2009年11月,中國政府在哥本哈根世界氣候大會召開前對國際社會做出承諾,要從2005到2020年間把單位GDP的碳排放強(qiáng)度降低40%至45%。而2005到2010年間,政府的減排業(yè)績堪稱輝煌。預(yù)定目標(biāo)原為20%,實際完成19%。與此同時,能源領(lǐng)域的碳排放強(qiáng)度也相應(yīng)降低19%。
上述成績的取得,與政府對鋼鐵、水泥、化工等國有重工企業(yè)采取傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制手段密切相關(guān)。但此類做法卻難以推廣到其他行業(yè),主要因為后者公司數(shù)量巨大,且多為私營企業(yè)。政府認(rèn)為有必要引入經(jīng)濟(jì)手段,作為行政指令的補充。
2012年3月,中國社科院發(fā)布《應(yīng)對氣候變化法(征求意見稿)》,其中提到碳排放權(quán)交易和碳稅兩種市場機(jī)制。而早在2011年10月,國家發(fā)改委就宣稱將于2013年啟動七個排放權(quán)交易試點,并把石油化工和發(fā)電等能源密集型行業(yè)列為重點交易對象。而耗能更大的鋼鐵和水泥業(yè)卻并未進(jìn)入上述名單,大概因為它們對建筑行業(yè)影響巨大,同時提供了大量就業(yè)崗位。
發(fā)改委提到的七個交易試點地區(qū)包括北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳。在經(jīng)過一年多的籌備后,深圳率先于2013年6月啟動碳排放權(quán)交易。同年11月和12月,北京、上海、天津及廣東省也相繼啟動,重慶和湖北省則計劃在2014年年內(nèi)啟動交易。
風(fēng)險在于,七個試點的地方政府有權(quán)依據(jù)本地區(qū)情況設(shè)計交易機(jī)制,包括碳排放權(quán)交易方式和配額分配方式等。這樣一來,當(dāng)?shù)卣y免會傾向于選擇那些對本地經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響最小的設(shè)計機(jī)制。這或?qū)⒘钫^度分配,從而出現(xiàn)配額供大于求的局面。
當(dāng)前中國已啟動的交易試點有兩個共性:第一,碳排放權(quán)基于強(qiáng)度發(fā)放,對總量并無限制;第二,碳排放權(quán)的初始分配是免費的。但廣東是例外,該地區(qū)有3%的配額通過拍賣方式進(jìn)行分配。碳排放權(quán)交易的基本規(guī)則是,如果一家企業(yè)的排放量超過限額,就需向其他擁有配額的企業(yè)購買排放權(quán)。
各個試點地區(qū)的交易起步價也各不相同,廣東最高,達(dá)到每噸60元(9.9美元);上海最低,僅有25元(4.1美元)。就目前而言,多數(shù)交易均在底價附近成交,只有深圳市場例外,交易價格上升至每噸70元(11.55美元),遠(yuǎn)超28元(4.6美元)的底價。比較來看,歐洲2014年1月初的交易價格為4.65歐元(6.3美元),而在美國加州,啟動碳排放交易的第一年—2013年,交易價格則在11美元至15美元之間浮動。
政府引入碳排放交易體制的做法自然值得鼓勵,但能否有效實施卻仍然成疑。首先,大型國有企業(yè)是國內(nèi)最重要的能源用戶,對市場擁有巨大影響力,表現(xiàn)在資金實力雄厚、融資成本低,且與中央或地方政府關(guān)系密切。
其次,政府部門有限的權(quán)力可能會制約其對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)控、對交易市場進(jìn)行管理以及對超量排放的違規(guī)者進(jìn)行處罰。最后,多數(shù)能源產(chǎn)品價格,尤其電價都或多或少仍受政府管控,而政府對能源和工業(yè)產(chǎn)品的漲價幅度則有嚴(yán)格限制。
除啟動碳排放交易市場外,中國政府還計劃推出碳稅。財政部就曾提出相關(guān)議案,建議碳稅從每噸10元(1.6美元)起征,到2020年逐步提高至每噸50元(8美元)。擬議中的碳稅,可視為一系列旨在限制能源和資源消費、保護(hù)環(huán)境等的稅收措施之一。但自2013年2月以來,政府就一直未發(fā)布新的公告。
在具體實施方面,碳稅可能會面臨與碳排放權(quán)交易相同的問題。因此,它們不大可能對減排產(chǎn)生顯著而持久的效果。除非主要能源生產(chǎn)者和消費者進(jìn)一步從國家所有、國家控制的體制中解放出來,并且政府能放松對能源產(chǎn)品價格的掌控。
退一步講,即便這兩個“法寶”真能成功降低排量,也不算是經(jīng)濟(jì)上最為有效的方式。
(本刊系列專欄文章不代表本刊觀點)