[摘 要]國內(nèi)學(xué)界對深圳市開展的行政內(nèi)部分權(quán)改革，即行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督適度分開與相互協(xié)調(diào)改革的探討由來已久，也出現(xiàn)了較多的研究成果，筆者在前輩研究的基礎(chǔ)上，對改革與法治化相結(jié)合的問題作出進(jìn)一步的探討。

[關(guān)鍵詞]決策；執(zhí)行；監(jiān)督；分離；制衡與協(xié)調(diào)

一、改革概述

2003年深圳市在廣東省十屆人大一次會(huì)議上宣布，深圳將成為中國惟一推行行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督適度分開與相互協(xié)調(diào)改革試點(diǎn)的城市。按照改革方案設(shè)計(jì)者馮敬仁教授的設(shè)想，在一級政府管理系統(tǒng)內(nèi)部將政府行政管理的決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能等職能予以相對分離，分別形成相對獨(dú)立的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，以形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的局面。[1]此舉為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)政府內(nèi)部的分權(quán)制衡和相互監(jiān)督，提高政府管理的科學(xué)化和理性化水平，最終建立起公共服務(wù)型政府。

這次改革曾被寄予厚望，然而因涉及到部門利益的平衡、機(jī)構(gòu)的調(diào)整和人員的重新安置，深圳的改革遇到了較大的阻力，也存在很多質(zhì)疑，最終改革不了了之。但是，以實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)為目標(biāo)的政府管理體制改革并沒有因此終結(jié)。2007年，黨的十七大報(bào)告明確提出，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。2009年《深圳綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》獲國務(wù)院批復(fù)，相關(guān)改革得以重新啟動(dòng)。

二、改革的主要內(nèi)容

在傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府及部門設(shè)置普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫，職能交叉、權(quán)責(zé)不清、決策不專等不足，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的需求。在改革的構(gòu)想下，結(jié)合大部制改革的背景，決策、執(zhí)行、監(jiān)督各職能，將從原有的 “三位一體”的政府架構(gòu)中劃分出來，并形成以權(quán)力制約權(quán)力的新的行政運(yùn)作模式，這樣既有利于相關(guān)決策部門從繁雜的行政執(zhí)行事務(wù)中解放出來，集中精力進(jìn)行決策，實(shí)現(xiàn)決策的專業(yè)化、科學(xué)化、民主化，讓政府專注于“掌舵”而非“劃槳”，也有利于明確權(quán)責(zé)界限和加強(qiáng)行政監(jiān)督，有利于行政效能的提高，有利于從政府內(nèi)部入手更有效地預(yù)防和遏制腐敗。

當(dāng)時(shí)改革的方案借鑒了英國、新加坡和我國香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，由決策部門僅履行決策職能，每個(gè)決策部門針對相關(guān)的業(yè)務(wù)設(shè)立若干執(zhí)行部門，并設(shè)立相應(yīng)的決策咨詢機(jī)構(gòu)；執(zhí)行部門僅負(fù)責(zé)執(zhí)行；監(jiān)督部門比決策和執(zhí)行部門高出一個(gè)級別，直接隸屬于市長，監(jiān)督?jīng)Q策部門和執(zhí)行部門的工作。這樣決策權(quán)集中在決策部門，執(zhí)行權(quán)、審批權(quán)專屬于執(zhí)行局，而決策部門和執(zhí)行部門已不是傳統(tǒng)意義上的上下級關(guān)系，而是新型的合同關(guān)系，即憑借簽訂“行政合同”或“績效合同”確定雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，執(zhí)行部門主要依照合同文本進(jìn)行執(zhí)行。監(jiān)督部門則主要進(jìn)行政策評價(jià)、會(huì)計(jì)檢查、績效評估和違紀(jì)監(jiān)督。因此，通過對行政權(quán)的分解，實(shí)現(xiàn)了政府部門間既有橫向的制衡，也有縱向的制約；既有行政權(quán)力的相對集中，又有行政權(quán)力的相對分離，力爭構(gòu)建起一套決策科學(xué)、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡又相互協(xié)調(diào)的行政管理體制。

6年后，改革在深圳再一次啟動(dòng)，并采用了一些更加務(wù)實(shí)和成熟的思路，比如按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督平級的模式來推進(jìn)；探索將街道辦事處和社區(qū)工作站整合為社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，從而初步形成“市-功能區(qū)-社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的“一級政府三級管理雛形”。[2]但基本上舊有的難題還是存在，如政府部門的撤銷與合并，面臨的阻力依然很大，改革依然面臨著較大的“擱淺”風(fēng)險(xiǎn)。

三、改革的法治化構(gòu)想

雖然6年后深圳等地開展的行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督適度分開與相互協(xié)調(diào)改革有了中央層面的明確支持，社會(huì)組織基礎(chǔ)較之前也有了較大的發(fā)展，但有學(xué)者指出，當(dāng)下的行政體制改革缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性、科學(xué)性、理性的法治引導(dǎo)、規(guī)范，是行政體制難以為繼、不能向縱深處推進(jìn)發(fā)展的重要因由，只有將行政體制改革納入法治的軌道，才可以鞏固行政體制改革的成果， 也才能確保改革不偏離中國現(xiàn)實(shí)和中國特色社會(huì)主義道路。[3]因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該有相關(guān)的法制配套措施，為改革提供法制的土壤。

（一）修改和完善有關(guān)行政組織、行政程序的法律規(guī)范，通過法制的力量推動(dòng)改革。政府的改革應(yīng)當(dāng)在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，改革的成果也應(yīng)該以法律和制度的形式確認(rèn)下來。只有將改革的成果制度化、法律化，改革才能取得長期的效應(yīng)。政府內(nèi)部架構(gòu)的變革，會(huì)產(chǎn)生與現(xiàn)行行政組織法律法規(guī)不協(xié)調(diào)甚至相沖突的問題，然而行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政權(quán)的行使須有明確的法律依據(jù)，因此，必須適時(shí)相應(yīng)地完善《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》，建議制定專門的《地方政府機(jī)構(gòu)改革法》，并在將來制定的統(tǒng)一行政程序法典中分別規(guī)定政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督的程序，從而為相關(guān)的改革提供法律依據(jù)、法律保障和合法性基礎(chǔ)。既要破除機(jī)構(gòu)、組織設(shè)置的“法律障礙”，通過法律的形式劃分好決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍，同時(shí)搭建起決策、執(zhí)行、監(jiān)督具體的法律程序制度，使政府權(quán)力分解后各機(jī)構(gòu)主體能高效、協(xié)調(diào)地運(yùn)作，既保持獨(dú)立自主性又不失運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)性。

（二）健全規(guī)制非政府社會(huì)組織的法律體系，引入公共產(chǎn)品、公共服務(wù)招標(biāo)、投標(biāo)、外包等制度。要做到給政府“瘦身”，防止陷入“精簡-膨脹-再精簡 -再膨脹”的怪圈，最根本的途徑就是要把部分行政性事務(wù)分離出去，由部分非政府社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體行使公共行政職能，或負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，才能有效破解部門利益，減少“權(quán)力尋租之手”，但由此會(huì)產(chǎn)生許多的法律問題，包括上述機(jī)構(gòu)組織成為公共行政組織的法律資格，組織機(jī)構(gòu)的法定權(quán)限，在侵權(quán)或發(fā)生爭議時(shí)的法律適用，其職務(wù)行為如何監(jiān)管等等問題不明確。當(dāng)然，把政府的某些職能，尤其是執(zhí)行職能交給企業(yè)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和社區(qū)機(jī)構(gòu)，也需要有成熟的相關(guān)組織設(shè)置及運(yùn)作的機(jī)制，然而，總體上對于我國來說，第三部門和社會(huì)組織的發(fā)育還是相對滯后的，因此，從健全非政府社會(huì)組織的設(shè)立程序、機(jī)構(gòu)運(yùn)作、監(jiān)管機(jī)制，明確其法律責(zé)任等方向入手，建立起一套規(guī)范的法律體系，促進(jìn)社會(huì)組織的完善和社區(qū)自治能力的提高，同時(shí)探索執(zhí)行階段打破壟斷、實(shí)現(xiàn)部分公共服務(wù)市場化的制度和途徑，比如在相關(guān)領(lǐng)域引入公開競爭招標(biāo)，公共服務(wù)外包等方式，從而加快政府公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，逐步實(shí)現(xiàn)從“部門行政”到“公共行政”的轉(zhuǎn)變。

（三）實(shí)現(xiàn)行政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有效銜接、良性互動(dòng)，構(gòu)建全面的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。在改革過程中新設(shè)立的監(jiān)督局須向正職或副職首長負(fù)責(zé)，而如何讓監(jiān)督更加獨(dú)立、更加有力、更富有實(shí)效？筆者認(rèn)為，應(yīng)積極改變封閉的行政體系和行政運(yùn)作模式，可制定專門的《行政監(jiān)督法》或在《地方政府機(jī)構(gòu)改革法》規(guī)定一系列的制度，如監(jiān)督局組成人員引入外部民間力量，建立特約人民監(jiān)督員制度，聘請社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督；建立監(jiān)督、審計(jì)、紀(jì)檢、會(huì)務(wù)等信息主動(dòng)公開的制度；建立起監(jiān)督局的“一把手”對同級人大、政協(xié)和上級的監(jiān)督部門接受質(zhì)詢和定期匯報(bào)工作的制度，力求突出監(jiān)督部門的獨(dú)立性、超然性和權(quán)威性。既要重視行政權(quán)的自制、自律，也需要為行政主體的自我約束提供良好的制度載體，完善法律監(jiān)督的規(guī)則體系，通過行政權(quán)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的有效銜接和良性互動(dòng)，建立起開放型的行政模式。

參考文獻(xiàn)

[1]鄭代良、馬敬仁.淺析“行政三分制”與“行政三聯(lián)制”的區(qū)別[J].行政與法，2003年第9期.

[2]行政三分制：6年再上路[J].中國改革，2009年第8期.

[3]彭江紅，石佑啟.行政改革的法治化探析[J].湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2000年版第6期.

[作者簡介]何瑞朗，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院。