[摘 要]檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，但法律又賦予其對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，這就導(dǎo)致檢察機關(guān)集偵查職能與法律監(jiān)督職能于一身，形成了既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者的局面。檢察機關(guān)作為監(jiān)督者，自己監(jiān)督自己這種內(nèi)部監(jiān)督方式便引來質(zhì)疑。為此，最高人民檢察院創(chuàng)設(shè)了人民監(jiān)督員制度，然而自己創(chuàng)設(shè)制度監(jiān)督自己，難免存在一些漏洞，筆者通過對當(dāng)前該制度存在的監(jiān)督內(nèi)部化、人民監(jiān)督員任期過長、選任模式“精英化”問題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相應(yīng)完善建議。

[關(guān)鍵詞]人民監(jiān)督員；制度；監(jiān)督

《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！睹袷略V訟法》第十四條、《刑事訴訟法》第八條、《行政訴訟法》第十條也都對檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的地位予以肯定?？墒?，法律在賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督地位后，又賦予其對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，這就導(dǎo)致檢察機關(guān)集偵查職能與法律監(jiān)督職能于一身，形成了既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者的矛盾局面。檢察機關(guān)作為監(jiān)督者，自己監(jiān)督自己這種內(nèi)部監(jiān)督方式便引來質(zhì)疑。如何更好地監(jiān)督“監(jiān)督者”，增強檢察執(zhí)法的公信力，保障檢察權(quán)在陽光下運行，人民監(jiān)督員制度便應(yīng)運而生。

一、當(dāng)前人民監(jiān)督員制度存在的問題

（一）監(jiān)督的內(nèi)部化

最高人民檢察院創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度旨在營造一個良好的外部監(jiān)督范圍，以防止監(jiān)督權(quán)的濫用，保障檢察權(quán)正確行使。這點從《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的內(nèi)容就能看出，比如第七條規(guī)定，省級以下人民檢察院人民監(jiān)督員由上一級人民檢察院組織選任；有條件的省、自治區(qū)、直轄市可以由省級人民檢察院統(tǒng)一組織選任人民監(jiān)督員。排除了基層檢察院選任人民監(jiān)督員的資格，如此規(guī)定，對于擁有幾千個基層檢察院的大國來說，可以有效減少選任熟人的情況發(fā)生。但一項新的法律政策出臺，沒有經(jīng)過實踐的檢驗，很難達(dá)到完美之處。《規(guī)定》刻意避免內(nèi)部化監(jiān)督，卻并沒有達(dá)到預(yù)想的目的。其內(nèi)部化依然明顯，主要表現(xiàn)在：首先，制定主體的內(nèi)部化。該《規(guī)定》的出臺是為了監(jiān)督檢察機關(guān)，防止出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”的情形，可是制定該《規(guī)定》的主體卻是最高人民檢察院，由檢察機關(guān)制定監(jiān)督自己的規(guī)則，依然難逃內(nèi)部化之嫌。其次，選擇程序內(nèi)部化?！兑?guī)定》第七條雖然由省一級組織選任，在很大程度了避免熟人化情況，但是《規(guī)定》第十一條指出省級、地市級人民檢察院根據(jù)本規(guī)定第四條至第六條的規(guī)定，組織對推薦和自薦人選進(jìn)行考察，提出擬任人民監(jiān)督員人選并向社會公示，公示時間不少于七日。對于這些民主推薦而來的人民監(jiān)督員候選人，用或不用的最終選擇權(quán)依然在檢察機關(guān)手里，難以真正實現(xiàn)民主化。同時《規(guī)定》第十五條又指出，人民監(jiān)督員具有下列情形之一的，作出選任決定的人民檢察院應(yīng)當(dāng)解除其職務(wù)并向社會公布：（一）不再符合本規(guī)定第四條規(guī)定條件的；（二）具有本規(guī)定第五條規(guī)定情形的；（三）違反本規(guī)定，造成不良后果的。這樣檢察機關(guān)把人民監(jiān)督員的任免權(quán)牢牢掌控在自己手中，增加了內(nèi)部化的風(fēng)險。

（二）人民監(jiān)督員任期過長

《規(guī)定》出臺的最初目的是為了監(jiān)督檢察機關(guān)這個監(jiān)督者，內(nèi)容也傾向于防止“熟人化”情形的出現(xiàn)。但《規(guī)定》第十三條規(guī)定：“人民監(jiān)督員每屆任期五年，連續(xù)任職不得超過兩屆?！比绻谶B任的情況下，人民監(jiān)督員將在任十年，這種情形下將會導(dǎo)致監(jiān)督員與被監(jiān)督的檢察機關(guān)之間的熟識度越來越強，進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)檢察機關(guān)在自偵案件方面出現(xiàn)問題，監(jiān)督員可能礙于情面不好意思監(jiān)督的情況，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮，這也與防止“熟人化”的最初立法理念相違背。而且現(xiàn)行《規(guī)定》沒有針對人民監(jiān)督員獎懲制度的設(shè)計，過長的任期并不能成為人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)的動力，反而可能因為任期過長使人民監(jiān)督員的工作熱情消退，甚至影響案件監(jiān)督質(zhì)量。

（三）選任模式的“精英化”

《規(guī)定》第四條列舉了人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)具備的條件：（一）擁護(hù)中華人民共和國憲法；（二）有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；（三）年滿二十三周歲；（四）公道正派，有一定的文化水平；（五）身體健康。單從上述條件中看，全國大部分人民群眾都有資格成為人民監(jiān)督員，但在實際操作過程中，能當(dāng)選的一般都是“精英化”群體。筆者對這種選任的模式的合理性存在質(zhì)疑。首先，雖然當(dāng)選的人民監(jiān)督員在其各自領(lǐng)域可能是資深專家，但對于法律未必精通，這與有一定文化水平的人民群眾又有何區(qū)別？其次，我國是一個擁有十三億人口的大國，“精英化”群體在其中只占較小的份額，而人民監(jiān)督員又全由這些精英群體充當(dāng)，不具有廣泛的代表性。再次，這些“精英化”群體，一般工作繁忙，影響其參與案件監(jiān)督，可能導(dǎo)致監(jiān)督不能的情況。

二、人民監(jiān)督員制度的完善建議

（一）突破現(xiàn)有監(jiān)督體制，形成“外部化”監(jiān)督

為了突破當(dāng)前的內(nèi)部化監(jiān)督模式，首先，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)將《規(guī)定》提交給全國人大法工委，由其制定專門的《人民監(jiān)督員法》，詳細(xì)規(guī)定一系列選任程序，并在當(dāng)前《人民檢察院組織法》修改之際，把人民監(jiān)督員制度列入其中，使人民監(jiān)督員真正走上法制化道路，實現(xiàn)制定主體外部化。其次，人民監(jiān)督員的選任權(quán)應(yīng)當(dāng)交由檢察機關(guān)之外的其他部門或者機構(gòu)行使。但具體應(yīng)該交給哪個部門，學(xué)者們意見不一，有的認(rèn)為應(yīng)交給政府，有的認(rèn)為應(yīng)交給同級法院，有的認(rèn)為應(yīng)交給同級人大。筆者認(rèn)為，由人大行使人民監(jiān)督員的任免權(quán)更加符合我國國情。前文已經(jīng)提到人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)之一就是主權(quán)在民，而人大正是民意的集中體現(xiàn)，代表了人民群眾的利益，由其行使任免權(quán)更能代表人民群眾的心意。同時借鑒《規(guī)定》的立法意圖，行使任免權(quán)的人大應(yīng)該是省一級人大，這樣可以避免熟人化情況，從而真正實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度由“內(nèi)部”向“外部”的轉(zhuǎn)變。

（二）適當(dāng)縮短人民監(jiān)督員任職期限

至于任期具體應(yīng)該選為幾年，我們不妨看看《試行規(guī)定》是如何設(shè)計的，其九條規(guī)定：“人民監(jiān)督員的任期為三年，連任不得超過兩個任期”。筆者認(rèn)為三年任期比當(dāng)前《規(guī)定》的五年任期要更為合理。首先，任期過長只會消磨人民監(jiān)督員對監(jiān)督工作的新鮮感，三年較五年而言，時間縮短了近半，會使人民監(jiān)督員保持對工作的好奇心。其次，時間過短又顯得不具有穩(wěn)定性。一屆任期三年，如果連任將是六年，這又使人民監(jiān)督員的資格保持了固定性。不過“三年”可以適用這個理由，“兩年”也可以適用這個理由。具體應(yīng)把任期縮短為幾年，是個度的問題。立法在把握這個度的基礎(chǔ)上，更重要的是要出臺相應(yīng)的考核體系以及獎懲制度，不斷調(diào)動人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督的積極性和主動性，從制度上防止監(jiān)督過程中權(quán)力尋租等腐敗行為的發(fā)生{1}。

（三）選任模式應(yīng)兼顧“平民化”和“精英化”

“平民化”是相對于“精英化”而言的，通俗的講就是指除了社會精英階層的人民大眾。人民監(jiān)督員的選任模式應(yīng)選擇“精英化”，還是“平民化”，一直是學(xué)者爭議的焦點問題。贊同“精英化”的學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員監(jiān)督的是檢察機關(guān)的自偵案件，案件一般涉及較深的法律知識，“精英化”群體能提出更加具有針對性的意見、問題，有益于保障監(jiān)督質(zhì)量。支持“平民化”的學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員應(yīng)著重強調(diào)“人民”之意，最高人民檢察院制定這項制度的初衷也是為了取得人民群眾對檢察機關(guān)這個監(jiān)督者的信任，如果把普通人民群眾排除在主體之外，制度將處于空設(shè)狀態(tài)。誠然，雙方說的都有理有據(jù)，但筆者認(rèn)為，應(yīng)該辯證地看待這個問題，過分強調(diào)“精英化”或是“平民化”均有失偏頗，采取折中的方式是個不錯的選擇，在選舉人民監(jiān)督員時區(qū)分“精英化”群體和“平民化”群體，“精英化”群體在監(jiān)督案件時著重從“法”的角度分析，“平民化”群體則側(cè)重從“理”的角度分析，二者結(jié)合監(jiān)督，將能更好地保障監(jiān)督質(zhì)量。既克服了“精英化”群體工作繁忙的情況，也解決了普通民眾沒資格參與監(jiān)督的問題。

總之，人民監(jiān)督員制度為我國最高人民檢察院所創(chuàng)造，但存在一些問題，一項新的法律制度想要成熟，需要若干年不斷完善，而最好的捷徑就是借鑒其他先進(jìn)國家立法，再吸收他人先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善自我，國外雖沒有這項制度，但是有類似制度可以借鑒，比如美國的大陪審團(tuán)制度、日本的檢察審查會制度等，希望更多學(xué)者能在這些方面多做研究。

注釋

{1}李新奇：《人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)狀、問題及完善》.河北大學(xué).2011.

[作者簡介]程慶余，天津市北辰區(qū)人民檢察院副檢察長，研究方向：檢察理論和檢察實務(wù)；袁書廣，天津市北辰區(qū)人民檢察院干部，研究方向：民刑關(guān)系。