合作是主動合作。在現(xiàn)行地方干部政績考核制度下，地方政府謀求經(jīng)濟合作是發(fā)展地方經(jīng)濟和個人得以晉升的客觀要求，同時，經(jīng)濟合作也得到了中央層面的認可和政策支持，所以，地方政府謀求經(jīng)濟合作的熱情很高，而對于危機合作，則多是危機爆發(fā)后面臨不得不解決危機的問題而產(chǎn)生的，地方政府處于被動合作的情形。

三、存在問題

從危機合作和經(jīng)濟合作的對比研究出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)危機合作存在以下問題。

（一）權責不清，相互推諉

基于經(jīng)濟人假設理論，一般情況下，一旦有利益，大家則會一窩蜂地爭取，而一旦有不好的事情發(fā)生，則都急于撇清關系。權責不清的問題普遍存在，在政府內(nèi)部，權責不清常常導致政府部門之間互相推諉責任，在區(qū)域危機合作的問題上，也同樣存在。比如太湖藍藻危機事件爆發(fā)后各個政府的行為，明確權責有利于對癥下藥，貫徹“誰做事，誰負責”的原則。

（二）政府公共治理合作乏力

政府公共治理合作乏力源于以下原因：一是政府危機合作缺乏驅動力，一方面表現(xiàn)為危機合作是政府之間的被動合作，另一方面表現(xiàn)為公共危機的突發(fā)性使得地方政府缺乏治理和合作方面的經(jīng)驗。二是各個政府之間長期“畫地為牢，各自為政”，較少考慮威脅到雙方共同利益的突發(fā)性公共危機，所以合作的基礎薄弱，困難較大。三是地方政府不愿承擔相應的責任。以太湖藍藻危機為例，上海、蘇州、無錫、嘉興、湖州五個中心城市構成了一條環(huán)太湖城市帶，是我國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，工廠眾多，工業(yè)發(fā)達，而工業(yè)的高速增長也使工業(yè)污染排放量增加，但是藍藻危機發(fā)生后，沒有人去分析太湖污染的責任在誰，太湖作為一個“公湖”，“公地悲劇”的出現(xiàn)就不足為奇了。

（三）地方干部政績考核體系不夠科學[5]

在以經(jīng)濟建設為中心的制度背景下，地方官員的政治、經(jīng)濟收益往往由管轄地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況來直接決定?，F(xiàn)行地方干部政績考核制度過分強調(diào)與所轄地方經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績掛鉤，一方面是促進經(jīng)濟發(fā)展，提高人民生活質量的有利舉措，另一方面，過分注重經(jīng)濟發(fā)展，不顧環(huán)境的承載能力，造成自然環(huán)境的極大破壞。雖然“科學發(fā)展觀”的提出倡導“綠色經(jīng)濟”，但是地方官員趨于利益的誘惑，其落實情況也不盡人意。

（四）合作缺乏法律依據(jù)和規(guī)定

市場經(jīng)濟基礎下的地方政府合作離不開法律依據(jù)和規(guī)定。而我國現(xiàn)行的憲法和地方政府組織法只規(guī)定了各級政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、教育、文化、衛(wèi)生等事務的權限，在涉及有關地方地方合作的具體規(guī)定和條例方面幾乎處于空白。關于地方政府公共資源上如何劃分兩者權限、在跨區(qū)域公共危機爆發(fā)式如何形成合作關系及在合作中的地位等方面并沒有相關的規(guī)定。

四、對策建議

通過以上問題的分析，我們提出以下對策建議。

（一）主動完善危機應急預案

雙方或者各方政府就可能出現(xiàn)的區(qū)域公共危機，如跨界環(huán)境污染、事故災害救助、公共衛(wèi)生事故防止、社會安全事件防控等領域制定和逐步完善相應的應急預案，使地方政府危機合作由被動合作轉變?yōu)橹鲃雍献?。在公共危機發(fā)生后各方政府沒有相應準備和達成具體合作事宜的情況下，公共危機能夠在第一時間得到相應的解決，能夠使人民的生命財產(chǎn)損失降到最低。

（二）轉變現(xiàn)有的地方干部政績考核制度

現(xiàn)有的地方干部政績考核驅使地方政府官員不得不走“先發(fā)展后治理”的老路，這是政策導向所帶來的負面影響，要從制度轉變上予以引導[6]?？己酥笜瞬荒芤晃稄娬{(diào)發(fā)展經(jīng)濟，而是應該從全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的角度來衡量一個地區(qū)的整體實力和水平。為了促使地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展，地方干部考核制度應該更多地關注人民的幸福度、綠色環(huán)保的考核指標，從而從正面上引導和激勵地方政府樹立正確的發(fā)展觀，在追求生態(tài)平衡和社會和諧的基礎上發(fā)展地方經(jīng)濟，實現(xiàn)政府合作。

（三）打破合作參與主體的層級界限

在傳統(tǒng)觀念里，省政府高于市政府、市政府高于縣政府，所以在政府危機合作問題上，縣政府理所當然地聽從于市政府和省政府，省政府處于較高的地位，縣政府較少地發(fā)出自己的聲音，這樣具有層級優(yōu)勢的政府就可能通過權勢推卸責任，以鄰為壑。所以，在政府危機合作中，應該打破合作參與主體的層級界限和層級優(yōu)勢。

（四）予以法律政策規(guī)定和支持

現(xiàn)行法律和政策的缺失使得地方政府的危機合作無章可循，筆者認為，應早日將地方政府間的合作納入法律范圍，使得地方政府危機合作有理有據(jù)。對于區(qū)域性公共危機的責權如何界定、合作中的主導權問題、財政經(jīng)費從何而來都是擺在危機合作面前亟待解決的問題，政府應根據(jù)現(xiàn)行中國區(qū)域公共危機的特點、行政區(qū)劃的特點以及中國的特殊國情來制定相應的法律和規(guī)定，并鼓勵地方政府之間進行的危機合作。

參考文獻：

[1]楊龍，鄭春勇.地方合作在區(qū)域性公共危機處理中的作用[J].武漢大學學報，2011，64（1）.

[2]嚴麗榕，王薇.區(qū)域公共危機視域中的府際合作治理機制文獻綜述[J].學理論，2013（30）.

[3]楊新春，程靜.跨界環(huán)境污染治理中的地方政府合作分析[J].區(qū)域發(fā)展，2007（9）.

[4]李金林，胡昱東，章貝貝.中國政府應對公共危機的透視——以無錫太湖藍藻暴發(fā)事件的個案為例[J].西北農(nóng)林科技大學學報：社會科學版，2008，8（3）.

[5]劉雅靜.跨區(qū)域公共危機的應對之策[J].理論探索，2010（6）.

[6]彭婷婷.跨區(qū)域公共危機治理下的地方政府合作存在的問題及對策分析[J].公共管理，2009（5）.