[摘 要]交通擁堵問題是所有大型城市共同面對的難題，面對嚴(yán)峻的交通壓力，如何通過構(gòu)建合理的治堵政策緩解交通擁堵問題，是法律規(guī)范制定者所面臨的重大問題。不同城市的不同應(yīng)對思路，使治理擁堵問題的方式呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性。究竟何種治理方式是應(yīng)對該問題的最佳答案也有待分析。文章將從擁堵治理政策選擇所應(yīng)當(dāng)考慮的問題出發(fā)，通過對不同制度的比較分析，厘清各種治理方案的優(yōu)缺點(diǎn)。從而在實(shí)體制度設(shè)計(jì)方面選擇最優(yōu)方案，并且兼顧程序的正當(dāng)性，從兩個(gè)角度解析擁堵治理的政策選擇，尋找到合理、經(jīng)濟(jì)、公平的解決方式。

[關(guān)鍵詞]擁堵治理；擁堵費(fèi)；程序正當(dāng)性

城市交通擁堵問題是世界范圍內(nèi)諸多大型城市共同面對的一個(gè)城市治理難題。我國作為發(fā)展中國家，由于城市治理經(jīng)驗(yàn)相對欠缺，加之城市化的快速發(fā)展和城市規(guī)劃在一定程度上的滯后等原因，北京等一線城市的交通擁堵問題已經(jīng)非常嚴(yán)重。以北京為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)僅2011年，北京城市交通擁堵造成的經(jīng)濟(jì)損失大約為1056億元，市民出行每日人均次延誤66分鐘。[1]由此可見，城市交通擁堵已經(jīng)成為亟待解決的社會(huì)問題。解決城市交通擁堵問題必須依賴法律規(guī)范構(gòu)建出常態(tài)化的、合理的、具有可操作性的治理制度，通過制度對權(quán)利、義務(wù)的合理分配實(shí)現(xiàn)緩解擁堵的目標(biāo)。所以本文將從城市交通治理的必要性入手，尋找治理交通擁堵的政策選擇過程中應(yīng)當(dāng)考慮的標(biāo)準(zhǔn)，依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對世界范圍內(nèi)不同城市的交通擁堵治理政策進(jìn)行比較研究。在比較研究的基礎(chǔ)之上，選擇最為合理的治理方式，對城市擁堵治理進(jìn)行嘗試性的制度設(shè)計(jì)。在對實(shí)體層面的制度安排進(jìn)行分析之后，還將對政策選擇的正當(dāng)性基礎(chǔ)問題進(jìn)行討論，借以從實(shí)體與程序兩方面尋找更為合理的治理手段。

一、交通擁堵治理的必要性分析

如上所述，北京等特大型城市的交通擁堵問題已經(jīng)嚴(yán)重的影響了市民正常的出行需求，造成了時(shí)間和經(jīng)濟(jì)上巨大的損失。但是通過法律治理手段對其進(jìn)行必要的規(guī)制是否具有合理性仍是一個(gè)需要闡明的問題。城市交通擁堵背后所反映的是公民對自己的私有財(cái)產(chǎn)，即私家車的使用權(quán)和城市道路上車輛正常行駛的公共權(quán)利的沖突。這種私人的權(quán)利和社會(huì)權(quán)利沖突的解決依賴于在產(chǎn)生沖突的兩種法益之間進(jìn)行選擇，決定應(yīng)當(dāng)克減哪一方以保護(hù)另外一方的權(quán)利。這種利益選擇必須經(jīng)過合理的考量。我們發(fā)現(xiàn)，如果允許私家車自由上路行駛，私家車造成的擁堵加劇問題必然會(huì)侵害社會(huì)利益，這種侵害也會(huì)最終傷害個(gè)人對于私家車的使用，因?yàn)閾矶率顾郊臆嚨氖褂脙r(jià)值嚴(yán)重減損。自由使用私家車雖然從法理的角度保證了公民私有財(cái)產(chǎn)不受限制，但是這種保護(hù)最終卻使機(jī)動(dòng)車自身價(jià)值嚴(yán)重受損。所以我們認(rèn)為，優(yōu)先保護(hù)私家車自由使用的政策選擇對私人和社會(huì)公共利益均會(huì)產(chǎn)生不利影響，而如果選擇一定程度的限制私人權(quán)利，則會(huì)保證所有車輛在一定的限度內(nèi)的正常使用，并且從社會(huì)角度保證了全體市民的交通利益。所以選擇克減私人權(quán)利是具有合理性的。綜上，城市交通治理所反映的不是所有權(quán)的問題，而是公共權(quán)利與私權(quán)平衡問題，治理政策應(yīng)當(dāng)合理分配道路的使用權(quán)利，而不是機(jī)動(dòng)車的擁有權(quán)利。[2]只有合理地分配權(quán)利義務(wù)，才能保證所有權(quán)行使的可能性。所有的交通參與者雖然享有自由使用機(jī)動(dòng)車的權(quán)利，但是這種使用必然伴隨著保證交通順暢，不影響其他權(quán)利人的義務(wù)。

二、治堵政策比較研究

在肯定了克減公民私有財(cái)產(chǎn)使用權(quán)以解決交通擁堵的方式具有法理學(xué)上權(quán)利、義務(wù)分配的正當(dāng)性之后，我們需要通過制定合理的政策治理擁堵現(xiàn)象。在這里，本文首先將分析治理擁堵問題的幾種常見手段，并對不同手段進(jìn)行比較研究，最終分析何種治理方式更為可取。治理城市交通擁堵的主要方式，從各城市實(shí)踐角度歸納主要包括：（1）車輛牌號拍賣制度；（2）車輛牌照搖號制度；（3）牌照限行制度；（4）擁堵費(fèi)制度；（5）混合制度。車輛牌號拍賣制度被我國上海所采用，基本思想是用車輛牌號拍賣的方式，限制機(jī)動(dòng)車的增長速度。車輛牌照搖號制度是對希望購車的市民進(jìn)行統(tǒng)一登記，通過隨機(jī)抽取的方式分配車輛牌照，限制機(jī)動(dòng)車增長速度的制度。牌照限行制度是指將車輛依照牌照進(jìn)行分組或?yàn)閱坞p號，或依尾號分為若干組，并規(guī)定部分車輛在指定時(shí)間不得上路行駛的制度。北京在奧運(yùn)期間實(shí)行的單雙號限行制度即屬于此種方式。擁堵費(fèi)制度是指對城市道路進(jìn)行劃分，在確定擁堵區(qū)域和非擁堵區(qū)域的基礎(chǔ)上，對在特定時(shí)間內(nèi)行駛進(jìn)入擁堵區(qū)域的機(jī)動(dòng)車征收一定費(fèi)用以減少擁堵發(fā)生的制度。英國倫敦市和新加坡均采用此種制度。而混合制度則是指某一城市同時(shí)適用兩個(gè)或兩個(gè)以上上述治理方式的制度，如北京現(xiàn)在實(shí)行的車輛牌照搖號和尾號限行并行的制度，廣州實(shí)行的車輛牌照搖號和拍賣并行的制度均為混合制度。

如果希望評判出上述制度的優(yōu)劣，必須要確定一定的標(biāo)準(zhǔn)，即考察相關(guān)政策對于擁堵治理的直接效果、制度的可持續(xù)性問題、公平性問題、自由選擇度等因素的綜合影響，再進(jìn)行判斷。

現(xiàn)行的治理方式大多對于直接緩解交通擁堵方面有一定效果，但是對于政策的可持續(xù)問題、不同居住區(qū)域市民的區(qū)域公平問題、不同時(shí)間購車的車主間代際公平問題、不同治理方案之間的差異是比較明顯的。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為英國倫敦等城市所采取的擁堵費(fèi)制度相較于其他模式更為合理。收取擁堵費(fèi)的方式除了治理的直接效果方面成效顯著，對治理政策所應(yīng)考慮的其他要求也有很好的回應(yīng)和滿足，而另外幾種方式則存在一定的不足。

首先，從規(guī)制手段的可持續(xù)角度分析，車輛牌照的搖號、拍賣等手段，雖然可以通過限制牌照頒發(fā)的方式限制機(jī)動(dòng)車增長速度，但是機(jī)動(dòng)車總量隨時(shí)間推移依然會(huì)逐步增多，并且最終超過道路的承載能力，導(dǎo)致制度失效。所以從牌照申領(lǐng)限制角度治理擁堵問題只具有短期效益。尾號限行也有相同的問題，隨著車輛的增多只能將限制程度逐漸加大，但是這種限制的方式最終仍然無法避免車輛超越道路的承載能力。而征收擁堵費(fèi)則可以保證車輛數(shù)量的增加不影響政策的效果，通過對擁堵費(fèi)的征收并不是限制車輛購買，而是減少擁堵區(qū)域內(nèi)的車輛使用，這樣，即使車輛絕對數(shù)量逐年增大，擁堵費(fèi)也可以充分發(fā)揮效果。對公共交通工具減免擁堵費(fèi)的征收還可以引導(dǎo)市民選擇公共交通方式出行，政策的持續(xù)性較強(qiáng)。例如倫敦對出租車、9座及以上客車、救援車在擁堵費(fèi)上有減免政策。[3]

其次，從規(guī)制手段的公平性分析，車輛牌照限制制度和尾號限行制度沒有充分考慮車輛所有人所居住的不同區(qū)域之間的公平與不同時(shí)間購買機(jī)動(dòng)車的市民的代際公平問題。車輛牌照限制和尾號限行無法充分考慮車輛所有人居住地的差異和車輛使用區(qū)域的差異。牌照限制是對所有新購車人無差別的對待。而現(xiàn)行的尾號限行制度也只能籠統(tǒng)劃定一定的區(qū)域不受尾號限行的限制，不能進(jìn)行系統(tǒng)性的區(qū)分，并且也沒有考慮交通可替代性這一問題[4]。而擁堵費(fèi)可以通過劃定擁堵費(fèi)征收范圍的方式區(qū)分居住在擁堵區(qū)與非擁堵區(qū)的車主，并且考慮交通可替代性問題，在可替代性較強(qiáng)的區(qū)域提高擁堵費(fèi)的收費(fèi)水平，以引導(dǎo)市民選擇公共交通方式出行。從代際公平的角度，通過車牌申領(lǐng)的方式進(jìn)行限制，也導(dǎo)致了車輛購買人由于購買時(shí)間不同而產(chǎn)生了不公平的問題。購買機(jī)動(dòng)車在擁堵治理政策出臺前沒有限制，在出臺后就必須等待搖號或者為車牌支付大量費(fèi)用，這種差別影響了代際間的公平。而擁堵費(fèi)則沒有此影響，無論車輛所有人購入車輛的時(shí)間如何，只要在制度執(zhí)行之后，都成為規(guī)范對象，有利于體現(xiàn)政策的公平性。

再次，從規(guī)制手段的自由選擇程度問題分析，車牌限制和尾號限行沒有給予車輛所有人一定的選擇空間，導(dǎo)致其社會(huì)接受度較差。而擁堵費(fèi)制度，給予了車輛所有人充分的自主選擇空間，可以自愿選擇是否支付擁堵費(fèi)進(jìn)入城市的擁堵地域。

最后，擁堵費(fèi)制度可以為城市交通問題的長期治理提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，城市擁堵費(fèi)將直接作為改善城市交通，投資城市交通基礎(chǔ)建設(shè)的費(fèi)用使用，提高城市交通的承載力，從長遠(yuǎn)角度緩解城市擁堵問題。

綜上所述，通過征收擁堵費(fèi)的方式治理城市擁堵問題是符合上述法律制度目的性要求的最佳選擇。擁堵費(fèi)制度兼顧了制度的短期效果和長期效果，并且在政策公平性與社會(huì)接受度角度有良好的影響。從限制車輛數(shù)量到促進(jìn)合理使用的思路值得肯定。

在征收擁堵費(fèi)操作層面，英國的征收方式可供借鑒。英國倫敦規(guī)定所有車輛在擁堵費(fèi)征收時(shí)間段內(nèi)如果準(zhǔn)備進(jìn)入擁堵收費(fèi)區(qū)域，必須提前通過電話、互聯(lián)網(wǎng)等方式進(jìn)行繳費(fèi)，注冊車牌號。倫敦在收費(fèi)區(qū)域設(shè)置了大量攝像頭，如果發(fā)現(xiàn)未繳費(fèi)而進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的車輛，將會(huì)進(jìn)行高額處罰。而擁堵費(fèi)直接進(jìn)入政府改善公共交通的資金賬戶，通過這種措施，倫敦?fù)矶聟^(qū)域的車輛減少了30%。很多居民選擇將私家車開至擁堵區(qū)外，換乘公共交通工具進(jìn)入擁堵區(qū)，這種方式大大緩解了城市中心區(qū)的交通壓力，此種模式可資借鑒。

以北京為例，首先，通過對車流量的分析確定北京城市擁堵收費(fèi)的空間范圍和時(shí)間范圍，依照交通的可替代性和擁堵程度設(shè)定階梯型價(jià)格。遵循可替代性強(qiáng)的區(qū)域收費(fèi)高，擁堵嚴(yán)重的區(qū)域收費(fèi)高的原則確定空間收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)日車流變化設(shè)置合理的收費(fèi)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。其次，在進(jìn)入收費(fèi)區(qū)域的道路安裝攝像頭并且整合現(xiàn)有設(shè)備，保證對所有車輛進(jìn)行有效管控。再次，建立統(tǒng)一的城市擁堵費(fèi)繳納系統(tǒng)。保證車輛所有人可以通過多種渠道及時(shí)、便利地繳納擁堵費(fèi)用。最后，對未繳納擁堵費(fèi)而駛?cè)胧召M(fèi)區(qū)域的車輛進(jìn)行嚴(yán)格處罰，通過處罰機(jī)制提高違法成本，保證擁堵費(fèi)制度的順利實(shí)施。

在對城市交通擁堵治理的政策選擇實(shí)體層面進(jìn)行分析之后，本文還將對治理政策選擇的法理正當(dāng)性和程序正當(dāng)性進(jìn)行分析。

三、政策選擇過程的正當(dāng)性

治理城市交通擁堵從實(shí)體層面要對不同的政策進(jìn)行分析，從而選擇最為合理的制度，從政策選擇的正當(dāng)性角度也應(yīng)當(dāng)有所考慮。

首先，相關(guān)政策雖然從內(nèi)容角度具有合理性，能夠有效緩解城市擁堵問題，但是如果沒有尋找到恰當(dāng)?shù)姆ɡ韺W(xué)依據(jù)，政策本身的合法性存在問題，政策的社會(huì)認(rèn)可度必然難以保障。

以機(jī)動(dòng)車尾號限行為例，尾號限行的法律依據(jù)是《道路交通安全法》第39條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告。但是從法律條文的直接規(guī)定中我們發(fā)現(xiàn)該法第39條的內(nèi)容是賦予道路交通管理部門在遇有特殊情況的前提下，進(jìn)行臨時(shí)性的交通限制措施。而尾號限行則是對交通進(jìn)行常態(tài)化的限制，這種限制顯然不是該法第39條的調(diào)整范圍。而通過城市政府的通告等方式對市民私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行常態(tài)化的限制，也沒有法律上的依據(jù)。所以在實(shí)施征收擁堵費(fèi)政策的過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮政策法律依據(jù)的合理性，通過相應(yīng)級別的人大制定地方性法規(guī)或者政府制定規(guī)章的方式為相關(guān)規(guī)范的實(shí)施提供正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，通過正當(dāng)?shù)囊?guī)則制定程序才能保證規(guī)則的有效性。

其次，對于擁堵費(fèi)的征收范圍、征收額度、違法處罰的力度等相關(guān)事項(xiàng)的確定，要通過聽證程序、專家論證等方式進(jìn)行，保證程序公開透明。征收擁堵費(fèi)等交通擁堵的治理措施對所有可能成為城市交通參與者的市民均有利益關(guān)系，對費(fèi)用征收數(shù)額的確定，擁堵地區(qū)與非擁堵地區(qū)的劃分，征收的時(shí)間段等相關(guān)問題都應(yīng)當(dāng)考慮市民的訴求，及機(jī)動(dòng)車所有人和行人等不同利益群體的要求。應(yīng)當(dāng)為不同利益群體提供一個(gè)公平的商談空間，保證相關(guān)制度的設(shè)置的合理性與公眾接受度，最終保證政策的有效實(shí)行。

四、結(jié)論

城市交通擁堵問題的解決必須依靠合理的制度選擇，在決定采用征收擁堵費(fèi)的方式之后，應(yīng)通過正當(dāng)?shù)某绦蚪o予制度在法理學(xué)上的正當(dāng)基礎(chǔ)，并且用符合民意的方式實(shí)行相關(guān)制度，才能達(dá)到最佳的立法效果。然而，我們要正視的一點(diǎn)是，城市交通擁堵是世界范圍內(nèi)所有城市都面臨的問題，不可能完全解決，所有的治理手段都只是將擁堵問題限制到一個(gè)公眾可接受的范圍之內(nèi)，能夠完美解決擁堵問題又不影響車輛正常使用的政策可能并不存在。所以，我們應(yīng)當(dāng)正視擁堵問題的存在，并用合理的法律手段應(yīng)對，才能通過法律手段在最大程度上使城市交通健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]李禾.交通擁堵造成損失有多大[EB/OL].http：//finance.chinanews.com/auto/2013/01-10/4475213.shtml.

[2]劉遠(yuǎn)舉.路權(quán)的分配：汽車財(cái)產(chǎn)權(quán)，還是道路通行權(quán)[M].規(guī)制：第一輯.格致出版社，2004年1月第一版.

[3]劉明君，朱錦，毛保華.倫敦?fù)矶率召M(fèi)政策、效果與啟示[J].交通運(yùn)輸系統(tǒng)工程與信息，2011年第S1期.

[4]交通可替代性是指市民出行除私家車外是否有較為方便的公共交通方式，如地鐵、城鐵可供選擇.

[作者簡介]徐弘毅，北京人，碩士研究生，工作單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，研究方向：法學(xué)理論。

[基金項(xiàng)目]本文為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生科技創(chuàng)新資助項(xiàng)目成果。